高职院校组织策略中的“虚”与“实”——一个新制度主义分析框架

□王雅静

一、问题提出

中共十九大报告指出，要深化供给侧结构改革，建立现代化经济体系。 《中国制造2025》的宏伟蓝图是要将中国从制造业大国变为制造业强国，这个目标的实现需要多层次人才培养体系的战略性支撑[1]。国务院的“产教融合”和“引企入校”改革，以及2019年《国家职业教育改革实施方案》体现了国家创新职业教育校企结合的制度，建构服务经济发展的人才支撑体系的战略布局。 在制度设计层面，国家高等教育体系上逐渐形成研究型、应用型和技能型高校并行的格局，而高职院校已占据高等教育的半壁江山，是培养技能型人才的重要组织。 已有研究已关注到在市场化转型中，职业教育体系和劳动力市场需求匹配的复杂性、制造业的技能不匹配或技能短缺、 高职院校人才培养效率低下的问题，以及高职院校技能型人才培养受到政府、企业和劳动力市场等多方面影响[2-3]。 外部的制度和技术环境的变化深刻地影响着高职院校的生存策略， 现实中，技能人才培养的不匹配性的原因是多方面的，有来自政府间权责配置关系、产业基础、教育体系建设等方面的问题。 同时，高职院校也是一个具有自身利益诉求的组织主体，在市场化转型下，具有自身的行动逻辑。

在市场化转型下， 很多高职院校面临招生难、就业差，提高收入收效甚微的问题；另一些高职院校为获取更多财政和政治资源，积极地升格为大学。在劳动社会学的研究框架下，市场化转型带来的是劳动力市场就业不稳定性增加，并出现“学生工”劳动体制，职业教育面临着教育和劳动力双重商品化的危机，表现为职校毕业生再生产为底层劳动力[4-7]。市场化机制的引入， 让高职院校处于国家——市场——学校的三角关系的漩涡中，国家和市场力量在高职院校的现代化转型和组织变革中都发挥和扮演重要角色[8]。根据新制度主义理论，中国高职院校生存和发展是依赖技术环境还是制度环境？高职院校将如何平衡国家的规制和学校的自主发展呢？以新制度主义理论来分析巿场化改革下，高职院校如何持续完成其职业教育（技能人才培养）的功能，以此衍生出哪些不同的高职院校发展模式和组织策略呢？

二、文献回顾

职业教育是一个跨学科的研究视域，涉及到经济学、社会学、教育学和政治学的理论。一些研究从关注个体主义的人力资本理论和社会分层理论拓展到关注职业院校组织和制度层面[9]，并形成一定的共识：职业院校具有自身行动的逻辑，在市场化转型背景下，它具有理性人假设的逻辑。 职业院校在政府和企业的不同制约环境下，不断地调整其组织策略，获取更多的发展空间。 高职院校作为高等教育的重要组成部分，为培养区域性的技能人才服务[10]，在组织发展模式和校企结合方式上具有地方性差异和区域化特点。一些研究关注到制度环境变化下的高职院校组织结构层面，遵循经济学效率逻辑，研究探讨了职业学校和产业形态的关联机制和行政主体对产权结构的影响，研究校企产权结构对人才培养效率的作用[11]。 但这种研究视域缺乏实证研究，并忽视了高职院校的组织特性，如多重目标性、不完全科层制、效率的边界问题等。它不能回答为什么职业教育产权结构还处于初级阶段，以及人才培养效率低下的问题。产权制度的分析还缺乏国家视角，国家是决定产权结构的重要因素[12]，比如，高职院校的制度环境体现的是政府间多级委托代理关系。总之，在国家治理的框架下，关注高职院校组织的行动策略，可以更好理解技能人才培养不匹配的问题。

新制度主义理论框架关注组织策略的制度环境和技术环境，以及认知层面改变对制度演进的作用，具体体现为对国家、市场与学校三方关系的讨论。 Meyer 和Scott（1992）认为组织如何整合组织行为和目标，取决于两个要素：技术要求（technical environment）和制度规范（institutional environment），技术要求是组织活动与目标的具体技术要求，制度环境组织外部的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等社会事实[13-14]。对高职院校而言，应建立与产业发展的紧密关系，按照市场要求培养技能型人才。但是，现阶段，中国技能人才供给困境是否源于高职院校的培养体系问题，其中问题是顶层制度体系建设、地方政府作为，还是职业学校组织策略层面呢？

