物业税立法的必要性和可行性分析

文/刘瑶 首都经济贸易大学法学院 北京 100070

1、物业税与我国房地产税收法律制度

税收是国家行使职能并取得公共财政收入最主要的形式和来源。马克思基本原理中关于税收的思想认为“赋税是政府机器的经济基础”、“国家存在的经济体现就是捐税”[1]。税收同时也是社会主义市场经济体制下国家对房地产进行宏观调控的经济手段之一，即“政府通过税率、税种的调整，介入房地产权益的分配以影响房地产业的经济活动”[2]。在我国的税收体系中，房地产税是非常重要的组成部分。我国现行涉及房地产税费的法律和规章十分复杂，所规定的税种大体而言可以分为以下两大类：第一大类为房地产开发企业所需要缴纳的税，包括营业税、城镇土地使用税、土地增值税、城市维护建设税、房产税、契税、印花税、企业所得税、耕地占用税，等等；第二大类为个人转让、受让房地产所需要缴纳的税，包括个人转让房产的营业税、个人转让房产的所得税、契税、印花税、土地增值税，等等。除此之外，根据房地产市场的需求变化，国家还会相应出台一些政策予以适时的调整。

物业税对国内而言已经不是一个崭新的概念，但却是一个还未“被写进”法律的概念。2003年10月，党的第十六届中央委员会第三次全体会议通过了《关于完善市场经济体制若干问题的决定》，其中明确提出“实施城镇税费建设改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关税费”。自此，物业税成为了包括法学界在内的学术界所讨论的热门话题，但是相关的立法至今尚未出台。“物业税被认为是房地产调控的‘杀手锏’”[3]，会成为国家对房地产业进行宏观调控的重要杠杆，亦会对整个房地产市场产生重大影响。而全面依法治国的基本方略要求国家的各项事业都有法可依，因此物业税需要法律为其提供合法性的支撑。本文认为，对物业税进行立法是具有必要性和可行性的。在开始具体的论述之前需要明确物业税的概念。首先，尽管在不同的国家和地区拥有“财产税”、“物业税”、“不动产税”、“地方税”等诸多不同的称谓，物业税在本质上还是一种财产税，即“就纳税人某一时点的所有财产课征的税收”[4]。虽然理论上的课税对象既包括不动产也包括其他种类的财产，但是主要是以不动产为主；其次，纳税主体不仅包括不动产的所有者，也包括承租人在内的不动产的占有者；再次，纳税主体需要每年缴纳一定的税款，并且税值不固定，会随着不动产市场价值的上下浮动而发生变化。综上，本文讨论的物业税是指以土地、房屋等不动产为课税对象向所有人或占有人于其保有环节根据当年房地产的市场评估价值征收的财产税。

2、物业税立法的必要性分析

我国贫富差距较大的现实与现行房地产税种结构的不合理是将物业税纳入法律制度的原因所在。改革开放以来，经济的飞速发展极大地改善了国民的生活质量，但是贫富差距的逐渐增大也成为了阻碍和谐社会构建的隐患。衡量贫富差距的指标有很多，由于“个人房产的情况不仅反映了个人财产在现阶段的分布，也在一定程度上反映了房地产的持有者在以后相当长一段时间内的持续收入能力”[5]，房产拥有数量的多少以及市场价值的大小已然成为了衡量贫富差距的重要指标之一。从这一点入手，将个人所拥有的房产纳入到房产税的征收范围内，通过调节个人的财富而非单纯的货币收入在一定程度上调节整个社会财富的分配，进而缩小贫富差距、减轻两极分化。这要求完善房地产税种结构的设计安排，对纳税人在房地产的保有环节征税，但这恰恰是现行房地产税收法律制度的问题所在。

由于历史文化背景、社会经济发展程度与目标的不同，世界各国在房地产税收法律制度的设计安排上存在着巨大的差异，若以征收税款的范围和环节的不同作为标准，可以将世界各国对房地产税收的设置划分为对房地产的保有征税、对房地产的转让征税以及对房地产的取得征税三大类。若以此种划分方法对我国现行的房地产税收法律制度中的税种进行归类，结果如下：对房地产的保有征税包括城镇土地使用税、房产税以及耕地占用税；对房地产的转让征税包括营业税、契税、印花税、土地增值税、城市维护建设税以及教育费附加；对房地产的取得征税包括营业税、印花税、城市维护建设税以及教育费附加。不难发现，我国房地产税收法律制度在税种结构上存在不合理之处，那就是保有环节的税种明显少于转让与取得环节的税种。这一现象所造成的不利后果是显而易见的：一方面，房地产“不卖不税、不租不税”[6]，保有的成本极低，使得炒房、囤房的现象频繁出现，城市住房供不应求；另一方面，政府无法在房地产的保有环节参与增值的分配，所增长的财富只能由房地产的实际保有者获得，这就进一步加大了贫富差距，形成恶性循环[6]。因此，应当对物业税进行立法，将房地产的保有阶段纳入到房地产税征收的范围之内。

3、物业税立法的可行性分析

《中华人民共和国宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地作为最基本的生产资料属于国家和集体所有，这点是不会动摇的。《物权法》第四十七条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”因而，部分学者认为“只有土地上的房屋产权归业主所有；土地是借用70年，没有产权。既然没有产权，征物业税在法理上说不通”[7]，因为反对开征物业税。其实，土地公有制与物业税的存在并不冲突。《城市房地产管理法》第三条规定：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。”作为我国房地产法的基本原则之一，国有土地的有偿使用改变了曾经长期实行的城镇居民廉价租赁工作单位房屋居住、只有使用权而没有房屋所有权的住房公有制，“实现了住房由国家所有向私人所有的转变，城市居民住房来源和产权结构发生了重大变化”[3]。这样就使得国家对房地产的保有环节进行税款的征收具有了实际的意义。前文在对物业税的概念进行界定的时候已经提及，物业税的纳税主体不仅包括不动产的所有者，也包括承租人等不动产的占有者，相应地，“物业税不应拘泥于以私有产权为前提这一传统观念，物业的占有权、支配权、使用权同样也可以单独作为物业税课税依据”[8]。因此，在不违背社会主义土地公有制的情况下，土地使用权作为一种独立的财产权，也可以为物业税的征收提供可行性的依据。更有学者认为，“在社会主义市场经济条件下，存在有房地产市场，城市国有土地可以拍卖，这里拍卖（转让）的是一定时期的土地的使用权……在此期间内，实质上产权发生了变动，购买房屋的居民对房产（包括土地）具有所有权”[9]。虽然购买房屋的居民是否对土地享有完整的所有权仍是一个有待商榷的问题，但是并不会影响国家对土地的使用权征收物业税。

综上所述，对物业税进行立法具有现实的必要性和可行性。但是，正如苏力教授在研究市场经济对立法的启示时曾提出的那样，“我们更应注意从市场经济运作的角度考察立法，按照经济学的原理指导立法司法和执法活动，使法律成为市场经济运作的内在的、不可分割的组成部分”[10]。即便针对物业税的立法具有现实的必要性和可行性，但是制度层面如何设计、具体条文如何表述等在实际操作过程中需要解决的问题必须建立在审慎思考和细致求证的基础之上，充分响应习近平主席在党的十九大报告中提出的“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的号召，以科学的态度和方法在社会公众的参与和监督之下依照法律的规定制定物业税的相关制度，为我国社会主义市场经济的稳健发展保驾护航。