逻辑与进路：环评审批中如何引入基于环境公益的公众参与

摘要：从环评公众参与制度的发展进程来看，环评审批过程中的公众参与常常表现为环境保护行政许可听证程序，需要遵循行政法的程序性规定。根据《行政许可法》，是否具有重大利害关系的听证参与人的判断标准，以及围绕不同主体间利益冲突为中心的听证内容，使得行政许可听证过程中更易注重对私人利益纠纷的解决。事实上，环评审批部门作为公权力主体，本身具有维护环境公益的义务。而基于环境公益的公众参与的引入，能提高审批部门环境公益保护意识和能力。基于此，本文从利益角度分析，提出目前体制下的环评审批中，需要引入基于环境公益的公众参与渠道。随着多元化环境治理理论的发展，公众的主体作用愈加突出。2015年《环境保护法》对公众环境保护权利的重视，为公众保护环境公益提供了法律上的权利依据。结合2019年1月1日新实施的《环境影响评价公众参与办法》，有望在环评审批过程中真正为公众打开基于环境公益的参与入口。为了将基于环境公益的公众参与制度真正落实，除了通过法律解释寻找法律规范的相关依据之外，还需要有公众基于环境公益参与环评审批的制度安排。一方面，引入公众基于环境公益参与环评审批的路径。这种路径包括专门制定一部基于环境公益的环评审批公众参与程序的平行模式，以及在现有的以私人利益保护为主的公众参与制度中，增加公众基于环境公益参与环评审批的方式和程序性规定的融合模式。通过对二者优劣的分析与比较，认为公众基于环境公益参与环评审批的融合模式更加符合中国目前国情。另一方面，在制度上予以跟进。具体而言，在现有参与制度的基础上，从信息公开范围及内容的扩展、环评范围外公众参与主体的引入、参与方式的优化方面融入环境公益保护参与程序，并为环境公益公众参与提供行政和司法上的救济途径。

关键词：环评审批;公众参与;环境公益;公众环境保护权利;环保部门

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1002-2104（2019）12-0112-9 DOI：10.12062/cpre.20190831

基于环境公益的公众参与，是指公众专门为了保护环境公共利益，通过行使知情权、参与权、表达权、监督权等权利参加到环境保护过程中的制度。环评审批中基于环境公益的公众参与，旨在建设单位将环评文件报送有关环保部门进行审批后，公众以参与和监督的方式参加环评审批过程，弥补环评审批部门的环境公益保护能力，并防止权力滥用。但是，目前并没有公众基于环境公益参与环评审批的路径和程序，而仅仅是通过环评审批机关的职能设置来保护环境公益 [1] 。单纯由环评审批机关进行环境公益保护，既有可能存在能力不足，从而不足以保护环境公共利益，还有可能因权力异化使环境公益受损。因此，在纯粹基于私人利益公众参与的背景下，行政机关为了解决公众参与矛盾，即使严格按照法律规定对建设单位和利害关系人进行利益分配，也难以确保对环境公益的保护。为了破解环评审批仅仅围绕私人利益进行公众参与的尴尬，需要另外引入基于环境公益的公众参与。一方面弥补环评审批机关环境公益保护能力不足，另一方面通过监督的方式避免了相关经济诱惑的干扰[2] 。本文从以下几个方面探讨：第一，目前环评审批过程中的公众参与是如何对公众利益进行保护的？在规范和实践中是否存在基于环境公益的公众参与空间？第二，在审批中引入基于环境公益的公众参与是否有理论基础和制度依据？第三，将基于环境公益的公众参与引入到环评审批中，如何对其实现路径进行落实？

1行政许可法下环评审批中的私益公眾参与

环保部门作为公权力机关拥有审批权，除了对环评文件编制阶段建设单位组织的公众参与进行审查之外，还需要视情况在审批过程中开展公众参与。在参与的过程中，吸收公众意见作出审批决策，利益的选择对审批结果至关重要 [3] 。