一些研究从职业教育治理模式方面回答这一问题，认为中国高职院校发展的组织自主权是受到限制的，组织行动逻辑主要受到国家干预和体现国家意志。高职教育的事权在法律上属于地方政府[15-16]，但是，教育事权划分涉及到复杂的央地关系，在中央一般转移支付外，中央各大部委通过项目制的方式向上集中管辖权。 作为一种具有市场理性的组织，高职院校需要获得中央的官方承认（合法性）和财政的支持， 同时也要满足地方经济发展的要求，培养区域性的技能型人才， 满足地方政府的需要。高职院校组织复杂的制度和技术环境，涉及到两方面的要素：第一，纵向的中央和地方逐级委托代理关系；第二，教育行政主管部门和行业主管部门之间的管辖权争夺的关系。 因此，在决策一统性和执行灵活性的张力下[17]，高职院校的组织策略何为？本文利用新制度主义组织理论框架，从一所公办高职院校的组织环境与生存策略出发，着重讨论在市场化改革下，高职院校与国家、市场力量的互动关系，及其组织自主性问题。

本文采用个案法对新星学院的组织环境和策略展开研究，新市处于国家重要工业化地区，较早成立了高职教育园区，由地方政府重点扶持发展。新星学院是第一批国家级示范高职院校，以制造业专业群为主，以服务“中国制造2025”和培养国家“大国工匠”为组织目标陈述，在高职教育人才培养模式改革下，组织结构和策略发生一系列变化。 笔者通过田野调查，收集新市高职教育政策文件、学院档案资料、会议记录、领导讲话等，涉及到中央和地方政府、行业主管部门、高职院校、合作企业等多层面的调查数据，深度访谈校领导、行政职能部门负责人、授课教师与学生。 文中的资料主要来源于田野观察和深度访谈，为避免对调查对象造成影响，按照学术伦理的要求做了技术性的处理。

三、社会转型背景下的高职院校

（一）制度环境中的三大转型

改革开放后，中国社会经历了从计划经济到市场经济的转型，称之为市场化转型。 在经济和产业发展领域，重要的转变是国企改制和单位制解体；出现了外部自由劳动力市场，国家开始了“先培训，后就业”的劳动用工制度的改革，并开始建立技工学校和职业高中，渐渐地传统内部技能形成制度的工厂学徒制，被外部技能形成的学校制度取代[18]。在国家治理模式上，重点是以财政激励和政治激励为主导的中央和地方关系的变化，如治理模式从总体支配到技术治理的转变，项目制成为国家治理的重要手段[19]。 在教育领域，1999年开始的高校扩招重塑了高等教育体系，高职教育占据了高等教育的半壁江山，随着扩招政策的展开，给社会带来的是学历化导向，导致学历贬值和职业教育的劣等化倾向。在高等教育系统出现“普教热”和高职院校扩张与升级趋势。

首先，高校扩招和开放，其实是中国的高等教育从精英化向大众化转变。 在文凭社会的框架下，职业教育渐渐丧失了职业和技能取向，追求学历导向。 其次，教育行政管理体制从劳动行业口到教育口的权力收缩。很多技工学校也开始“叛变”行业主管部门或是被教育主管部门收编，这直接影响到高职院校的主要经费来源和人事任命。 再次，从中央和地方关系调整和重塑上， 在国家一般转移支付外，教育部还通过项目制的方式对地方高职院校进行财政拨款，加强管理权限和中央政策的贯彻执行力度，渐渐形成了中央政策体系建设的集中化和区域校企结合利益多元化的张力。高职院校的组织发展成为国家体系建设集权化中的重要环节，组织行动渐渐游离于行业之外，办学目标和行业的联系变弱，成为一种追求学历化和升学的教育模式。

（二）新星学院的组织环境分析

新星学院是在20 世纪80年代中后期建立的，原来隶属于新市的行业主管部门，在20 世纪90年代末，由于新市市场化改革，制造业企业（国有企业）的改制和不景气，学院的职业教育和技能培训受到了影响，一度成为将近倒闭的技能培训中心。在21 世纪初，新星学院领导认识到教育系统的资源多，就积极纳入到新市的教育系统，在主管单位上形成了行业口和教育口并行的制度环境，并渐渐弱化与行业口的联系，强化与教育口的联系。 2001年，新星学院成为国家公办高职院校，正式纳入国家定额招生计划框架。

