产教联盟背景下高职院校混合所有制改革研究

□方一鸣

一、产教联盟概念的提出

产教联盟顾名思义是产业界与教育界形成的联盟，产业界应该是产业的集合，根据产业类型的划分有第一、第二、第三产业各类企业，其中包括农业、工业、服务业等等各类企业。教育界应该是教育单位的集合，其中包括承担教育职能的学校、研究机构、培训机构等。

联盟的概念源于战争时期，是几个国家或民族为了互相保卫通过签订协议组建的集团。而产教联盟应该是指产业界与教育界为了实现共同的目标缔结而成的利益共同体。这个概念最早出现在职业教育中，因此也被称为职教集团。 2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中“鼓励多元主体组建职业教育集团”，提出政府部门要“研究制定院校、行业、企业、科研机构、社会组织等共同组建职业教育集团的支持政策”，“教育链”和“产业链”需要交叉融合等[1]。由此开始，高校尤其是高等职业院校与企业的校企合作、产教融合热潮迅速掀起，2015年的《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》、2017年的《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》、2018年的《职业学校校企合作促进办法》相继出台，对职教集团的成立意义、组建方式、作用发挥等方面做了更为详细的规定，一时间各类职教集团、产教联盟如雨后春笋般层出不穷，据不完全统计，我国目前在册的产教集团总数已经达到1400 多个，这其中涉及100 多个行业和近千个研究机构。 1200 多所高职院校参与组建职教集团，企业参加数更是达到30000 多家，也就是说每一个高职院校就有至少三十家企业与之合作[2]。

2019年春出台的《国家职业教育改革实施方案》（俗称“职教20 条”）在开篇就指出“鼓励和支持社会各界特别是企业积极支持职业教育”，要实现“社会多元办学的格局”，目标在2020年初步建成300 个示范性职业教育集团（联盟）。 国家没有继续要求增加职教集团数量，而是提出示范性职教集团的目标，笔者的理解这是从量变向质变转变，现有的1400 多家覆盖面已经达到饱和，下一步就是需要在职教集团的作用发挥上下功夫，使职教集团真正成为助推经济发展的动力，而且要带动中小企业参与。 可以说，《改革实施方案》的出台为职教集团下一步发展指明了方向，定下了基调。

二、混合所有制改革的由来

混合所有制改革原本是一个经济学概念，于20 世纪90年代提出，这个改革的目的是引入民资促进生产力发展。 2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出要积极发展混合所有制经济。 党的十八届三中全会《决定》提出要“积极发展混合所有制经济，并强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。 ”[3]

从实际的改革方式看，发展混合所有制经济重点从以下两个方面进行。 一是立足国企，引入民资和外资与国有资本融合，又被称为“国企混改”。 这种改革目的并不是为了简单吸引多方资本，最终目的是为了让国企在改革中实现垄断行业改革，增加国企竞争力和活力。 二是立足民企，吸引国有资本或外资与之融合，也被称为民企发展改革。 这种方式更多的是为了壮大民企力量，通过改革让民企获得更多的社会资源和参与机会，打造公平合理的竞争环境。

高职院校的混合所有制改革一般认为开始于2014年，李克强总理在国务院常务会议上要求“以改革的思路办好职业教育……充分调动社会力量，吸引更多资源向职业教育汇聚”。会议还提出了“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”的具体要求[4]。

由此，高职院校的混合所有制改成为一个热点和趋势，据不完全统计，全国有20 多个省市的政府文件中明确表示要尝试建设混合所有制形式的高职院校。 教育部《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》任务（项目）承接一览表中22 个省（区、市）的项目中包含“混合所有制高职院校”的建设内容[5]。

或许有人认为混合所有制改革是经济领域概念，引入教育界可能不一定合适，但是，经历了数十年发展，尤其是近十年来高职院校无论是数量还是质量都出现了极大的增长，量的增长必须要转变为质的增长，才能实现可持续性发展，否则就会陷入非理性竞争状态。 当前，高职院校的发展转型已经陷入困境。国家政策不到位、资金投入不足，学校自身科研能力不强，教育水平不高，学生就业层次不高，甚至有些学校办学定位不准，一味追求向本科办学提升，职业性丧失，造成学生培养无法适应市场需要，这些问题都限制了高职院校的进一步发展。

