行业协会促进职业教育产教融合的制度逻辑与路径研究

汤 蓉

(浙江纺织服装职业技术学院，浙江 宁波 315000)

一、产教融合背景下行业协会的应然作为

“产教融合”，顾名思义，是指产业与教育的双向对接、融入、协同、合作。从国家治理体系现代化进程所要求的“政府—社会—市场”多元治理结构看，现代意义上产教融合的前提是明晰政府、市场和社会组织作为教育事业主体的各自定位及其相互界限。基于全球新公共管理运动和我国各级政府深化“放管服”改革的背景，政府应该加快从“划桨”到“掌舵”的职能转变，从职业教育的“直接生产者”转变为“间接供给者”，重点发挥好调控、监管和服务的作用。与此相应地，就需要进一步强化行业企业的重要办学主体地位，让市场机制和社会机制的作用得以释放，进而通过政府、市场和社会组织三维主体的分工合作，不断加快职业教育办学体制的现代化进程。综上，产教融合是国家治理体系和治理能力现代化对教育改革特别是职业教育改革的现实要求，也是政企关系、政社关系调整和优化进程在教育事业发展上的现实映射。

当前，深化产教融合已经成为党和国家的战略所指、政策所向。党的十九大报告提出，“深化产教融合、校企合作”。2017年12月底，国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》，一方面指出要强化企业重要主体作用，并着力发挥骨干企业的引领作用，另一方面特别强调要发挥行业组织、社会机构在构建产教融合协同体系中的作用。2019年1月国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》，提出打造若干优秀职业教育培训评价组织等具体指标。我国很多职业教育相对发达的地区已在探索产教融合之路，如吉林省将产教融合服务组织、企业纳入政府购买社会组织服务指导目录,定期向社会公布；鼓励各地通过购买服务、设立项目等方式,为承担产教融合双向对接服务的行业协会、社会组织提供资金。

所谓“行业协会”，是社会组织中的一种构成，介于政府与市场之间，主要是指为达到行业的共同利益目标而组织起来的一种具有非营利性、非政府性、自治性、互益性、服务性的会员制社团法人组织。在西方，行业协会既是行业成员合法利益的“协调”平台、共赢发展的“协作”载体，也发挥着提升市场配置资源效率的“催化”功能、维护市场经济运行秩序的“自律”功能。我国自改革开放特别是加入世贸组织以来，产生了不少企业自主推动的行业协会，同时也有不少政府主导推动或政府与企业合力推动的行业协会。

在行业协会参与产教融合的有关研究成果中，一些学者从行业协会功能的角度出发，认为行业协会应该参与职业资格证书认证、职业教育师资队伍培训、人才培养方案制定、校外教学实践基地建设、职业教育质量监督和评价等；[1]一些学者在借鉴明兹伯格理论的基础上，抽象出行业协会在产教融合中应该扮演的“主持人”“管理者”“监督者”和“警卫员”四重角色；[2]一些学者对德国行业协会参与产教融合的“双元制”、[3]美国行业协会从促进人的职业生涯角度开展的“职业教育融合模式”、[4]加拿大行业协会参与产教融合的“社区学院模式”[5]等进行了研究，并指出应积极借鉴国外成功经验，形成符合中国国情的具体做法。但总体来看，相关研究聚焦于行业协会在产教融合中的“应然功能”或“模式借鉴”，立足于新的时代背景的前沿研究较少，对于行业协会参与产教融合的能够“落地”的制度路径研究更少。

那么，我国职业教育产教融合制度变迁呈现出怎样的面貌和趋势？深化产教融合过程中如何使职业教育真正摆脱对政府的单方面路径依赖？如何进一步展开合理有效的制度安排？诸如此类的制度路径研究和实践探索，已经成为贯彻落实国家教育改革和人才供给侧改革的当务之急。正如新制度经济学所秉承的观点，“制度变迁是创新主体基于一定目标而进行的制度重新安排和制度结构的重新调整，是一种社会效益更高的制度对低效制度的替代”。[6]以此为理论基点，本文着重对职业教育产教融合的制度变迁的过程进行梳理，在此基础上，进一步对行业协会参与产教融合的制度障碍及其突破路径展开探讨。