建立之初，新星学院的主要组织目标是培养高端技能人才，直接对接国有企业技能需求提供培训和技能教育。但在转型为公办高职院校之后，教育主管部门需要学校按照其政策导向办学，在日常工作中通过建立共享观念，维护其权威，希望学院按照上级领导的意志和理念行事，如通过组织学习机制，建构一种高职教育的文化认知（cultural-cognitive），形成普遍符号体系（collective symbolic system）和共同意义（common meaning）[20]。 新市是高职教育的改革试点区，新星学院是国家级示范校，探索人才培养模式改革。新市教委一位领导表示，“新市作为高职教育改革区，要贯彻国家大国工匠培养的政策和改革逻辑，要保住改革示范区的名声，就要通过新星学院的人才培养模式改革做试点。”所以，一系列满足改革示范区建设的考核指标都成为了新星学院发展的制度约束，学院要满足中央政府和地方政府的期待，迎合自上而下的压力，需要在仪式上表现与中央权威的高度一致性。该校校长表示：“现在就在夹缝中求生存，上级领导希望我们可以做到改革区的领头羊，如混合所有制改革、集团化办学、产教融合等改革，学校通过开大会、政策理论学习培训班、中层领导讨论、撰写制度文件、技能大赛等形式，学习贯彻教育部职成教司和新市教委的创新理念和政策精神。 ”这种仪式化工作渐渐制度化和日常化，成为一套程序和规则。 它还具有实质性的意义，可以不断维系和强化学院对政府权威的认可，对组织行动合法性和有效性进行确认，观念性的制度也由“名”转为“实”。那么，在这样的制度环境下，高职院校的组织策略如何呢？

（三）新星学院的组织策略

制度环境其实是国家自上而下的观念贯彻过程，通过制定政策、组织学习机制、财政和政治激励机制，中央和地方政府加强对高职院校的管理和控制权；在组织层面，组织具有自主性，在市场化转型下，组织作为理性人，渐渐认识到组织行动需要获取制度合法性和组织有效性，即利用这种观念力量的仪式性活动，获取政策支持和财政经费，提高政治影响力，以减少组织环境和行为的不确定性。 所以，紧紧依靠国家才是生存之道。

1.弱合法性机制下的组织策略：正式工作的仪式化。合法性机制（legitimacy）是新制度学派在解释组织趋同性问题时提出的。 当前社会的法律制度、社会规范、文化观念或某种特定的组织形式，形成一种社会认知结构，迫使组织采纳与其共享观念符合的组织结构与制度[21]。 合法性机制是相对于组织制度环境提出的，适应制度环境的压力。 而合法性的解读有两层涵义，一是“强”合法性机制，二是“弱”合法性机制。两种意义的合法性机制对组织能动性具有不同理解：“强”合法性机制认为社会共享观念的约束更强大，而组织和个人没有自主选择的余地，是一种自然法规的形式，正如Meyer 所谓的“理性神话”[22]。 而“弱”合法性机制强调组织决策受资源分配等激励制度影响，通过利益动机诱导组织行为人采取适应制度环境的决策，如组织提高了知名度和声望等级，就更利于得到政府的支持，获取财政资源。因此组织决策者认识到组织生存和发展要以合法性机制为保障。

新星学院的组织策略中集中体现弱合法性机制，组织正式工作是培养技能型人才，获取生存发展空间，而政府成为高职院校发展最重要的财政经费来源，所以，新星学院在实际工作中更多地务虚，将正式工作仪式化处理，不断满足国家制度环境的要求和上级领导的期待，利用传统合法性，设置适当性的组织目标宣称，提高组织声望等级，以获取国家政策支持和财政资源。