1.1长期以来环评审批中公众参与的私益性

首先，环评审批公众参与主体的判断体现私益性。笔者收集并总结了中国省级生态环境厅（除港澳台）受理建设项目环评文件时的公告内容，其对公众参与权利告知见表1：

由此可见，环保部门公布拟审查的建设项目时，虽然因网络公开的这种社会化公开方式使得所有公众均能了解到相关信息，但是其公布的听证权利限制的主体往往是“申请人”和“利害关系人”，使得不具有直接利害关系的人无法参与进来。在新的《环境影响评价公众参与办法》（以下简称《办法》）出台以前，根据2006年的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第13条规定，环保部门作出受理决定后，应当公布受理的有关信息，但未规定审批中公众提出意见的方式与途径的有关内容，其主要集中在环评编制阶段建设单位组织的公众参与。不过，环评审批，本身作为一种环境行政许可行为在遵守环境保护法律规范之外，仍应遵守《行政许可法》的规定。听证程序是行政机关作出行政决定前，听取公众意见的一种制度。为了保证环保部门在履行保护环境公益义务的同时，对公众私人利益进行保障，《行政许可法》第47条规定，与该行政许可有重大利害关系的申请人和利害关系人具有听证的权利。此处利害关系人的判断以是否具有“重大利益”关系来进行确定。通常，具有重大利益关系的主体除了申请环评审批的建设单位之外，还包括相邻权及健康权可能受影响的公众。行政法在认定“利害关系”时，是以行政机关的许可行为对他人所带来人身和财产利益的影响为判断标准，属于私人利益考量。这种基于私益的公众参与主体的判断，会使得在听证的过程中内容聚焦于利害关系人自己个人利益，从而使得审批机关忽略环境公益成为私益的俘虏 [4] 。

其次，公众参与程序的启动条件体现私益性。根据《行政许可法》第46条和第47条，行政听证启动程序条件除了审批部门主动组织外，是否组织开展公众参与在很大程度上取决于“申请人和利害关系人”的申请。而且，对于“申请人和利害关系人”提出的意见，审批部门应当认真听取。可见，该法律中并未将听证程序的启动权利赋予不具备私人利害关系的公众，是否因环境公益目的启动听证以及在听证过程中是否对环境公益进行保护只能取决于审批部门。而在实践中，因时间较短公众可能无法在规定时间内提出听证。更有甚者，因听证程序过于形式化不能解决实际问题，其作秀效应使得公众会因对听证程序的失望而不提出听证，出现集体冷漠和无人报名的现象 [5]  。即使公众提出意见，公众也更倾向于针对与自身人身和财产紧密相关的事项提出意见。例如，公众对私人利益保护中的邻避效应。针对邻避设施的建设，更多的公众关注的是如何避免将该设施建在自己的院子里，而非是该设施是否应该建设[6]  。而环评审批机关作为政府部门，也会深陷于地方保护主义的沼泽，避免公众提出过多意见拖慢项目的审批进程，进而影响当地经济发展。但申请听证的利害关系人则主要从人身权和财产权角度进行判断，这就使得参与程序的启动更加体现私益性。

再次，公众参与权利救济体现私益性。当审批部门作出审批决定后，会在网站上进行公告并对公众救济权利进行告知，包括行政复议和行政诉讼的权利 [7]  。而这种救济权利针对的往往是具有私人利害关系的公众。一方面，在行政救济方式中，《行政复议法》中规定，除了行政相对人之外，第三人也可针对行政机关的行政行为提起行政复议。不过，此处的第三人需要与被申请的具体行政行为有人身或财产上的利害关系[8]  。而且，目前《行政许可法》也仅将审批机关在公众参与中的义务对象限于私人利益范畴 [9]  。因此，复议机关对被提起复议的行政机关进行审查的依据仅表现为对特定利害关系人私人利益保障。另一方面，在司法救济方式中，《行政诉讼法》第25条在规定行政诉讼的原告时，同样也仅仅规定了利害关系人的诉讼救济权。那么，当公众因审批过程中参与不畅提起行政诉讼，并不一定能够获得法院的支持。例如，“贾文学诉中华人民共和国国家认证认可监督管理委员会不履行法定职责、中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局行政复议案”，最高人民法院（2017）最高法行申2705号行政裁定书。在该案的再审程序中，因贾文学未能证明存在私人利害关系而被法院驳回再审申请。

随着环境公益保护意识的提升，法院也逐渐放开了公众因环境公益参与环评审批受阻的原告资格。例如，在2013年至2014年的“夏春官等人不服江苏省东台市环保局环评行政许可案”中，虽然夏春官等人起诉时并不具有现实的利害关系，但因其与进行审批的建设项目具有可期待的环境相邻关系，法院作出了夏春官等人属于行政法上的利害关系人的认定，并进一步认定江苏省东台市环境保护局未告知其听证的行为属于程序违法。需要注意的是，目前法院开始放宽了对行政法上利害关系人的认定，并不代表当公众基于环境公益参与环评审批受阻时能获得行政和司法上的保障。在“刘立娥不服北京市房山区环境保护局环境影响批复案”（2014）二中行终字第47号中，虽然法院认为因被审批的项目对原告生产、生活及居住环境有一定影响从而承认了原告的主体资格，但是，因无法证明原告与该建设项目之间存在重大利益关系，从而对原告未被告知相关权利的诉求未予支持。该审批过程中公众参与是法院审查的重要内容，但是，法院对行政机关审查仍然是以行政机关的行为是否符合法律的规范来进行的。另外，目前环境法庭虽然在环境案件的处理中发挥了较大作用，但制度尚未成熟之前仍然存在各种问题 [10]  。

