“一带一路”背景下亚投行的优势与挑战

上海财经大学浙江学院 上海财经大学法学院 赵竞竞

2016年8月31日G20第十一次峰会召开之际，加拿大正式宣布加入亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank，以下简称“亚投行”)。至此，中美两国在亚洲地区的一系列战略博弈再一次被推上风口浪尖。作为一直以来被视为与美国“重返亚太”战略相抗衡的战略布局，亚投行的设立是我国“一带一路”倡议下首次尝试主导区域金融体系、积极参与全球金融治理的重要举措，除了具有很强的地缘政治意义外，更对推动新形势下全球金融秩序变革起到了深远的影响。

事实上，亚投行从设立之初就一直争议不断：一方面，大多数舆论对我国倡导创设亚投行持积极观点，认为亚投行相较于目前现有的一些多边金融合作平台而言有着较为明显的比较优势，如美国学者伯格斯滕就曾指出，现有的世界银行、亚洲开发银行(Asian Development Bank，以下简称“亚开行”)已经无法满足亚洲基础设施投资的巨大需求，且早已将重心转移到别处，而中国倡导设立亚投行的举动正是其发挥领导作用，为全球发展做出贡献、积极承担责任的体现；另一方面，也有不少学者对亚投行的设立初衷、长效运行机制、以及在亚洲经济复兴中所能够发挥的作用等提出了质疑。

在质疑与颂扬双重声音的背后，其实反映了全世界对于亚投行未来发展走向的密切关注。而重重压力之下，亚投行如何打破质疑、发挥优势，尤其备受关注。本文将着重对亚投行运营过程中的比较优势以及可能面临的挑战进行研究和探讨，以期找到能够保障亚投行在“一带一路”倡议下稳健运行的对策。

1 亚投行设立的背景及积极意义

1.1 亚投行设立的背景

自2008年经济危机以来，全球经济整体低迷、结构不断调整已然成为可能在未来较长一段时间内持续存在的新的发展趋势；与此同时，中国经济也开始步入新常态。基于我国深化改革的不断推进以及区域内经济联系的不断紧密，习近平主席于2013年9月首次提出了“一带一路”的倡议构想。“一带一路”作为世界上跨度最长的经济走廊，覆盖了总量达21万亿美元，人口超过44亿的欧、亚、非等经济圈，其范围之广、影响之大，足以推动构建一套新的国际经济格局。而亚投行的设立则是该战略全面推进过程中一个必不可少的环节，它为在丝路经济带内实现充分交流与合作提供了强有力的金融支撑。

2014年5月21日，在加快推进“一带一路”建设基础上启动亚洲基础设施投资银行的设想首次在亚信峰会上被提出，同年10月，包括中国在内的22个国家共同签署了筹建亚投行备忘录，正式决定成立亚投行。目前亚投行的运营正一步步走上正轨。

1.2 亚投行设立的积极意义

根据《亚洲基础设施投资银行协定》(以下简称《协定》)，亚投行设立的宗旨主要有两个：“通过在基础设施及其他生产性领域的投资，促进亚洲经济可持续发展、创造财富并改善基础设施互联互通”以及“与其他多边和双边开发机构紧密合作，推进区域合作和伙伴关系，应对发展挑战”。若亚投行得以如预期那样稳健运行，将对区域内乃至全球金融秩序的稳定和发展产生不容小觑的积极影响。

从区域性效果而言，亚洲虽然拥有如中国、日本、印度等全球经济体量排名前列的大国，但区域内的联系与合作一直以来都不如欧洲(欧盟)或北美(北美自由贸易区)来得紧密，也正是基于这一事实，亚洲国家在国际经济舞台上也鲜少拥有规则制定的发言权。而亚投行的良好运行则一方面将促进亚洲地区的经贸交流与合作，在为各国提供强有力的基建资金支持的同时，推动亚洲一体化的发展、提升区域内国家的整体国际竞争力；另一方面为发展中国家和新兴经济体创造了更多参与国际经济规则制定的平等机会。

从对国际经济秩序的影响而言，亚投行的设立补充完善了现有的国际发展融资体系，打破了由西方主导的世界银行和亚开行的固有体制，从某种意义上而言起到了平衡世界金融格局的效果。

对中国而言，亚投行的设立无疑能够带来更多的积极效果：首先，加快人民币国际化进程。亚投行的成立是人民币国际化战略实施的一大重要举措，如《协定》第19条关于货币的规定便直接赋予了人民币在成员国间进行缴付的自由，未来它将在推动人民币成为亚洲核心货币的同时，更多地为世界其他国家接受和使用。其次，促进我国与其他经济体的交流与合作，在保障外需的适度增长的同时，输出过剩产能，缓解国内经济压力。除此之外，亚投行的设立也是中国参与区域金融秩序安排、承担大国责任的重要契机，有助于提升中国在国际上的影响力和号召力，并进一步增强国家软实力。

2 亚投行的治理模式与比较优势

作为应对危机、深化改革背景下建立起来的一个全新的区域性合作金融机构，亚投行在内部治理规则的设置方面借鉴了许多其他多边国际金融机构(如世界银行、亚开行等)的成熟经验，并在此基础上进行了创新和优化。以下将从投票机制和治理结构两方面进行分析。