新星学院历史悠久，在计划经济体制下，该校属于国家部委领导，组织目标定位高端，是为培养国家工业化需要的高中端工程师和技术员（资料来源于学院校史馆）。该校领导表示：学校的品牌效应很大，是对中外职业培训项目，学校在“上面”的政治影响很大，这就是历史的特殊性，也是学校的宣传点和利用的历史资源。该校隶属于制造业行业主管部门，业务指导在新市教委，计划经济体制下的大型国有企业成为其建立校企合作的主要渠道。该校领导称学院现在主要借助传统的合法性，积极与这些企业建立和推进合作关系，包括订单班、现代学徒制、学生顶岗实习、企业横向课题等。该校对外重点宣传的几个大型合作项目，虽然有名无实，校企合作层次局限在人才培养方面，但是主要来源于国有企业的资源。 学院认识到要获得组织生存发展，就要利用这种传统“高端”位置，借用传统合法性话语，获取上级领导的重视和政策支持。 学院专门成立一个部门撰写“新星人故事”，将计划经济时期学校辉煌的人和事，通过网站和微信对外宣传。 并在新市高职院校校长会议和学术论坛上，积极向各级领导和其他高职院校宣传学院的悠久历史和高端地位。 但现实中，学院早以丧失了历史上“高端”的组织地位，据一位退休的校领导透露，外国专家撤走之后，该校的某些领导把很多外国双元制的教学方案、技术图纸、管理模式资料都据为己有，导致很多好的职业教育方案都没有在该校落实和推行，甚是可惜。传统合法性始终成为新星学院向上政治游说的重要口径，学院很多日常工作都成为借用合法性向上积极公关的制度化工作。

学院积极利用传统合法性建构现实的组织合法性，满足制度环境的压力。 为了获取财政资源和国家政策支持，学院还积极整合中央和地方政府职业教育政策话语，根据中央政府的政策方向，提出口号，根据地方政府政策的指标体系，建构组织宣称目标。 学院领导称，学校各项活动要切合国家教育部、新市教委的各项政策要求，如一带一路、精准扶贫、国际合作、集团化办学、大国工匠、创新创业教育、军民融合、产教融合等。比如一带一路就是要向国际输出中国的职业教育模式，但其实新星学院自身在职业教育方面也没有形成以人才培养为中心的教学方案，将职业教育工作按照中央和地方政府的要求仪式化处理。

2.国家项目制下的理性选择：仪式工作的制度化。 正式工作的仪式化将学校的组织目标倒置，本来应该以人才培养为核心，但是学院从上到下都在进行满足制度环境合法性要求的仪式性工作，并且仪式工作出现制度化的倾向，渐渐成为组织目标的核心。 学院很多工作都不仅仅是喊喊口号，而是要投入大量的人力、物力和财力。在市场化转型下，组织策略是理性化的，如果组织依靠国家政策和财政经费发展， 一方面要认知到国家职业教育政策理念，并在组织场域进行贯彻，在组织行动上按照国家的观念去执行；另一方面，组织需要将仪式性工作制度化，以减少组织行动的不确定性。 但组织在对上级权威服从的过程中，就削弱了组织解决实际问题的能力，造成组织偏离人才培养的目标。 学院的发展动力主要来源于国家的支持，表现为国家财政激励和政治激励，具体体现在政府的财政拨款和官员在教育管理体制中的升迁。从中央到地方都通过项目制的方式加强对高职院校的行政管理职能。项目制嵌入大学治理结构中，造成大学组织与政府从单位制时代的完全依赖庇护的行政隶属关系变为项目时代的资源依赖和策略互动关系[23]。 学院为了获取项目和通过专项验收，将应对自上而下的各种考评作为学院工作的重心。 高职示范校、骨干校和双一流建设就是高职管理中最主要的国家项目，国家通过重点建设，建立一批优质高职院校。