所以，不论是行政复议行政救济，还是行政诉讼司法救济，基于环境公益的公众参与救济均难以实现。

1.2引入基于环境公益的公众参与之缘由

引入基于环境公益的公众参与目的是为了在公权力之外，通过公众参与的方式，提高对环境公益的保护。并避免使得环境公益保护的重担全部交由环保部门，从而出现该利益保护不足的风险。公众参与环评审批中对环境公益的保护主要包括以下两个方面：

一则能够提高审批部门环境公益保護能力。若审批机关能力不足，将会导致环评审批决策失误或错误，从而损害环境公益。由于审批时间、人员数量或审批能力的限制，环保部门中环评技术机构在对建设单位所提交的环评文件进行审查时，并不一定能够及时发现环评文件中的所有问题。例如，生态环境部每年都会分阶段抽查之前审批通过的建设项目的环评文件，仍然发现一些项目未达到法律要求[11]  。而广大的公众中则可能存在对该问题更为专业的人员，进而提供专业技术层面的支持。例如，在深圳西部通道案例中，已公布的环评报告结论显示出口处汽车尾气能够达到标准，而施、钱两位老先生实际测量后发现氮氧化物浓度超标将近20倍 [12]  。虽然二者的实际测量并不一定符合环境评估标准要求，但是该案能够表明公众在环评科学技术上能够提供专业技术支撑。相对于公众个人而言，环保组织因资金更有保障一般更加能够提供环评技术上的支持。事实证明，环保团体确实在项目开发过程中，对一些大型建设项目开发过程中发挥了重要的作用。

二则能够提高审批机关环境公益保护意识。在实践中，因经济利益的诱惑或是政府的压力，审批机关可能与建设单位之间进行合谋，作出违法审批决定。例如，环保部2017年对北京市通州区环境保护局对违规备案建设项目环境影响登记表的通报。中央环保督察组审查过程中，也曾发现多省自然保护区内存在项目违规建设的现象。包括辽宁辽河口国家级自然保护区违规填海造地、吉林省珲春东北虎国家级自然保护区占林开发、江苏镇江长江豚类省级自然保护区违法开垦江滩湿、安徽扬子鳄国家级自然保护区削山造田、重庆缙云山国家级自然保护区及云南拉市海高原湿地省级自然保护区存在违法旅游项目等，这种无序的开发和利用行为，审批部门的违法审批是其重要原因之一 [13]  。更有甚者，因环评审批工作人员与建设单位勾结后作出违法环评审批承担了一定的刑事责任。例如，刘某某作为市环保局工作人员，因超越职权将本该由省级环保部门审批的项目擅自作出了审批决定，而被判处滥用职权罪。并因在其工作期间多次收受企业贿赂为他人提供环评审批和环保验收监测方面的帮助而被判处受贿罪。魏某某利用职务之便，在环评审批过程中违规收取环境监测费用而被判处滥用职权罪。因环保工作不力，多地环保部门人员进行了“大换血”，甚至出现环保局领导班子被集体免职的现象[14]  。而引入基于环境公益的公众参与，公众则可以对审批机关的环境公益保护行为进行监督，在防止审批机关权力滥用的同时提升审批机关对环境公益的保护程度。

2基于环境公益的公众参与引入环评审批的逻辑证成

由上可知，在环评审批中引入基于环境公益的公众参与，能够避免环评审批机关能力不足及权力滥用的风险，进而提高环境公益保护。只是长期以来根据《行政许可法》的相关规定集中于基于私益的公众参与。不过，随着理论和制度的发展，引入基于环境公益的公众参与逐渐成为可能。

