中国式精准扶贫法治保障研究

摘 要：为实现全面建成小康社会的宏伟目标，我国实施了中国式精准扶贫方案，并取得了举世瞩目的成就，但随着进入精准扶贫的攻坚期，各种与精准扶贫政策不相适应的社会矛盾逐渐凸显出来，愈发需要用法治的力量来保障精准扶贫工作的顺利进行。本文从精准扶贫法治保障的必要性、现阶段存在的问题、构建法治保障体系三部分进行研究分析，探讨精准扶贫法治保障对实现全面脱贫的意义，为相关扶贫工作提供一些参考。

关键词：精准扶贫；法治；保障

党的十九大报告指出，“确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”[1]中国式精准扶贫模式深入实践，适应了新时代的形势，助力于建设全面小康社会的目标。现阶段我国的扶贫工作已经取得了举世瞩目的成就，但仍存在着制度运行主要依托于政治的顶层设计等问题，尚未形成一个与社会高速发展相匹配、成体系化的法治保障体系，这些严重制约了精准扶贫工作的顺利开展。

1 实施精准扶贫法治保障的必要性

1.1 全面依法治国的必然要求

进入新时代，我国“社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强”[2]，精准扶贫法治保障是新时期我国实现全面依法治国的重要组成部分，是实现全面依法治国的必然要求。只有通过法治保障精准扶贫顺利实施，才能以法治的力量保障贫困地区和贫困人口的各类资源进行再一次重新整合，充分调动各级行政和社会力量，为依法治国提供扎实的物质基础。也只有依托法治的力量，才能进一步提高党的执政能力和公信力，增强人民对全面依法治国的信服力和信仰力，自觉将自身能力投入到全面依法治国的潮流中，建设富强和法治中国。

1.2 促进社会稳定和长治久安的必然要求

习近平在2014年新年贺词中说：“我们推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强，让社会变得更加公平正义，让人民生活得更加美好。”[3]贫困问题不仅仅涉及到社会基础问题，还与社会治安、经济发展等问题息息相关，贫困问题不解决，社会便不会稳定，更谈不上长治久安。注重从法治层面保障扶贫工作的精准性，更高效消除贫困，是促进社会长治久安的必然要求。只有通过精准扶贫法治保障，一方面才能提高和改善民生水平，加快在教育、医疗和养老等领域的保障性改革，祛除社会不稳定性因素。另一方面也才能通过更为规范性的现代化治理不断提高贫困人口摆脱贫困和发家致富的能力，提升各个民族的中华民族认同感，并由此产生一种民族凝聚力，最终实现国家整体富强。

1.3 构建完善社会保障体系的必然要求

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确指出：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障……确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”[4]印度经济学家阿马蒂亚·森便将“贫困”定义延伸为一种“能力的剥夺”。用法治保障精准扶贫是构建完善社会保障体系的必然要求。当今我国正处于一个高速发展的阶段，需要一个基于法治背景下、更为完善的社会保障体系对社会改革背后隐含的各类限制发展的因素进行有力改善，来归还人们被剥夺的解决贫困能力。现有的社会保障体存在着无法改善人民生活水平的能力缺陷，也无法获得更为广泛和普遍的认同。通过精准扶贫法治保障能从现实意义上构建更为完善的社会保障体系，一方面通过法治的形式确保人民的基础性权利，从教育、医疗等多维角度建立一个与中国国情相匹配且更为完善的社会保障体系。另一方面也有助于从普世价值上为世界其他国家构建更为完善的社会保障体系样板。

