从案例观察集中审批机构的体制性优势

● 刘徽

集中审批机构是一种通过组织结构重组的路径，对行政审批窗口、人员、权力在不同程度上进行集中的机构设置模式。与传统多头分散式、多层碎片化的行政审批权力配置方式相比，集中审批机构在不同层面上破解了行政审批“一长四多”（用时长、材料多、盖章多、中介多、收费多）突出问题，实现了营商环境的优化和企业群众办事的便利。由于集中审批机构是与改革开放相伴而生的机构，改革中形成了多种具体设置模式，在推进方式上也经历了由探索、试点到全覆盖的历程。

一、制度性交易成本由高转低：行政审批局设置前后的案例分析

江苏省Q市（县级市）2014年成立了行政服务中心，2015年该市所在地区列入江苏省首批国家级相对集中行政许可权改革试点，2015年8月组建行政审批局，将与创新创业关系最密切的市场准入、投资建设两大领域共53项许可事项划转到行政审批局集中行使，其中，涉及市场准入10个部门的27个事项，投资建设领域涉及7个部门的26个事项。2014年和2016年，某全国性房地产连锁企业先后在Q市投资开发两个地产项目，分别处于行政审批局改革前和改革后。在此期间，涉及的房地产项目行政审批并没有减少，收费仅有新型墙体材料基金等少量行政事业性收费减免，影响制度性交易成本的主要因素在于行政审批局的体制性因素。

（一）程序由串联变并联，办理时长压减62%。2014年项目总建筑面积33.4万平方米，总投资14亿元，2014年8月8日取得项目核准批文，2015年1月22日取得施工许可，全流程审批共112个工作日。这还不包括立项前由维稳办、环保局、经信委、国土局等部门开展的稳评、环评、能评、用地预审的2个月。

2016年项目总建筑面积3.4万平方米，总投资2亿元，从2016年10月27日取得项目核准批文，12月27日取得施工许可，全流程审批仅花了43个工作日。其中规划设计环节包括施工图、防雷、排水、抗震等事项，2014年项目跑了4个部门用了1个月，2016年项目通过容缺预审、并联审批，仅用了4个工作日。

（二）材料由分头报送变一库共享，申报材料压减66%。2014年项目分别向维稳办、环保局、经信委、国土局、审图办、气象局、排水处、抗震办等部门提供各类申请材料共303份。其中，立项批文、总平面图、土地证、营业执照、法人身份证明、授权委托书等材料，先后向20多个部门反复提交。

2016年项目项目提交申请材料共135份。节约的材料主要是，工程规划许可证、土地证、规划设计方案等佐证材料在行政审批局内部平台上直接提取使用，不再要求企业重复提供。

（三）收费变多窗口为一表制，节约企业成本近百万元。2014年项目共需跑发改、住建、人防、城管、白蚁所、气象等8个部门，盖至少8个收费专用章，缴纳市政公用基础设施配套费、人防工程易地建设费、城市规划技术服务费、白蚁防治费、渣土处置费、渣土有偿使用费、防雷装置设计审核技术服务费、城市生活垃圾处理费、新型墙体材料基金及散装水泥基金10笔费用。其中仅渣土处置费一项至少需要10个工作日。

2016年项目只需跑行政审批局1个窗口，盖1个章，当天办结。与2014年项目相比节约企业成本98万元。此外，2016年项目将立项、规划许可阶段缴纳的费用，扎口后移至施工许可阶段缴纳，企业节约了相应时间段的融资成本。改革后，房地产项目办事成本平均降低5%左右。

二、整合程度由浅至深：地方设置集中审批机构的历程

集中审批机构是改革开放以后出现的新型机构类型。以2001年国务院成立行政审批制度改革领导小组、2004年《中华人民共和国行政许可法》出台为标志，集中审批机构开始进入快速发展时期。总体上看，集中审批机构的设置居于行政审批制度改革、地方机构改革两项重点改革的交汇点上，形成了四种基本模式。

（一）以政务服务中心和政务大厅为代表形式的空间集中。机构序列意义上的政务服务中心，和实体建筑意义上的政务大厅，共同构成了空间集中的制度载体。这一模式的基本假设是行政审批的主要问题是“窗口”分散、政策复杂，主要解决问题是减少办事人员“跑窗口”的工作量。在该模式下，行政审批主体仍然是各部门，设在政务大厅的“窗口”及其人员，在隶属关系上仍是行政审批权力部门的延伸，在决策意志、权力利益等方面都归属于具有行政审批权力的机构，即“前店后厂”。在此基础上，政务服务中心牵头对服务标准、责任追究等共性问题进行标准化规范，在一定程度上强化了对审批行为的监督。该模式在优化行政审批流程方面作出了一定尝试，但总体上受制于当地领导的决心和各相关部门的配合程度。由于该模式并不触及职责权力配置，只是将监督触角集中化、显性化，因此推进阻力较小。该模式目前已基本扩散至全国各市、县政府以及少数省级政府，集中范围也从行政审批权向其他具有“窗口”性质的服务事项延伸，普遍实现了“一个大厅办审批”。