2.1多元化的环境治理发展趋势突出公众主体作用

多元化的环境治理是指在以政府为中心的环境管理治理过程中，引入公众及其他主体的非政府治理模式。公众，是指与公权力主体相对应，包括个人、企业、非政府组织等的“社会主体” [15] 。Vincent Ostrom将多元化治理模式引入于政治管理领域，Elinor Ostrom教授则进一步通过扩展到经济和环境自然资源领域。由于环境的公共物品属性，在该理论之前，Hardin的公地悲剧理论，用牧场模型论述了理性的放牧人追求直接收益，而在有限的牧场中毫无节制的增加牲畜使得环境公益受损;奥尔森的集体行动逻辑模式中，人们基于经济理性会选择搭便车，得出可能不利于环境公益的非理性结局 [16] 。而在Ostrom的多中心治理理论中，人们自发并主动参与公共事务管理，并通过充分的参与对私人权利进行一定的限制后，商討出一套最有利于共同利益的方案 [16] 。在此背景之下，公众通过共同制定的规则，个人的私人利益在公共利益面前受到了一定的限制。在该理论的影响下，将公众参与引入环境治理过程，不仅能够满足公众对环境公共事务管理日益增长的需求，同时还能够补足政府的环境治理能力，从而提高环境公益保护。例如，公众参与及监督可以提高政府决策的积极性，防止行政不作为和滥作为  [17] 。督促环评审批部门谨慎行使审批权，以免行政决定的作出不合比例 [18] 。通过双方的互动与交流，帮助审批部门在多种利益中进行平衡，影响政府自由裁量 [19] 。从而防止政府的决策向特定私人利益倾斜，造成行政决策失衡  [20] 。

2.2环境保护权利理论发展突出环境公益保护

所谓公众环境保护权利，是指在环境保护过程中，公众享有获取环境信息、通过表达意愿参与环境决策以及对损害环境公益的行为进行监督的权利  [21] 。该权利是一种权利束，具体内容包括公众环境知情权、公众环境意见表达权、公众环境监督权等公众在参与环境事务管理过程中的一系列权利。在行使范围上，该权利可以涵盖到整个环境管理领域，包括环境影响评价阶段、三同时阶段、环境影响评价验收阶段以及项目运行阶段等。在行使的方式上，该权利既可以表现为公众对相关建设单位或企业（污染者）这种私主体活动的介入和监督，也包含公众对环境行政机关这种公权力主体活动的介入与监督。

顾名思义，公众环境保护权利是指公众通过各种权利的行使，达到对环境进行保护的目的 [22] 。在法律上，公众所保护的“环境”这种客体以环境公益的形式出现。在公众环境保护权利理论之下，虽然该过程不可避免的包含公众对私人利益的追求，但是，由于公众环境保护权利的行使要求其权利诉求应当表现出追求环境保护的目的，因此，公众环境保护权利的行使能够促进环境公益。在环评审批过程中，环保部门作为公权力主体有维护环境公益的义务，即使其所面临的只是单纯的私人利益纠纷  [21] 。但为了充分化解双方主体之间的矛盾，公权力主体在面对互相冲突的各种利益时，并不会一直站在环境公益这方，而是存在环境公益保护的例外 [23] 。在基于环境公益的环评公众参与中，受改权利理论影响，公众可专门针对环境公益要求公开环评信息，并表达自己的意见。在这种参与过程中，将会有更多的环境公益保护方面的建议，并在该过程中监督环保部门职权的行使，增强环保部门环境公益保护意识，防止在追求私人利益中对环境公益造成侵害，即使其内心是基于某种私益  [14] 。

2.3环境法上公众参与环境保护的制度演变

2.3.12003—2014 公众参与在环评审批中确立阶段

2003年《环境影响评价法》第21条规定，对于造成重大环境影响需要编制环境影响报告书的建设项目，建设单位有组织公众参与的义务。该法对于环评编制阶段公众参与的启动条件为“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书”，这种以环境公益受损程度大小来判断是否进行公众参与的判断标准，可以理解为该法条中已经为公众基于环境公益的公众参与预留了空间，只是不太明显。虽然，该条款使得公众参与制度在环境影响评价过程中得以确立，但是该法中的公众参与仅仅规定在了项目的环评编制阶段，未能涵盖到环评审批过程。2004年《行政许可法》第47条确立了利害关系人的重大事项听证权。在该则法律条款的指引下，公众参与也在环评审批过程中得以确立。但因为该法条对“利害关系人”的判断以公众人身权、财产权等私益受损为依据，所以，依据该则条款，环评审批中未包含基于环境公益的公众参与内容。为了公众能够更好地参与环境影响评价过程，2006年原国家环境保护总局发布了《暂行办法》，第5条中将环评编制阶段的公众参与和环评审批阶段的公众参与进行整合，使得环评过程中公众参与更加完整。但是，该《暂行办法》却未将基于环境公益的公众参与规定下来，可见2003年制定《环境影响评价法》时，并未包含公众基于公益参与环境影响评价的有关内容。截至此时，法律、行政法规，还是有关规章，还没有公众基于环境公益参与环评审批的依据。