1.4 打赢脱贫攻坚战的必然要求

改革开放40年来，中国7亿多贫困人口摆脱贫困，农村贫困人口减少到2015年的5575万人，贫困发生率下降到5.7%[5]，中国扶贫工作还剩下最后7000万农村贫困人口未完成脱贫这一“最后一公里”。用法治保障精准扶贫是打赢扶贫攻坚战的必然要求。通过精准扶贫法治保障能以法律的强制力来保障精准扶贫在程序和实质上顺利实施，在法治框架下捋清政府与市场之间的关系，深挖贫困地区的市场巨大潜力，并形成相对固化的责任义务，在保障贫困地区和贫困人口物质基础上，构建有效的风险防控、社会保障、市场服务机制等现代化机制，增加扶贫结果的可控性，降低扶贫成本，最终形成以国家保障力为代表的“国家-社会-脱贫人口”一体化扶贫模式，以“多位一体”的方式帮助贫困人口脱贫。

2 现阶段存在的问题

2.1 立法方面

就目前而言，我國的精准扶贫多以政策、意见、通知等行政方式实施，仍然主要依靠着行政力量在扶贫的各个环节进行行政层面的保障。在立法层面上未出台较高位阶的法律制度保障，存在一定程度的制度欠缺。如2018年5月14日正式实施的由财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委制定的《扶贫项目资金绩效管理办法》，仅仅只有12条，针对性较弱，法律位阶较低，法律威慑性不足。此外相关配套的制度保障也存在欠缺，相关法律也无较强扶贫针对性，存在着扶贫各方主体的权利义务不明确、行政职责不明确、扶贫效果无法保障等问题，导致了在公职人员的职责履行、工作形式以及贫困人口权利保障等方面仅仅只能依靠《刑法》《公务员法》《民法总则》等其他法律进行保障，这无疑加大了相关司法审判难度，无法形成较强的威慑力。

2.2 执法方面

在新时代“国家-社会-脱贫人口”一体化扶贫模式下，政府在精准扶贫的过程中仍然占据着主体地位，发挥着不可替代的作用。随着《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》的出台，我国扶贫攻坚进入了最后的决战期，也是精准扶贫各类矛盾的爆发期，执法方面存在的责任主体不统一、分工不明确、结构不完整等突出问题都严重制约着精准扶贫的顺利实施。同时，“财政发展资金和新增财政扶贫资金的项目管理由财政部和扶贫部门负责”[6]造成了行政权力在扶贫资源分配上的绝对控制权。因执法不规范，滥用执法权，造成的危害会是毁灭性的。若没有相应的法律更为明确的进一步制约，必然会导致贪污和腐败现象在扶贫领域疯狂滋生。

2.3 司法方面

根据不同学说的划分标准，针对“贫困”的定义不尽相同，但究其本质都是生存权与发展权的问题。精准扶贫的目标是让人民更有幸福感。现阶段我国政府实施了“全民普法脱贫”“法律援助”“一村一律师”等司法扶贫手段，取得了一定的成效。但我们同时更应注意到贫困人口自身的法律基础淡薄和物质条件薄弱等现状，加之我国各类法律对其发展权的保护不明确甚至错位，贫困人口的生存权和发展权若在遭受体制机制的限制或者权势人员的侵犯时，他们面临着行政程序繁琐、诉讼成本过高、时间过长、司法救济不完善等突出问题，常常无法得到有效和高效的司法救济。

2.4 监管方面

“责任政治建设是国家治理现代化的重要内容，权责一致则是责任政治建设的基本前提。”[7]精准扶贫作为行政力量主导的一种新形式的扶贫模式，与传统的行政体系运行方式相比共性与创新性共存。但就目前而言，精准扶贫的监督模式仍然分为传统的以公权力为主的国家监督和以新闻媒体为主的社会监督两种。因其传统的共性，在监督方面，必然会受到传统行政运行模式的干扰，常常会用内部处分代替法律处罚。同时因其创新性，各类监管主体在监管行政行为时缺乏一定的经验，被监管单位也不敢不愿直面“镜头”，不擅长在阳光下行政。这两种矛盾导致了在遏制行政公权力的滥用，充分保障贫困主体的各类合法权利方面存在一定的监管不足。