二、我国职业教育传统产教关系的转型需求

在各国职业教育产教关系的发展进程中，政府、市场、社会组织的功能定位及其相互边界一直处在动态变迁中。但就我国职业教育产教关系的传统制度安排而言，“政府主导”的特点在相当一段时间里呈现得较为明显。然而，政府不能替代市场和社会，“完全由政府主导的职业教育，很可能偏离社会需求”。[7]对此，早在2014年，李克强在国务院常务会议上曾指出，“现代职业教育，是转方式、调结构的战略举措”。

政府主导的制度范式渊源久远，它建基于政治国家的宏观视野之上，对政府的理性干预及其在引领经济社会发展方面的正面功能予以肯定和推崇，相应地，政府在诸多领域资源配置中往往扮演着主导性角色。可以说，政府主导型发展模式在我国相当长的历史时期居于“正统”地位，甚至在改革开放之后的一段时间内，尽管市场经济处在不断完善和深化的进程中，但正如王名教授所言，“制度变迁主要是一种‘强制性制度变迁’的过程”，[8]政府带有强烈“计划”色彩的制度安排在很大程度上仍然主导了职业教育的变迁轨迹。

从改革开放到1996年《职业教育法》颁布前，我国职业教育的发展主要依赖于政府的补助经费和针对社会力量参与职业教育而出台的优惠政策。例如，1983—1985年中央财政共计投入1.5亿元职业教育专项资金，[9]并借助税收等优惠政策促进企业投资职业教育。与此同时，职业教育的人才培养在很大程度上沿袭了计划经济时期的特色，职业学校如同流水线作业的工厂和机器，高度依赖于企业等用人单位。实际上，无论是企业还是学校，都是政府在背后起着主导推动的作用。当然，在政府主导的主要作用下，我国职业教育确实取得了较大进展，特别是中等职业教育招生人数在1996年达到188.91万人，[10]而且市场高度欢迎，企业预定火爆、争相抢夺。[11]然而，职业教育也由此形成了对政府强烈的“路径依赖”，尤其是到了90年代后期，由于政府财政支持力度和配套政策效应减弱，职业学校立刻陷入了一个缓慢发展的瓶颈期。

与我国职业教育产教关系的传统制度范式有所不同，从20世纪70年代开始，西方不少国家的职业教育经历了一场市场化运动。当时，主张政府主导干预的凯恩斯主义在盛行了几十年之后，遇到了政府效率低下、入不敷出、新的政治和社会问题不断加剧的“政府失灵”问题。在此背景下，弗里德曼、哈耶克等新自由主义学派的代表人物坚信教育领域同样急需一场“市场导向”的根本性变革，这主要是因为传统行政控制下的教育领域缺乏竞争，不仅教育成本和效益失衡，而且也无法满足市场对人才的需求。为解决教育领域中的“政府失灵”，新自由主义者主张颠覆性地打破既有制度框架，以市场原则为中心，重构政府、市场和学校三者的关系。随着二十世纪七八十年代新公共管理运动的盛行，公共部门中开始引入了市场原则、企业家精神和私营部门的管理方式，这就进一步推动了包括职业教育在内的教育体制和运行机制的市场化改革。

职业教育的市场化思维也在一定程度上影响了我国的相关政策议程和改革实践。1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》明确提出“要使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。1996年国家颁布《职业教育法》，其中明确规定“职业教育应当实行产教结合”。1998年国家颁布《高等教育法》，又明确了高等教育的管理权限要从中央向地方转移。2014年国务院出台《关于加快发展现代职业教育的决定》，进一步在国家层面上把“产教结合”提升为“产教融合”，并提出“行业企业部门参与职业教育的宏观(产教融合)、中观(校企合作)和微观(工学结合)的要求”。[12]