2.3.22015—2018 基于环境公益的公众参与初现曙光

虽然《行政许可法》没有对公益公众参与作出规定，但并不意味着在环评审批中不能增加公益公共参与的方式。2014年我国《环境保护法》进行了修改，修改后的2014《环境保护法》在1989年《环境保护法》的基础上专门增加一个章节，用于规定环境治理过程中的公众参与。第53条作为该章节的总领性条款，规定所有公民均有权利参与并监督环境保护。这种对公众环境保护权利的规定，可以理解为该法已经为基于环境公益的公众参与提供了法律层面的依据。2015年原环境保护部发布了《环境保护公众参与办法》，对修改后的《环境保护法》第五章公众参与的有关内容进行落实。该办法作为一种部门规章，规定的公众参与也是综合性的，所涉范围包含环境管理各个领域。在这一阶段中，虽然已经开始出现基于环境公益的公众参与，但是，并未专门在环评审批过程中出现。

2.3.32019年以后 环评审批中基于环境公益公众参与的引入

2018年，原《暂行办法》进行了修改，形成《办法》，并于2019年1月1日实施。该《办法》的出台，有望实现公众基于环境公益参与在环评审批的突破。

一方面，广泛的信息公开有望为公众基于环境公益参与环评审批的入口。在环保部门作出审批决定前，公众有两次集中提出意见的机会。其中，并没有限制提出意见的公众主体范围。在信息公开的时间上，《办法》第22条规定的信息公开的时间点是“建设项目环境影响报告书被受理”后，第23条是“环保部门对环境影响报告书作出审批决定前”。在信息公开的内容上，《办法》第22条是对建设单位所提交的文本的全文公开，包括环境影响报告书和公众参与说明。《办法》第23条是对建设项目环境影响及公众参与的相关内容的再次公开。这两次信息公开义务所针对的对象都是社会上不特定的多数人，并非仅包括环评范围内的公众。而且，其中都规定了“公众提出意见的方式和途径。”因此，基于环境公益保护的公众则有望在该过程中，按照环保部门的要求有针对性地提出环境影响方面相关意见。《办法》第23条第3款，规定了环保部门进行信息公开义务时，还应当履行对建设单位和利害关系人听证权利告知的义务。环保部门对不同主体义务性规定的不同，说明该《办法》已经开始意识到在环境影响评价审批的过程中，是存在公益公众参与和私益公众参与两种情况的。

另一方面，环境举报的规定有望提高公众基于环境公益参与环评审批的深度。虽然在编制阶段，公众不一定能够基于环境公益保护参与到建设单位组织的公众参与程序之中，但是在审批阶段，公众可以基于环境公益的保护针对建设单位的环评文件及编制过程中的违法行为向环保部门举报。《办法》这次修订，明确环保部门对公众举报予以反馈并采纳的相关规定时，并沒有限制接受的公众举报必须来源于利害关系人。因此，基于环境公益保护，公众在环评审批过程中享有提出意见的权利。更为重要的是，在《办法》中，规定“环保部门对收到的举报，应当依照国家有关规定处理”及“必要时，可以通过适当方式向公众反馈意见采纳情况。”对环保部门回应义务的规定，也逐渐提高了公众意见的重要程序。

虽然，通过对环境法律规范的解释，现有的规范依据有望公众打开基于环境公益参与环评审批的入口，但是，若要真正在环评审批中落实基于环境公益的公众参与，需要在规范或制度上作出进一步努力。

3基于环境公益的公众参与引入环评审批的实现进路

为了避免公众在环评审批过程中基于环境公益的参与过程受阻，需要建立公益公众参与的制度，在公众参与中实现私人利益和环境公益表达机制的融合。

3.1明确基于环境公益的公众参与的选择路径

行政机关为了对公众私人利益进行保护，开展基于私人利益的环评审批公众参与必不可少。 [24]在现有基于私益的公众参与制度中，若要引入基于环境公益的公众参与，主要有以下两种路径：路径一，专门制定一部基于环境公益的环评审批公众参与模式，规定环保部门基于环境公益保护的职责，和公众基于环境公益保护的权利行使方式;路径二，在现有的以私人利益保护为主的公众参与制度中，增加公众基于环境公益参与环评审批的进入方式和程序性规定，从而在现有制度中落实公众基于环境公益的保护。