而恰恰高职院校的混合所有制改革能解决这些难题。混的内涵就是要在利益共享的基础上以风险共担的形式吸引社会各类资本向高职院校集聚，各自以资金、设备、人力资源、技术、知识产权量参股，虽然这种变革会使高职院校现有的产权结构发生变化甚至是根本性变化，但是，却能有效解决高职院校发展过程中遇到的资金、技术、人员等难题。

三、高职院校混合所有制改革案例分析

从2014年至今已经五年时间，虽然高职院校混合所有制改革呼声甚高，但真正进入实施阶段的高职院校少之又少。

南通理工学院属于混改比较成功的案例，但是它的前身是一所民办院校，属于公有资本向民办高职院校的混合，该高校的民营性质没有发生根本性变化，与我们一般理解的混合所有制概念并不相同。

苏州工业职业技术学院从2005年到2007年间实现了原有股权结构的重大变动，在一系列股权变动后，民营资本占学校总股本90%以上，同时实现了员工持股[6]。 但如果考虑该学校成立之初就是以股份制形式创立，因此，它的混改就是一种正常的股权变动而已，况且，该学校的变动方式是公有比例逐渐降低，民营比例逐步提升。其实，从苏州工业职技院的混改过程看，它的主要依托还是之前占有其股权的几个单位，而这几个单位其实就是一个类产教联盟团体，或者称之为理事会，在产教联盟或职教集团还没有正式大规模出现的当时环境下，我们可以说这所学校的混改来源于萌芽阶段的产教联盟。

此外，浙江省的一些高职院校也进行了大胆的尝试，例如杭州职业技术学院采用校企共建冠名学院的模式先后和七家行业领先企业合作。校企共建的冠名学院既是学校的二级学院又是企业的下属部门，学院院长由企业选派，部分专业教师由企业技术骨干担任，学院的设备更新和维护也主要由企业完成。

宁波职业技术学院与宁波海天集团共建“海天学院”， 校企双方共同投入一千余万元用于学校实训大楼的建设和实训设备的购买，校企双方实现资源共用，人才共育，成果共享。

但这两个案例应该属于不涉及产权变更的准混合模式。

还有通过PPP 模式新建混合体的模式。 还是宁波职技院，在该校溪口校区建设过程中，除了有政府的出资和学校自有资金， 它们还采用PPP 模式引入社会资本600 万元用于建设实训场地和实验室等基础设施。

浙江省这些高职院校的混改案例几乎没有涉及所有制模式的根本变动，更多的是引入了社会资本，而且引入的这些资本或多或少都是与学校有着千丝万缕的关系，即使表面上没有与学校构成产教联盟或职教集团，但是，事实上的校企关系更甚于产教联盟成员间的联系。

山东海事职业学院的混合所有制改革则是真正实现了产教联盟。在该学院的二级混合学院成立之前，学院已经是北京东方通航教育科技有限公司主导的北京通航校企联盟的50 多所成员之一，而且该校与企业共建的实训基地已经达到了年培训2000 人的规模。 为了进一步深化校企合作、产教融合，双方拟共同出资1.5 亿元举办混合所有制的二级学院“北京东方通用航空学院”，着重在空乘、高铁乘务、无人机等方向进行人才培养。

从现有的这些高职院校混改案例看，无论采取哪种形式，校企合作、产教融合或者是产教联盟都是混改过程中绕不开的话题。

四、产教联盟背景下高职院校实施混改可行性分析

笔者认为，产教联盟应该是高职院校混改的必由之路。 从这些年我国职业教育的发展状况来看，产教联盟先于混合所有制高职院校出现，其发展也快于高职院校的混改。产教联盟与混合所有制相比结构相对松散，遇到的政策壁垒较少，相对容易发展。近几年来但凡国家出台关于教育改革的政策法规，产教联盟和高校混合所有制改革都是一定会涉及到的内容，因此，这二者未来都是教育改革发展的方向。 产教联盟就像热恋中的男女交往，联盟中一定有不乏情投意合的高校和企业，它们一定不满足于这种松散的结合，因此，混合所有制改革就是合二为一的过程。