3 法治保障体系的构建

3.1 建立完善的立法保障制度

现阶段，我国精准扶贫已进入攻坚期，应当建立完善的立法保障制度来巩固现阶段成果。

1）要提高扶贫立法层级。应尽快建立一套在国家法律层次为主导的扶贫法律体系，适用于全国，通过明确标准，为各地精准扶贫提供法定规范，纠正各地在扶贫领域标准不一等问题。

2）要明确扶贫主体和法定责任。通过将扶贫责任法定化，解决因政策的灵活性而导致扶贫责任主体的不稳定，避免各行政部门之间相互推诿、不作为、慢作为的懒政现象。

3）加强扶贫立法的针对性。通过重点关注扶贫项目资金管理、行政人员扶贫工作责任、扶贫工作流程等细化问题，专项打击在扶贫领域的贪污腐败问题，为扶贫领域的监督与问责提供更为明确的法律依据。

3.2 建立完善的行政约束制度

精准扶贫无论在主体、客体、流程、效果等方面都具有很强的公众性，是行政力量主导的一种惠民行为。其必然需要通过建立完善的行政约束制度来更好地实施精准扶贫。

1）要强化扶贫信息公开制度。通过将贫困人员的基本信息、贫困原因、帮扶方式、扶贫资金使用情况等重点信息及时公开，实现扶贫工作的透明化。

2）加强社会力量在扶贫工作的全程参与度。通过扩宽社会力量在扶贫过程中从决策到实施各个环节的参与途径，加大行政支持力度，避免精准扶贫工作仅仅在内部流转，杜绝徇私枉法等现象发生。

3.3 建立完善的司法保障制度

现阶段，我国的司法保障制度在扶贫领域仍然存在一定的体制机制掣肘因素，应当建立一套与精准扶贫模式相匹配的司法保障制度。

1）要坚持司法为民的核心理念。通过将以人民为中心的发展理念贯穿于我们司法活动始终，真正提高在扶贫领域的司法公信力。

2）要扩大司法救济范围。通过提高人民群众在现阶段扶贫领域中司法保障力度，在贫困人群面临不法侵害时，行使行政复议权和诉讼权等方面提供必要的司法资源支持。

3）要严格司法。通过检察院和法院严格执行本单位法定职责，在每一个案件的程序和结果上，让人民群众都能通过审判来感受到公平正义。

3.4 建立完善的执法保障及监督制度

权力只有放置在阳光之下才能避免腐败生锈，也只有建立完善的执法保障和监督制度才能保障公权力的高效运行。

1）要建立阳光执法机制。通过配套机制保障执法环节的全程透明化和公开化，提高执法的公信力。

2）建立行政单位与监督单位对接机制。通过将行政单位接受社会媒体、单位和个人对扶贫工作的监督形成制度化规定加以实施。

3）建立报告制度。通过建立行政单位在一定期限内向全社会主动报告模式，自觉将行政单位放置在各界监督管理之下。

4 结语

中国式精准扶贫不是单一的扶貧，而是一场深刻的社会变革，这场变革是放置在党的十八大之后经济、政治、文化等新常态背景之下的，体现了中国式精准扶贫与时俱进的现代化治理体系和治理能力。法治保障作为当下现代化治理体系和治理能力的重要表现，在新时期治国理政中起着十分重要的作用，助力于中国在2020年顺利实现全面脱贫。

参考文献

[1]决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-19（002）.

[2]决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-19（002）.

[3]国家主席习近平发表二〇一四年新年贺词[N].人民日报，2014-01-01（001）.

[4]中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[N].人民日报，2015-12-08（001）.

[5]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的减贫行动与人权进步[N].人民日报海外版，2016-10-18（005）.

[6]汪三贵.中国扶贫资金的管理体制和政策评价[J].老区建设，2008年第3期.

[7]张喜红.权责一致：责任政治建设的基本前提[J].思想战线，2016年第6期.

作者简介

李江涛（1992-），男，汉族，山西运城人，石河子大学法律硕士（非法学）专业，研究方向：从事法理学和社会学研究。