路径一因其形式的独立性和专门性可以较大程度地提高公众、建设单位及环保部门对环境公益的保护意识和参与意识。而且，这种方式对基于环境公益参与的过程及内容都规定地较为详细和系统，包含了公众基于环境公益参与环评审批的方方面面。但是，该路径也有一定的制度弊端：首先，如果要另外单独制定一部公众基于环境公益参与环境影响评价的办法，则需要消耗大量的法律成本。其次，在为环境公益保护设置一套专门的公众参与制度的同时，会存在私益公众参与和公益公众参与两套程序并存的局面，出现法律适用的困境。再次，如果同时作出两种公众参与程序，那么为了保证程序连贯性，环保部门中负责审批的同一人员，需要分别参加不同的程序，消耗大量的时间，降低环评审批公众参与的效率。因此，考虑到我国公众参与制度的发展情况，可采取路径二的方式，在原有程序的基础上增加关于环境公益的参与内（见图1）。

路径二是在不改变现有的私益环评审批公众参与的框架下，将环境公益保护融合进现有的制度中，使得公众参与中既有环境公益保护又有私益保护，二者共用同一个法律程序的方式。这种途径对环境公益的保护无法像专门立法那样凸显，且关于公益保护的内容也可能不会规定的那么详细和有针对性。但这种二合一的融合立法模式，则可以在极大地节省立法成本并提高参与效率的同时，兼顾私人利益和环境公益的保护。因《行政许可法》中的公众参与规定约束着所有类别的行政许可行为，除了环境保护类的许可行为外，还包括比如价格许可、土地规划许可等。而且，在涉及到环境保护类的许可中除了环评审批之外，在环境领域内还有排污许可、危险废物许可等。因此，若要针对环评审批过程中的公众参与作出环境公益保护方面的规定，修改《行政许可法》会影响到太多其他领域中的许可内容，因而并不是一个好的选择。其实，《办法》的这次修订，对环保部门审批过程中的公众参与中已经放开了对纯粹私人利益保护的限制。而且，环境公益公众参与和私益公众参与在程序中具有较大的一致性，可以共用同一个参与程序。但与此同时，需要提高该《办法》中关于环境公益公众参与的针对性。[25]这种方式不仅降低法律制作成本，而且能够避免与行政许可听证有关程序重合，并减轻环评审批部门在法律适用选择上的负担。

3.2二元利益表达机制的融合

虽然基于环境公益的参与和基于私益的参与在程序上，因大部分内容相同可以共用一个法律程序。但是，对于基于环境公益参与不同于私益参与的部分，需要在规范中作出专门的规定。在对现有的法律程序进行改进的过程中，应注意以下几个方面：

第一，继续加大信息公开范围之时加深内容公开力度。在范围上，因基于公益参与进来的公众，可能遍布大江南北。为保证处于各地的公众都能够获取到该信息，环保部门进行信息公开时，应注意信息公开方式，使得公众都有机会获取到该类信息。环保部门作为公权力主体，因有专门的机关网站及信息公开平台，在信息的发布和公开上具有绝对优势。《办法》中已经规定，环保部门将相关信息向社会公告的方式包括“网站或者其他方式”。引入环境公益的公众参与，应当确保该方式保证信息公开的广泛性，以便不同区域中的公众都能够获取到该信息。在选择信息公开的期限上，不能仅仅选择最低期限，而是要根据环境问题的大小以及公众意见的多少来决定。在公开的内容上，环评审批部门可适当加深公开内容。比如，环保部门应将该项目在编制阶段的公众参与情况作出说明，对于公众提出的意见已经在编制阶段提起过的，应当对当时公众参与情况作出说明，避免重复参与。不过，公告只是信息的公开，是公众参与到环评审批中的第一步，若要真正影响到环评审批的决策或是通过参与来消除公众与政府之间的矛盾，还需要双向互动交流平台的帮助。《办法》中并没有对公众提出意见的方式和途径具体进行规定。说明，在实践操作的过程中，公众提出意见具体采用哪种方式，则需要由行政机关来进行确定。