然而，在现实进展中，却出现了悖论：基于社会分工所形成的“产业”和“教育”两大系统却在这场市场化的洪流中“分道扬镳”。[13]实际上，要解读这种悖论并不难，关键在于认知和理解我国职业教育长期形成的“路径依赖”现象。其一，长期以来政府主导下的制度惯性产生了不良效应。一旦政府对职业教育发展的主导职能弱化，似乎“如影随形”一般，相应的行业部门、行业企业、社会机构的参与度也随之降低，由此，职业教育办学经费愈加拮据，支持力度愈发减小，在市场竞争之下更难以与其他高等学校匹敌，社会认可度每况愈下。其二，从国家的制度安排看，《关于加快发展现代职业教育的决定》并不是人大立法，对职业教育产教融合相关参与主体的职责分工也不明确，其权威性、稳定性和约束性有限，政策在很大程度上无法“落地”，也就导致了所谓的政策“失灵”。其三，在市场环境下，产教融合的深化，归根结底依托于市场主体和社会主体具有良好的发展水平，寄期于行业企业参与热情和活力的激发，但“产”和“教”之间缺乏有效衔接的桥梁，行业协会等中介组织的作用未能充分释放，导致相关政策的指导意义远大于实际性的“约束”和“拉动”。

三、行业协会促进职业教育产教融合的制度逻辑

由上文可知，无论是过分强调“政府主导”，亦或是走完全的“市场化”道路，职业教育的产教关系都会在实践层面出现诸多问题，这既是对原有计划经济和全能政府“路径依赖”的结果，也是市场经济和社会体制现代化程度低的结果，“政策的制定和实施在很大程度上受制于宏观的社会背景，同构逻辑制约了政策的创新和变迁”。[14]

在新的时代，破解职业教育发展中面临的瓶颈，关键是寻找到多元主体的平衡点。对此，国务院办公厅于2017年发布了《关于深化产教融合的若干意见》，明确提出行业主管部门要通过“职能转移、授权委托等方式，积极支持行业组织制定深化产教融合工作计划，开展人才需求预测、校企合作对接、教育教学指导、职业技能鉴定等服务”；要“积极支持社会第三方机构开展产教融合效能评价，健全统计评价体系”；要“允许和鼓励高校向行业企业和社会培训机构购买创新创业、前沿技术课程和教学服务”。可以看出，在政策倡导上，政府应该将促进产教融合过程中的一些权利赋权给社会组织，从而充分发挥他们在产教融合中的作用。由此，一种包括行业协会在内的社会组织与政府、市场合力推动产教融合的做法呼之欲出。

从“一般性”内涵上看，根据学界相对公认的美国霍布金斯大学萨拉蒙教授的观点，行业协会作为社会组织(即非营利组织、非政府组织)的一种类型，具有组织性、民间性、非利润分配性、自治性和志愿性等社会组织的特征；[15]正因为它介于政府和市场之间，所以，行业协会也成为“第三部门”(或称为“第三域”)[16]中的一类重要构成。从“特殊性”内涵上看，行业协会是行业内法人组织自愿加入的会员制、互益性、中介性的社团，其功能对内体现在加强行业自律，促进行业联合，提供行业信息、行业培训、行业协调、行业标准、行业统计等行业服务，从而有效推动行业企业的健康快速发展；另一方面，行业协会又将行业企业的诉求反映给政府，维护会员单位的合法权益，同时越来越多地承接政府转移的职能、委托的服务，配合政府对行业企业行为进行宏观调控、市场监管，与政府形成服务经济和社会发展的合力。

行业协会参与职业教育产教融合，一方面，有利于弥补校企直接对接存在的不足。行业协会掌握本行业用人量、缺额信息、新增岗位、职业技能要求等信息；熟知行业发展方向、市场发展趋势、行业从业标准及规范、岗位准入制度，能够克服学校与企业、专业与岗位直接对接的狭隘性，使校企双方跳出职业看职业，从而推动学校与相关行业、产业的协调发展。另一方面，有利于增强企业参与产教融合的动力。企业依托行业协会所提供的大数据和广阔的信息渠道，能够有针对性地吸纳所需人才并对自身员工进行职业培训，及时地进行产业结构调整；同时，能够有效提高行业、企业参与产教融合的热情，规范其协同参与职业教育的行为。