产教联盟为高职院校混改奠定成员基础。笔者在前面分析过产教联盟是产业界和教育界的交叉，而混合所有制则是不同经济类型的融合， 因此，这两个概念都存在着跨界的意味。产教联盟包括教育单位、培训机构、企业、科研院所，涉及企业、事业单位，覆盖不同性质单位类型；高校混改主体既然是作为国有资本的高校，其他方资本一定不仅仅是国有资本，肯定会有民营，甚至有外资的介入[7]。

产教联盟为高职院校混改营造良好氛围。产教联盟的企业和学校为了相同的目标走到了一起，通过产教联盟这个平台，企业与学校、企业与企业、学校与学校，成员之间会开展多种形式的合作交流，在产教联盟内部，合作一定是所有成员共同的话题。联盟为了提升自己的社会地位，获得社会关注，一定会在更广阔的空间努力发声，一个企业或一个学校的影响力是有限的，但是当多个甚至上百个联盟共同发声时，这种产教深度融合、高职院校混合所有制改革的呼声必定拥有巨大的影响力和号召力，因此，混改良好氛围的营造离不开产教联盟及其成员的努力。

产教联盟为高职院校混改提供原生动力。产教联盟的成员主体一定是高校与企业，从当前中国企业发展来看，成本高企时代到来，因此，中国企业的生存和发展环境出现了颠覆性变化，为了从根源上解决企业面临的生存危机，运行高成本的问题一定要彻底扭转。而这种高成本更多的就是人力资源的成本，因此，很多有先见之明的企业充分利用产教联盟这个平台无限接近拥有大量人力资源的高职院校，并试图通过参与混改的形式在高职院校中获得话语权，因此，从某种程度上讲，产教联盟为高职院校混改提供了原生动力。

高职院校的混改有助于产教联盟的作用发挥。产教联盟成立的目标是为了满足联盟成员共同的最高利益。 对高校而言，最大的利益是培养合格的社会所需人才，为社会经济发展服务，从而实现高校自身价值。 从企业方面来讲，最能为企业创造财富的一定是人才，而人才是由高校培养而来，因此，两方的最高利益就趋同为对人才的培养。高校的混合所有制改革，看似有更现实的目标，那就是给高校带来充足的资金、广阔的市场、成熟的管理和前沿的科技。 而对于参加混改的其他资本而言，短期更多的是获得投入的按比例分红。 但是，经过如此改革，高校获得的是更大的发展，最终还是落实在人才培养质量的提升，而参与混改的资本也可以通过高校的发展直接受益。

产教联盟的最佳体现形式就是高职院校混改。产教联盟的成立是产业和教育业为了获得共同利益结成的联盟组织，这个共同利益必须是高于任何一个联盟成员的利益，否则规则就不会被所有成员所遵守。 因此，这个利益更像是每个联盟成员利益的一个公约数。 另一方面，如果联盟成员通过高职院校的混改成为一体，那么，新的混合所有制个体就成为各方利益的共同代表，共同利益就是一个交集而非公约数，这种交集的大小则由混改实施的规则界定，因此，更具可操作性。 所以说，产教联盟的最佳体现形式就是高职院校混改。

五、产教联盟背景下高职院校混合所有制改革建议

（一）产教联盟背景下高职院校混改的对象选择

国企混改更关注资金的需求、市场的开拓、产业链的延伸，只要理念一致，有资金，能盘活资产，能产生盈利，混改的对象没有特殊要求，跨行业也一样可以。高职院校人才培养和服务地方社会经济发展的自认属性决定了高职院校混改对象不能随意选择，资金、市场固然是需要考虑的因素，更重要的一点，高职院校混改的合作方一定要充分认可院校的教育理念和教育方针，或者说这个对象也必须有一定的教育情怀，因此，笔者认为，高职院校混合所有制改革的对象应优先从高职院校参加的产教联盟成员中选择。因为，能够加入产教联盟这个组织，至少这个企业是认可高职院校的教育理念的，是愿意和高职院校实施产教融合的，更是具有我们所说的教育情怀的。这样的企业参与高职院校混合所有制改革，更有利于高职院校教育目标的实现。

