关爱“地球之肺” 呵护“地球皮肤”

文 | 林慧

林草资源作为自然资源的重要组成部分，具有调节气候、涵养水源、防风固沙、保持水土、维护生物多样性等重要生态功能。作为陆地生态系统的主体，森林被誉为“地球之肺”；而草原则有“地球皮肤”之称，与森林、河流等其他类型自然资源共同构成了人类生存的生态屏障。

不同国家发展阶段、社会制度、林草资源类型各异，相应的林草资源管理体制也大不一样。但是，从维护地球生态系统来看，重视林草资源的生态价值，关爱“地球之肺”、呵护“地球皮肤”已成共识。国外林草资源的科学管护与生态治理经验，对完善我国林草资源管理思路具有一定的参考价值。

国外林业资源管理模式——以美国、德国为例

国外的林业资源管理大多数是与土地管理放到一个部门，管理机构的设置主要有三种类型：一种是单设内阁级的林业部，如英国、印度尼西亚等国家；一种是与其他部门合设一个内阁部，如印度、马来西亚等国家；还有一种是在其他部里设一个从属的林业行政部门，如美国、法国等国家。

美国森林资源丰富，占全球森林面积的7.6%，林业产业发达，对美国经济可持续发展产生了重要影响。美国林业管理采取垂直分级管制体制。由农业部直接管理林务局，下设执法与调查部、州有与私有林业部、国有林系统部、调研发展部和国际项目部等5个部口。美国林业管理的总目标是“尊重现实，依照法律，合作共事，运用科技，保护土地，服务人民”，为实现这一目标，联邦和州政府不断完善林业管理体系。美国还建立了服务型林业管理机构。政府部门不以行政命令进行管理，而是以林为主、企业和公众提供服务为主。林业的生产经营完全以市场为导向，政府通过税收政策或有关法律来加以引导。

德国森林面积1100万公顷，森林覆盖率31.1%，德国的林产工业发达。从所有制结构来看，德国森林分为联邦政府所有林、州政府所有林、私有林、社团所有林和信托林5种，每种类别权属清晰明确。德国国有林遍布于各州，由各州执行管理职能，主要有3种管理体制：一是“政企合一”的垂直管理体制。州林管局制定有关林业产业发展规划、森林保护、人工造林等相关的条例，地区森林管理局执行落实州制定的有关条例，基层森林管理站负责制订并组织实施年度生产计划。二是“政企分开”的垂直管理体制。把国有林管理机构的管理事务和经营机构的经营事务分开，国有林行政管理机构对国有林执行监督管理权，州有林经营公司行使直接经营权，拥有独立法人资格。三是“双头领导”管理模式体制。为保障地区森林所有制作用得到充分发挥，国有林行政事务由州林业行政管理机构负责管理，经营业务由农业协会组织负责。

国外草地资源管理模式——以加拿大、澳大利亚为例

国外对草地资源的利用大致经历了掠夺式发展阶段、治理改良阶段和可持续管理阶段。以美国和加拿大为代表，20世纪30年代以前，对草地资源忽视保护导致过载过牧；20世纪30年代由于全域大范围干旱，牧场大量被摧毁，使人们认识到草地改良对草产业发展的重要性，开始采取措施对草地进行治理和提高草地生产力；20世纪80年代后，基于生态效益和经济效益协调发展的可持续管理模式在北美国家逐渐兴起，对草地资源的利用模式也开始趋于科学化和系统化。

加拿大的草原面积约为2770万公顷，约占国土面积的1/3。草原权属大致分为国有、私有、联户所有（按股份确定放牧牲畜数量）3种，其中国有草原约占6%。加拿大的天然草原主要用于放牧，人工草地大部分用于发展草地家畜农业、生产干草和饲料作物，少部分用于放牧及牧草种子生产。

加拿大的草地资源管理部门是农业与农产品部，政府制定了完善的草原监督管理制度，对牧场载畜量设立了严格的规定，核定草地载畜量均较低，不会对草原造成破坏，而一旦牧场载畜量和放牧强度超过规定标准，国家有权进行干预或收回草场。同时，政府重视牧区水利设施的建设和草地治理，90%以上的草场设围栏和牲畜饮水设施，为推行轮牧提供了保障。