从学理上进行分析，学校固然是职业教育的直接办学主体，但从产权关系和国家职业教育的宏观制度安排上，职业教育供给侧结构性改革的本质问题是政府、市场和社会组织的边界及其如何发挥好各自作用并形成合力的问题。作为社会组织的重要构成，行业协会与政府、市场共同参与职业教育这一公共性问题，正与当代治理理论的要义相互契合。治理理论倡导“多元共治”和“权力分散”，要求打破一切权力的“逻各斯中心主义”，这就意味着，政府、市场、社会组织以及其他社会力量共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任。其中，政府从事无巨细的“划桨者”转变为宏观引领的“掌舵者”，主动为市场和社会“解制”，并通过转移职能、委托或购买服务等方式，让市场和社会组织在公共服务供给中发挥更大作用。当代治理理论还认为，政府和市场在资源配置中均会出现“失灵”问题，其解决的关键在于明晰政府与市场的边界，注重发挥中介组织等社会力量的“缓冲”“链接”“协商”“弥合”和“辅助”作用。由此，包括行业协会在内的社会组织就成为职业教育深化产教融合的一个着力点。

四、行业协会促进职业教育产教融合的制度路径

在深化职业教育产教融合的过程中，包括行业协会在内的社会组织与政府、市场共同发挥应有作用，这不仅符合多元共治的治理理念，也具有现实必要性和可能性。然而，需要进一步探讨的是，行业协会参与职业教育产教融合还存在哪些制度障碍？如何释放行业协会在职业教育深化产教融合过程中的作用？显而易见，这既需要顶层设计和政策指引，也需要一系列具体的制度安排。

(一)转变政府职能，推动行业协会参与职业教育

根据民政部2017年11月发布的数据，近年来，我国行业协会的数量庞大、发展迅速。截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个，比上年增长6.0%；其中社会团体33.6万个，比上年增长2.3%，各类行业性社团占社团总数的30%。然而，正如郁建兴教授所指出的那样，“我国在从部门管理向行业管理转变的过程中，实现了政企分离，促进了行业协会发展，但没有赋予经济实体尤其是非国有经济行业管理权，也没有将行业协会的管理权落到实处，政府主导行业管理的特征依然突出”。[17]所以，长期以来，这些以社会组织面貌出现的行业协会，却是由政府给编制、定职级、拨经费。尽管当前在我国民营经济相对发达的地区也相继成立了一些由企业家自主发起、行业协同管理的民间性行业协会，[17]但是由于政府职能转变不充分、行业协会角色模糊化以及相应配套政策的滞后，不少民间性行业协会发展乏力，实际作用有限。因此，要发挥行业协会在职业教育中的应有功能，首先要切实转变政府职能，各级政府部门要深化“放管服”改革，由职业教育的“直接生产者”转变为“间接供给者”，重点发挥好调控、监管和服务的作用。政府主要负责规划战略、制定政策、依法依规监管，同时推动行业企业成为重要办学主体。这就要求进一步深化行政性行业协会的脱钩改制，改变之前的“官办、官管、官运作”局面，否则行业协会在职业教育中的作用有名无实，职业教育将重陷发展瓶颈。

借鉴他山之石，德国《职业教育法》就明确规定，每个行业协会都要设立一个职业教育委员会，该委员会被赋予从事相应领域职业教育专业化决策的法律地位。而在我国，从目前各职业教育集团的成员构成看，行业协会的比例偏低，或者只是挂名，行业协会难以在职业教育日常运作中发挥实质性作用。我国由于没有立法规定行业协会在职业教育发展中的地位和作用，行业协会在整体上还不具备西方国家行业协会那样制定标准、主持考试、颁发职业资格证书的权责，在职业教育产教融合中所发挥的作用有限。政府在职业教育的管理职能要有效地向行业协会转移，要把转移什么、如何转移、转移后如何监管等内容都纳入法律法规之中；政府、职业学校享受行业协会提供的服务，也需要完备的法制体系作为支撑，以实现有法可依。在具体操作层面上，还要推动行业协会参与到示范性职业教育集团的建设进程中，鼓励发展股份制、混合所有制等职业学校，进一步支持和规范行业协会兴办或协办各种形式的职业教育培训。政府应通过转变财政支持方式、加大政府购买服务力度等政策手段支持行业协会转型发展，充分发挥行业协会在行业指南制定、共性技术平台建设、第三方咨询评估、资质评定等方面的基础性作用，为其进一步参与职业教育产教融合奠定基础。