（二）以并联审批、区域评估为代表形式的时间集中。将一些具有可同时办理的审图、评估等事项由“串联”改“并联”，在产业集聚区域将评估由“一项目一评”改为“区域评估”，构成了时间集中的基本特征。这一模式的制度形式还包括“多图联审”“多评合一”“联合踏勘”“联合验收”等。其基本假设是多部门、按项目审图、评估费时费力，投资建设项目全部评估事项多达23项，涉及19家行政部门。主要解决的问题是降低时间上的制度性交易成本。在该模式中，各相关部门仍分别行使审图、评估事项的决定权，但是必须在并联程序的轨道上运行，特别是将过去“多个窗口、分散办理”转变为“一个窗口接件、全程跟踪”，以提升程序整合程度带动审批效能提升。区域评估属于时间集中的特殊类型，将某一区域（主要是开发区）涉及的评估事项全部集中行使，此后项目即不需再单项目评估，直接按参数引用评估结果。如江苏省在全省推广“五联合一简化”“多评合一”“网上联合审图”经验做法，大力推动可研报告、节能评估报告、社会稳定风险评估报告“三书合一”，报告编制时间压缩2/3，支出费用减少60%。2016年7月《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》提出要“多评合一、统一评审”后，“一个程序管审图（评估）”等机制开始加速扩散。

（三）以“互联网+政务服务”为代表形式的网上集中。建设融合全部或大部分行政审批事项的网上“政务大厅”，实行行政审批大数据统一管理是网上审批的基本定位。这一模式是随着互联网技术进步特别是网上购物的成功经验扩散而发展起来的。其基本假设是鉴于审批职责划转阻力太大，进而通过技术路径实现审批效能的提升，主要解决的问题是打破审批“信息孤岛”“数据烟囱”，实现“不进一扇门、不找任何人、办成所有事”的便利化审批目标。以南通市为例，改革前，南通市行政审批局集中的53个行政许可事项，共对应59个业务操作系统，分为国家、省、市多个层级，内网、外网、专网多类应用环境。行政审批局组建后，该市打通大多数专网、内网接口，建成行政审批服务平台，集成行政审批、监管联动、中介服务、网上审批、追溯提醒、数据中心、应用支撑7个功能系统，形成了“一个平台管数据”。

（四）以行政审批局为代表形式的“化学集中”。

组建机构法人意义上的行政审批局，将行政审批事项划转到行政审批局集中行使，是“化学集中”的基本设定。其基本假设是空间集中、时间集中都无法彻底打破审批链条中的部门利益，主要解决的问题是利用机构重组的制度红利减少程序空转、要素浪费。南通市自2015年组建行政审批局后，将市场准入、项目建设两大领域共15个部门、53类、117个审批事项划转至行政审批局集中行使。通过摆脱部门利益，审批管理的视角开始由“部门权力”转移到“办一件事”，行政审批局可以在法律规定的框架下重构行政审批事项的最优流程，一系列制度创新举措可以在几乎“零阻力”的情况下推出并落实。如南通市行政审批局自成立以来，共精简行政审批流转节点411个、中介服务项目41个，原来具有重复、浪费性质的“权力”行为，现在开始成为行政审批局自身的程序负担，形成了内生性的消减动力。行政审批局与各主管部门通过信息推送机制，实现审批和监管有效对接，在精简审批机构和人员的同时强化事中事后监管力量配置。

三、改革内容由点到面：集中审批机构的江苏实践

中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》指出，要深化和扩大相对集中行政许可权改革试点，整合优化审批服务机构和职责，有条件的市县和开发区可设立行政审批局，实行“一枚印章管审批”。在市县和开发区继续深化集中审批机构，特别是实行“一枚印章管审批”的行政审批局，已经成为发展方向。江苏省在推进集中审批机构设置的改革中，也经历了多维度的探索进程。

（一）从探索集中审批机构到实现行政审批局全覆盖。江苏省自2000年初即有部分市县探索设立行政审批中心（政务服务中心）等，到2009年机构改革时，江苏省、市、县三级全部设立了政务服务管理办公室。2015年，江苏省被纳入首批国家级相对集中行政许可权改革试点，并选择在南通市、盱眙县、盐城市大丰区、苏州工业园区等地开展试点。2017年，江苏省全面扩大相对集中行政许可权改革试点范围，选择4个市、9个县（市、区）、19个开发区开展试点工作。本轮市县机构改革启动后，江苏全面总结相对集中行政许可权改革试点经验，全省13个市、96个县（市、区）全部设立了行政审批局。通过全面深化相对集中行政许可权等改革，基本实现“3个工作日内开办企业、5个工作日内获得不动产登记、50个工作日内取得工业建设项目施工许可证”目标。

（二）协同推进事中事后监管和公共服务改革。江苏省出台了加强事中事后监管的意见，省直7个部门根据自身职责制定出台相关领域事中事后监管制度，建立了依据监管和服务责任清单追责等六项机制，形成与相对集中行政许可权改革的有效对接。同时在推进投资审批、中介机构、收费管理、资格资质认证、商事制度改革等进程中，注重与相对集中行政许可权改革相关举措形成共振，放大改革效应。与相对集中行政许可权改革覆盖范围相一致，加快推进“互联网+政务服务”，建成覆盖全省的“江苏政务服务网”。

（三）发挥“一枚印章管审批”在完善治理体制中的积极作用。在开发区层面，制定出台《国家级开发区全链审批清单》202项，保证开发区行政审批局权责一致。在开发区推行“一枚印章管审批”与“一支队伍管执法”“一个平台管信用”“一个中心管指挥”的有效衔接，打造江苏省开发区开发开放新高地。在乡镇（街道）层面，巩固提升“全面加强党的领导、基层治理一张网、政务服务一窗口、综合执法一队伍、指挥调度一中心”的“1+4”治理模式，为下一步全面推进基层审批服务执法力量整合打下坚实基础。