第二，引入环评范围外的公众。公众参与在要求双方互动的同时，还需要双方力量的均衡。基于环境公益的参与主体不仅仅局限于行政法上的第三人，或者环境影响评价范围内的公众，而是包括我国所有想要基于环境保护参加进来的公众或组织。在环评审批的过程中，他们专门针对环境公益表达自己的意见。引入该部分参与主体主要是为了避免环评审批的作出对环境公益造成侵害。因其来自全国各地，所处行政区域与建设项目所在地不同而不会受到当地政府控制，意见的表达更具有真实性可以弥补环评范围内公众力量上的不足。在引入基于环境公益保护参与主体的同时，也要对该部分公众的数量进行控制，环评审批部門应当保证环评范围外公众的代表性。而且，为了防止环评审批部门在选择公众主体时进行不正当控制，应当对该类代表的选择程序和选择标准作出规定，对于选中的公众代表应进行充分公示并说明理由。

第三，打破传统的公众参与方式。“到场”并不是参与的必要条件，参与强调的是主体的目的性和自主性 [26]。若公众到某个场所中去表达自己的意见，可能会碍于各种考虑，致使真实意见不能得到表达。导致公众与环评审批部门交流的过程中有所保留，从而降低双向交流的互动性 [27] 。图1环评审批公众参与程序只有给了公众一个自由参与的空间，使公众的权利能够充分、有效的行使，才能更好的使公众权利获得保障。其实，在保留传统公众参与方式的同时，建立一种网上视频的参与方式，可为行政机关和公众双方减轻经济和时间负担[28] 。还可避免基于公益参与进来的公众因地理位置较远，而消耗大量的时间和经济成本。借鉴环保组织专项行动中的视频会议形式，通过视频会议降低彼此的参与成本。并且这种方式氛围较为宽松，易于降低公众顾虑并表达真实想法，使矛盾之处更加明显，增进公众坦诚交流的力度。在充分沟通之后，能够降低社会风险发生的可能性。与此同时，还应当体现公众参与方式的多元化。在审批过程中，环保部门开展何种公众参与方式要发挥自身的主观能动性，从而与公众意见大小、内容和当地的经济发展相适应。

需要注意的是，根据现有法律规范，利害关系人和其他公众在参与过程中的权利是不同的。第一，是否具有程序发起权不同。利害关系人可以主动要求发起听证程序，享有程序发起权。而其他公众只能根据环保部门的要求来进行参与。第二，参与权利的不同。当举行听证程序时，根据《环境保护行政许可听证暂行办法》第12条的规定，针对行政许可听证，已经建立了一套比较规范和严谨的听证方式。基于私益保护的利害关系人享有多种权利。包括申请回避、委托代理人、陈述、申辩、举证、质证、最后陈述、审阅并核对听证笔录、查阅案卷。并没有对其他公众的权利行使进行规定。只有《环境保护法》作出了原则性的参与权的规定。在实践操作中，该部分公众参与深度的把控，掌握在环保部门的手中。第三，对程序进展的影响程度不同。利害关系人在特殊情况下可影响到听证程序的进展。《环境保护行政许可听证暂行办法》，根据利害关系人不同的申请以及状态，该听证程序可能会延期举行、中止举行或者是终止。

3.3基于环境公益公众参与的法律救济

在建立公众基于公益的参与制度时，还需确定公众基于公益参与的救济方式，才能够保证该程序进展的顺利。根据目前法律规定，针对环评审批过程中的公众参与，对不同利益保护的救济方式也有所不同（见表2）。

由表2可以看出，目前对于公众参与的救济主要保护的具有私人利益关系的主体，虽有对于环境公益参与的救济方式，但该种救济方式因规定的并不明确不一定能够得以运行，还需要进一步明确。

首先，在以私人利益保障为主要内容的行政救济方式中引入环境公益内容。《行政复议法》规定了公众申请复议的理由，即“认为具体行政行为侵犯其合法权益”，这种规定是从私人利益是否受到侵犯来考虑的。其实，从1999年第一部行政复议法出台到目前为止，在规定公众可申请行政复议的范围中与环境有关的仅仅只有“土地、矿藏等自然资源”的规定。而且，复议事项并不是针对环境保护行为，而是针对这些资源的确权行为，属于私益范畴。当时，中国还并未确立政府信息公开制度，信息掌握在建设单位和行政机关手中，其他区域中的公众因无法获得相关信息无法参与到环评审批过程中来。而目前随着信息公开等相关制度的健全，当建立了环保部门对于基于环境公益的公众参与的义务后，那么也应当存在该行政行为的救济方式。且在诉讼法上也已经引入了环境公益的救济方式，基于环境公益保护的救济也可以引入到行政复议法中。例如，在《行政复议法》第2条规定公众提出复议申请的条件时，规定为“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益或者环境公益的”，或者在对该条款的“合法权益”作出扩大解释，理解为“公众的私人合法权益或者环境公益”。同时，在确定可提起复议范围的案件上，可仿效《行政诉讼法》的规定。在《行政复议法》第6条中，增加一款作为第2款，规定：“除前款规定外，复议机关应当受理关于环境公益保护的行政案件。”