澳大利亚的草原面积约为4.58亿公顷，牧场面积占世界牧场总面积的12.4%，其中天然草场占国土面积的55%。该国东南沿海地区草地畜牧业较发达，中部和北部干旱半干旱地区自然条件较差，放牧仍是主要的土地利用方式。草产业是澳大利亚国民经济的重要组成部分。澳大利亚的草地资源主要归私人农场所有，国家仅有的一部分草地，且大多比较贫瘠，但也被以较低的租金出租给私人农场，租期长达99年。

澳大利亚政府并没有直接参与草地资源管理，其作用主要体现在对私人农场草地保护的监督和支持，通过建立覆盖整个澳洲大陆所有草地类型的保护网络，实现对国家生态状况评估的规范化监测。草地资源管理部门包括农业部、渔业部、林业部和环境部，联邦各州的草地管理因州情不同而不同，但都制定了严格的法律制度，为强化对草地资源的管理发挥了重要作用。

国外林地和草地资源管理经验

在林业资源和草地资源管理工作上，美国、德国、加拿大、澳大利亚等国家的做法和经验值得学习借鉴，通过取长补短进一步提高我国的林业资源和草地资源的管理水平，促进我国林业资源和草地资源的发展。

林业资源管理方面： 一是建立完善的法律与制度保障体系。完善的法律法规与制度是加强对林地资源管理的根本保障。1976年，美国颁布《国有林经营法》，体现了新的管理理念，对保护开发林地资源，依法治林起到了重要作用，标志着美国林地资源管理体制的正式确立。德国在林业法律方面也相当完备，根据林业发展需求，建立了一套具有完整性、稳定性和延续性的法律规定，并根据情况不断调整完善，促进了德国林业资源治理体系和治理能力现代化。

二是管理权与经营权相分置。实行管理权和经营权相分离，有利于明晰各主体之间的权责利关系，建立高效务实的林地治理体制。以美国为例，由联邦政府农业部林务局代表国家进行垂直管理，林管局作为经营主体，负责林地资源的生产经营活动。两权分离明确了权属关系，排除了市场和各级地方政府对林地资源经营的干扰，有利于发挥林地资源的生态效益、经济效益和社会效益。

三是设立明晰的产权制度。在林业资源管理中，产权制度设计是整体制度安排的基础。综观各国林业发展的实践，林业生产经营存在着多重制度并存的格局。美国的国有林占森林总面积的34%，加拿大的国有林占23%。即使是私有林，也不存在绝对意义上的私人所有，而是根据生态保护和公共利益需要实行一定的行政限制和管制，在私人财产权上形成一定的公共权利。国有产权是林业管理制度设定的主要方式。

草地资源管理方面：一是严格国家层面立法，强化逐级管理。草原管理体制的建立离不开强有力的立法保障，许多发达国家在国家层面均颁布了草原保护与利用的相关法律，明确针对各级地方政府层面和基层管理者的细化条款，明确管理机构的职能和责任，约束相关方的草原利用行为，保障相关政策的落实。同时，建立健全相应管理机构，协调草地资源保护与维护公众利益的关系。美国内政部下设土地管理局，为放牧地管理设置较高的政府行政地位，便于协调其他行政机构对放牧地进行协同管理。明确对不同层级的政府和不同类型组织或个人对草场的职责权限，并建立严格的问责制度，约束企业和个人对草地资源的利用限度。

二是加大政府投入，建立经济支持政策。加大投入力度是草原生态治理不可缺少的物质基础，草原生态治理需要政府的大规模投入，投入越早、越会获得事半功倍的效果。在草原生态治理问题上，要强调资金问题的重要性；在完善相关立法和制度的同时，辅以财政的支持。从美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、欧盟等国家的实际情况来看，在生态治理方面的资金投入量是非常大的，而且具有持续性，没有良好的财政资金的支持，很难在几十年时间内保持一个政策不受外部环境变化的干扰。

三是采用先进的监测网络系统，加强草地信息化体系建设。草地信息化管理可以让政府和有关机构随时掌握草地生长的动态，为管理决策和指导生产提供依据，为科研人员提供基础数据，为牧场主管理和利用草地提供可靠信息。美国农业部按照实现草地“精确放牧”的设想建立了全国性的牧场信息化管理系统，将来自各州的基础数据、委托第三方收集的数据以及来自国家实验台站等方面的数据进行集成，通过信息共享机制，为不同对象提供专业化数据信息服务，提高了草地资源利用效率。