(二)发挥行业协会作用，促进职业教育产教深度融合

在过去职业教育的产教结合模式中，多是以市场主导的企业端和以政府主导的教育端就融合项目的直接对接。如前文所述，由于市场机制和传统行政机制均存在“失灵”现象，且市场主体与政府、学校的利益需求存在诸多差异，如果在博弈过程中不能充分发挥行业协会的中介作用，市场主体与政府、学校的直接对接显然无法满足信息的沟通和反馈、资源的链接和协调、矛盾的弥合和化解等方面的需要，最后导致不能有效降低制度性交易成本。例如，在以往校企直接对接的模式下，政府多是把对于产教融合的财政支持直接拨付给职业学校，由于缺少第三方的监督和评价，经费使用的效率和实际起到的效果往往打了折扣。

在当前政府简政放权的大背景下，借鉴“放管服”改革中“权力清单”“责任清单”“负面清单”三张清单的做法，在职业教育领域中，政府部门做到“法无授权不可为”“法有规定必须为”，依法给予职业教育必要的政策支持，同时遵循教育规律，减少对职业教育办学主体的随意干预；对行业协会以及行业企业而言，“法无禁止皆可为”，在条件成熟时通过立法形式对行业协会进一步赋权，并明确多方在职业教育发展和产教融合深化过程中的权责关系。现阶段，政府应着力赋予行业协会以组织、管理、评价权，推进行业协会参与产教融合工作计划的制定，对行业内人才需求情况进行预判，组织协调校企之间的合作对接，开展教学指导、实训指导以及职业技能鉴定等方面的服务。特别重要的是，要引导行业协会在人才“供给侧”与“需求侧”的有效链接、闭环反馈方面发挥有益的作用，了解行业内企业在技术、商业、业务、安全、会计、管理等经营职能方面的人才需求，并分类寻求具备实力的职业学校作为人才供给方，参与制订产教融合项目的实施方案；在项目实施前后，行业协会负责项目实施的质量监督和绩效考核评价，进一步发挥其作为第三方机构在独立性、专业性、公平性上的优势。

(三)探索建立长效机制，催化体制机制上的细化协同

产教融合的落实还依靠一套完备有效的工作体制和机制。例如，德国职业教育中的产教融合体制包括了多元协同主体。其既有国家层面的政府职业教育决策委员会，又有各州和地方政府层面的区域职业教育决策委员会等。此外，法律上还明确规定了行业协会参与职业教育学位委员会、职业教育条例制定与职业学校教学协调委员会、职业学校咨询委员会或职业教育联盟的相关权责。[5]在加拿大，行业协会在参与职业教育产教融合的过程中，从项目推广、课程开发、教学大纲制定、引导社区学院开设培训课程、促成社区学院之间相互认可学分等方面有一套无缝链接的工作机制和政策配套。

在行业协会参与职业教育产教融合方面，我国一些相对发达的地方先行先试，也形成了切实有效的做法。例如，2016年以来，长沙市依托职业院校的资源进行职业培训；发挥行业协会的作用，协助职业院校的专业教师到企业进行实践或挂职；推进行业、企业根据行业需要举办职业学校；以行业协会为依托制定人才培养标准，构建人才评价与预测机制；通过行业协会遴选推荐行业专业骨干进入职业院校兼职教师人才库。

当前，应该大力鼓励各地方因地制宜地进行行业协会参与职业教育产教融合的政策设计、机制探索，从而自下而上地为国家层面的制度创新提供先行先试的宝贵经验。例如，在促进行业协会在职业教育办学质量评价发挥作用方面，应完善行业协会与政府、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制，积极支持第三方机构开展评估，将考核结果作为政策支持、绩效考核、表彰奖励的重要依据。再如，在职业教育培训方面，依据国家有关法规和职业标准、教学标准等要求，更多地由行业协会参与组织培训。行业协会更有优势对接所属行业特有的职业标准，加强国际交流与合作，共同制定与国际接轨的职业技能等级标准，并可以具体实施职业技能的考核、评价和职业资格证书发放等相关工作。当然，政府相关部门也要依法依规加强对行业协会的监管，防止出现乱培训、乱收费、滥发证以及不当干预企业依法自主办学的现象，使行业协会在促进职业教育产教融合的进程中做到既“有为”又“有序”。