（二）产教联盟背景下高职院校混改的模式选择

经济概念上的混合所有制改革包括立足国企、立足民企、立足外资、立足企业员工的四种模式。国家对于民营资本进入垄断行业， 划出了几条底线，第一是涉及国家安全的产业；第二是真正的自然垄断性环节，比如电网、铁路、邮政等等；第三是公共产品的生产和服务行业；第四是承担政府特殊任务的企业[8]。在这条底线之上，国家对于民营资本进入垄断行业是持积极的态度的。而高职院校有别于一般行业，无论公办还是民营，高校都是培养社会主义建设者和接班人的地方， 必须始终坚持党的领导。 从目前情况看，已经成立的产教联盟一般都是以高校为主体，高校作为联盟发起人，所以，高职院校的混改，可以参照实施，无论高职院校姓公还是姓民，必须始终坚持一条底线，那就是坚决防止高职院校党领导下的办学性质、办学方针和目标因为混改而发生变化。

（三）产教联盟背景下高职院校混改的法人属性确定

法律意义上的人包括自然人和法人，高职院校不管是混改前还是混改后，无疑是一个社会组织，那就是法人。 根据我国《民法通则》规定，法人包括企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人。比照各自定义，混改后的高职院校法人性质一定是在企业法人和事业单位法人中选择。 笔者认为，法人属性的确定应该按照不同经济类型出资比例确定，那样更符合市场经济的原则。 以原属事业单位性质的高职院校为主进行的混改，混改后依然为事业单位法人，以原属企业性质高职院校为主或以企业单位为主进行的高职院校混改应定位于企业法人。 只要坚持共产党的领导，遵照法律规定确定混改后高职院校的法人性质，更能充分利用市场的力量促使这些高职院校发展进步。

（四）产教联盟背景下高职院校混改的资产问题

公办高职院校参与混合所有制改革最关注的一个问题就是如何实现国有资产的保值增值。国务院国有资产监督管理委员会2004年第9 号令颁布了《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》，习近平同志2016年在全国国有企业党的建设工作会议上多次强调要加强监管，实现国有资产保值增值[9]。 要实现这个目标，首先必须明确国有资本投入多少，看得见的如土地资源、房屋楼宇、仪器设备如何评估折算就已经工作量巨大，还不考虑如高校品牌价值、管理能力、社会口碑、教师授课能力等无形资产的估价。即使现在社会上有很多第三方资产评估或认定机构，但是，如果能有一个既了解高校实际情况，又知晓市场行情的中间人，则能帮助公办院校更加清晰的认清自身价值，有助于其在参与混改过程中不掉身价。而产教联盟恰恰具备担当这个中间人的天然属性，首先，产教联盟有高职院校成员，更有大量的企业单位成员，联盟运行过程中，必然与高校与企业产生大量交流与沟通，因此，没有一个第三方能比产教联盟更了解高职院校和市场，依靠产教联盟能保证公有高职院校明确自己资产价值几何，在此基础上，依靠产教联盟企业伙伴长期以来市场运作中积累的丰富管理和经营经验，公办高职院校的国有资产保值、增值目标更有可能实现。

（五）产教联盟背景下高职院校混改的师资问题

固定资产涉及的是高职院校混合所有制改革中物的问题，是被动被安置的。 此外还有一个重要方面就是人的问题，人是有思想，有个体意识的。公有制高职院校混改，那些原有事业单位身份的教师一定大部分持否定态度，更不会亲身参与其中。 因为他们担心，从公有制高校调入混合所有制院校中，他们的事业单位身份就丢失，一系列的待遇和福利都会随之消失。 因此，师资问题一定会成为未来混合所有制高职院校发展过程中的重大问题。从维护人权的角度，我们不能强行要求原公有制院校的教师放弃现有身份，也不能一切从头开始，重新招募新教师。 最可行的就是依靠产教联盟，在其成员内部招募教师，比起从社会招聘，产教联盟成员提供的师资更加熟悉这个新的学校，有更高的认可度。