在项目制下，新市对高职院校的绩效考评制度主要体现在建立数量化的指标体系，检查验收学院执行落实政策的质量。自上而下的考核检查体现了考核的指标化、数量化、标准化，对解决信息模糊性具有重要意义。但从教育部的教育评估到新市教委的考核检验，层层推进，数字化指标管理的有效性要建立在信息真实、全面和准确的基础上，制度设计要符合有效信息原则。新市虽然出台一系列考核的指标体系，但现阶段还是以高职院校的“材料、数字、口头汇报（面试）”等方式的文本信息为主。教委和行业主管部门并不了解学院的实际情况，往往都是根据上报的材料和领导的汇报，对其绩效进行考评。 这就使得学院把组织注意力分配集中在“做材料、堆数据和浮夸汇报”上。在专项验收时，“拆东墙补西墙”“不相关堆砌成果”， 这些仪式化工作充斥在学院的组织场域中，成为学院的核心工作。 一些经历过教育部教学评估和示范校验收工作的教师称：“示范校验收的时候，我们都被折腾蒙了。 学院几乎所有人都住在宾馆里，不让回家。 各个院系一天到晚地干，每天过来一个政策文件和标准模板，马上就做材料、堆数据，就按照国家要求的指标体系写本子。 ”“示范校是国家级的项目，我们就像小马拉大车，整理各种材料。”校领导也表示：“学院的优势就是材料做得好，按照标准指标模板制作材料，各种项目验收都占了很大的便宜，验收专家就来走马观花地看一看，就是说不能少东西。 但是这些指标很多都是高报、虚报，或者在组织实践层面根本没有实施，对教学也没有任何作用，就是形式化的工作。 ”学院的中层领导表示：“在指标体系中对信息化教学改革、创新创业教育、现代学徒制的一些考评指标，学院就专门成立办公室，集合一堆人负责，制作教学资源库和精品课，但也是为了评估要求，之后就束之高阁了，对教学科研根本没有用。这是因为微课、慕课、教学资源库、精品课的制作基于完成国家信息化教学改革任务，同时满足教师职称评定需求，根本不会在教学过程执行，而信息化教学也不适用于所有专业，很多工科类专业强调动手能力，没有办法采用信息化教学手段。 ”同时，项目的申请也成为学院重点工作之一，项目制经费成为学院重要的资金来源， 组织活动围绕项目展开，如国家和新市专项财政发放以项目申请审核方式进行，并建立了一套数量化、标准化的指标体系，对项目材料的撰写、申报、答辩、审批、中期考核、项目验收流程，成为学院制度化的工作。 学院教师称：“专项财政、学校评估、重点专业建设、科研课题都采取项目制的管理方式，以各个指标为依据组织安排工作，比如制作项目申报书就由专门的部门负责。 ”

可以看到，学院要做大做强就是要获取各级政府的支持，在日常工作中，应付上级的各种检查成为学院制度化的工作，高职示范校、骨干校和双一流建设是财政资金的项目化[24]，主要是教育部通过项目制的方式给予学校专业建设和人才培养等方面的经费，所以获取和通过示范校的评估成为新星学院主要的工作，而项目制对组织的主要影响是将很多仪式性的工作制度化，成为学院工作的中心。

四、结语

从制度环境的变化来看，职业教育治理模式和行政管理体制体现复杂的条块关系，高职院校的管理不仅是地方政府事权，而且形成了中央和地方统一事权，中央政府通过政策的集中化和共享观念制度支撑中央权威。 在纵向委托代理关系中，体现为体系建设政策集权化和自上而下的项目制评价系统。 在横向的管理体制中，也出现了劳动和教育主管部门在管辖权上的利益博弈，这些变化都成为高职院校生存发展的复杂制度环境。新星学院的组织策略主要体现为“向上看”，即聚焦中央和省级教育政策和财政资源。正式工作的仪式化和仪式工作的制度化体现了学院遵循“国家主义”的教育理念和发展模式，在话语体系和仪式工作中赋予职业教育多元政策功能。 这导致组织内部的认知重构、权力博弈、多元目标、组织同形和技能人才培养的失准。

在市场理性下高职院校组织的自主性是有限的自主性，组织决策是受到国家制度规制的。 面对制度环境变化，组织采取对环境的顺应、操纵、抵制，争取组织生存发展的空间。高职院校为适应制度与技术环境变革，形成一套具有市场理性的行动策略，具体表现为正式工作的仪式化和仪式工作的制度化。 组织策略的实质是在国家与市场力量博弈下，学院选择依靠国家，在行政管理体制上，从劳动口转向教育口，获取生存发展的合法性和财政经费，通过国家示范校、优质校和双一流建设项目提高组织声望和获取办学经费。 其实，在高职院校的“正名”和“做实”工作中，组织策略正是不断地“向上看”的过程，对接制度环境的要求进行组织扩张和升级，以追求组织在教育科层体制中的地位和获取中央和地方政府财政经费。组织的扩张和升级是被教育主管部门收编的过程，它导致高职院校成为一种游离于行业企业需求的学校教育，职业教育和行业企业的联系越来越弱。在职业教育教学和技能人才培养方面，组织逐渐放弃了职业教育和技能培养的初衷，转向学历教育导向。至此，高职院校组织内部也出现了制度同形和组织目标的偏离。