其次，在司法救濟中，以现有环境公益救济为基础扩大诉讼主体范围。虽然《行政诉讼法》第25条第1款规定提起诉讼的公众需要为“行政相对人”或者与行政行为“存在利害关系”。2017年修改《行政诉讼法》，专门在第25条增加了一款，规定了检察机关针对环境公益保护提出检察建议后的诉讼权。对于环保组织，2014年修订《环境保护法》时，在第58条明确了社会组织可以针对损害环境公益的行为提起诉讼的权利。该项规定意味着环保法已经将环境公益的司法救济权赋予了符合一定条件的社会组织。但是，在《行政诉讼法》中并未对环保组织的诉讼权予以规定，仅对检察机关进行了认可。在这种规定下，公众并无法直接依据环境公益受损而提起行政诉讼 [29] 。其实，《行政诉讼法》中对环保组织诉讼资格的保留，是与目前中国的诉讼体制和环保组织的现状相关联的。在行政诉讼法中，公众面对政府这一公权力主体，始终处于弱势地位。由于资金的消耗，该社会组织的非营利性使得大部分的公众和社会组织并没有作为环境公益诉讼原告的经济实力。例如，在“中华环保联合会状告山东德州晶华集团振华有限公司”一案中，虽然环保组织赢得了该案，但是高达40万元的律师费也判给原告负担 [30] 。环保组织是中国环境保护过程中逐渐发展起来的。其资金可能来自海外基金会和大的环保组织，可能来自会费或者捐款。[31]如果需要作为环境公益诉讼原告的公众来支付这部分资金，该组织为了生存受某些企业资助，从而影响其利益指向。[17]其实，既然诉讼法中已经确立了基于环境公益的行政诉讼，说明环境公益通过行政诉讼进行救济是合理的。不过目前尚需要一个过程，随着环保组织的发展与壮大，作为提起环境公益的行政诉讼的主体是时间上的问题 [32] 。

（编辑：于杰）

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AbstractFrom the perspective of the development process of the public participation system of EIA， as a kind of environmental protection administrative license hearing procedure， the public participation procedure in the EIA approval process needs to follow the procedural provisions of administrative law. According to the Administrative Licensing Law， the judgment criteria of the participants in the hearing who have a significant interest， as well as the content of the hearing centered on the conflict of interest between different subjects， make the administrative license hearing process attach more importance to the settlement of private interest disputes. In fact， as the subject of public power， the EIA approval department itself has the obligation to maintain the environmental public interest. The introduction of public participation based on environmental public interest can help EIA approval departments to improve their awareness and ability to protect the environmental public interest. Based on this， from the perspective of interests， this paper analyzes and puts forward that there is lack of public participation channels based on environmental public interest under the current system. The development trend of diversified theories of environmental governance highlights the main role of the public. The new Environmental Protection Law issued in 2015 which attaches great importance to the environmental protection rights of the public provides a legal basis for the public to protect the public interest of the environment. In conjunction with the newly implemented ‘the Measures for Public Participation in Environmental Impact Assessment on January 1， 2019， it is expected to open the entrance of public participation based on environmental public interest. In order to truly implement the public participation system based on environmental public interest， in addition to finding the relevant basis of legal norms through legal interpretation， it is also necessary to have institutional arrangement for the public. On the one hand， a path is needed for the public to participate in EIA approval based on environmental public interest， and such path includes the parallel model independent with the existing public participation system based on environmental public interest and the integration model which adds the methods and procedure based on environmental public interest to the existing system. Through the analysis and comparison of the advantages and disadvantages of the two， it is considered that the integration model based on the environmental public interest is more suitable for China. On the other hand， the system needs to be upgraded. Specifically speaking， on the basis of the existing participation system， the participation procedure of the protection of environmental public interest should be integrated， including expanding the scope and content of information disclosure， introducing the public subject of participation outside the scope of EIA， optimizing the way of participation， and providing administrative and judicial remedies for the public participation based on the environmental public interest.

Key wordsEIA approval; public participation; environmental public interest; environmental protection right of the public; environmental protection department