（六）产教联盟背景下高职院校混改的决策机制

一个单位的决策机制决定了这个单位的发展方向。混合所有制学院也不例外。但是，因为混合所有制学院的混合属性，决定了他既不能完全按照公办高职院校的党委领导下校长负责制，也不能简单的依照民办高职院校以股份制为基础的董事会议事制度[10]。

首先，必须坚持党对高校的绝对领导。 高等院校的任务是培养合格的社会主义建设者和接班人。这个目标决定了混合所有制高职院校必须要姓“党”。 无论在其内部非公有制经济成分占比多少，混合所有制高职院校中党的核心领导地位不能丢。

确定党委的领导地位同时，也应当对混合所有制高职院校的党委权力范围作出界定。对于涉及政治思想建设、意识形态领域及维护学校和谐稳定的事项应当由党委会决定。 同时，混合所有制高职院校的党委应当有非公有制经济成分方的党员代表加入，但是一定要确保公有制经济成分的党员代表比重在党委中处于优势地位[11]。

此外，还应当更多的考虑市场经济的发展现状，将具有现代企业意义的、能够代表出资人权益的董事会作为党委会决策事项之外各项事务的决策机构地位。 在设计董事会的权限时，应当更多的偏向于业务范畴而区别于党委会。学校运行过程中的具体性事务如对学校内部管理，学校教学、改革、发展规划的制定，学校的专业设置、培养规模、办学层次定位等一系列事项由董事会研究决定。董事会中需要有公有制及非公有制方代表参加，最终事项以投票决定，投票权限不以出资额比例为依据，实行一人一票制度。

（七）产教联盟背景下高职院校混改的权利救济机制

“有权利必有救济”是权利的核心要素。混合所有制高职院校作为一个新兴的社会个体，享有法律赋予的各项权利，当他以一个个体出现在社会经济生活中的时候，他的财产权、经营权、知识产权、社会声誉权、债权等都有可能被侵犯。在他的内部，因为存在着国有资本和非国有资本两个利益主体，必然会出现利益冲突。 因此，无论对外，还是对内，权利救济机制都是不可缺少的。

首先，充分利用产教联盟的资源优势，及早发现权利受侵害的问题。尤其是对一些知识产权、社会声誉等无形资产权利的侵害，光靠混合所有制学院的一己之力一定不能及早发现权利被侵害的情况。

其次，混合所有制学院作为一个新兴出现的个体，其社会地位和影响力有限，当它们的权益受到侵害时，往往会出现孤立无援的情况。因此，在混合所有制学院出现权利被侵害时应充分利用产教联盟成员的社会影响力为其主张权益，才能构建一个良好的发展环境，有利于混合所有制高职院校发展壮大。

此外，因为混合所有制学院的构成特殊性，如果其内部出现了利益侵占的问题，一定要有一个第三方来解决问题。法院、仲裁庭只能作为依靠法律解决的最终渠道，在此之前，如果能依靠产教联盟的成员优势，成立一个第三方的监事机构，协调内部不同出资人的利益诉求时，或许能将矛盾解决在初期。

六、结束语

任何一项改革都是一个破旧立新的过程。混合所有制高职院校作为一个新事物，新概念，其出现和发展给不同经济主体带来了一个前所未有的资源整合的机会。 同时，因为观念不一，利益不同，各方的碰撞摩擦不可避免。当中国的职业教育改革尚处在发展阶段，各种法律政策还不完备的时候，要想使这个新事物不断得到呵护，不断壮大，现阶段可以依靠产教联盟或职教集团的力量，充分依托其人力、财力的资源优势，为混合所有制学院的发展保驾护航。