2.1 投票机制

投票机制主要包括了投票权的分配以及具体投票规则两个方面的内容。

2.1.1 投票权分配

根据《协定》的规定，亚投行目前所采取的投票权分配规则在许多方面都显示出了较其他老牌多边国际金融机构更为突出的比较优势。

首先，亚投行在投票权的分配问题上，更多地考虑到了发展中国家的利益。一方面，亚投行在世界银行和亚开行现有的比例票制基础上，规定创始成员国还享有额外的600个投票权份额，即每个成员国的投票权总数由基本投票权、股份投票权以及创始成员特有的创始成员投票权三部分组成。这对于认缴股本份额较少的创始成员国(尤其是一些弱小国家)而言，在一定程度上更好的保障了其公平参与决策制定的权利。而由于亚投行所有57个创始成员国中超过半数为发展中国家和地区，这也使得发展中国家的意志和利益能够在亚投行今后的运营过程中得到更多的体现；另一方面，亚投行将基本投票权设定为总投票权12%在各成员国之间的平均分配，相较于世界银行占总投票权5.55%的规定，似乎更为公平合理。

其次，亚投行为新兴经济体未来取得更多的话语权保留了上升空间。亚投行以GDP规模为基础的出资模式保障了股份投票权与一国经济水平的紧密联系。这一GDP挂钩的设定事实上为亚投行的投票权份额能够在今后灵活适应全球经济发展动态创造了可能：一方面，随着未来更多国家(如美国、日本等经济大国)的参与，中国目前占绝对优势的投票权份额会被逐渐稀释，从而实现权力分配的均衡优化；另一方面，其他新兴经济体国家的不断振兴和发展也将改变投票权的份额格局。

2.1.2 投票规则

投票规则设定的科学与否直接关系到亚投行今后是否能够公正、透明与合理地运行。亚投行在世界银行和亚开行所设置的“简单多数通过”和“特别多数通过”的投票规则基础上，新创设了“超级多数通过”的决议规则。在增加银行法定股本、向特别的业务对象提供援助、提高对银行普通业务的财务限制等重大事项的决策中，亚投行都规定了必须“由理事人数占理事总人数2/3以上、且所代表投票权不低于成员总投票权3/4”的超级多数通过。

《国际复兴开发银行协定》对于特别多数通过规定了许多种情况，如3/4多数、3/5多数、4/5多数等，其中在涉及一些特别重大事项的决策制定时，还要求必须由85%以上的多数投票通过，e.g.第8条规定协议的修改必须由占成员总人数3/5以上、且代表投票数不低于成员总投票数85%的特别多数通过。而根据世界银行的统计数据显示，截至2016年8月17日，美国所持有的投票数占总投票数的16.56%，这意味着美国在世界银行某些事项的决定中具有了唯一的一票否决权。在亚开行中，投票权的分配也具有相同的情形，在既有的投票权中，作为战略经济伙伴的美、日两国分别拥有15.65%的份额，占总投票权约1/3，处于绝对的主导地位。

相比之下，亚投行将75%的投票权保留给域内国家，在一定程度上保障了亚洲国家在亚投行中的主导地位。与此同时，其相对世界银行而言更为明确且较低的超级多数票数设定也体现了一定的民主化考量。当然，中国是否能够在占有高比例投票份额的同时保障亚投行运行的绝对独立、透明和公正，有待今后实践的检验。

2.2 治理结构

亚投行的治理机构由权力机构和日常机构两部分组成。其中，亚投行的所有权力归属于由各成员代表所组成的理事会，由理事会授权董事会指导银行的日常运营。虽然亚投行的治理结构在很大程度上借鉴了世界银行和亚开行等组织的治理模式，但是在一些具体操作细节的设定方面，更好的体现了其自身的特点。

首先，亚投行的某些规定显然十分符合其现代化银行的设定，如《协定》第24条规定，理事会可以在特殊情况下通过电子方式召开。

其次，亚投行在董事会成员的设置上体现了其区域性机构的设定：对于董事会成员的设置，亚投行进行了域内和域外的划分，12名董事会成员中，必须有75%的(9名)成员来自本域，剩余25%分配给域外。这保证了域内成员对银行治理的主导作用，使银行运营始终围绕着亚洲地区的发展而展开。

最后，在某些事项的理事会投票规则设定方面，亚投行保持了较高的民主协商性。例如，对于董事会规模或构成进行调整的规定：亚投行规定必须由理事会以超级多数投票通过才可以对董事会组成进行调整，即同时对理事会人数以及所代表的投票数作出了要求。相比之下，世界银行采取的是单纯的资本决方式，只需占投票权数80%的票数通过即可。

3 亚投行面临的挑战及应对

3.1 投票权分配问题

截至2015年，我国的GDP总量突破10万亿美元，超过亚洲GDP总量的1/3，因此在各成员国中具有绝对的投票权份额优势。事实上，中国作为发起国，其对亚投行的影响力，尤其体现在投票权份额方面，已然超过任何国家对现有多边国际金融机构的影响。上文已就亚投行的投票机制和世界银行以及亚开行进行过比较，虽然在一些具体票数的设定上，亚投行借鉴已有经验进行了一些改进，但中国目前29.88%的投票权份额则在事实上已稳稳掌握了需由“超级多数通过”的重大事项的最终决议权。因此，单纯以部分国家在世界银行或亚投行等多边国际金融机构中具有绝对的投票否决权来对其进行批评，并以此显示亚投行的进步，其实有欠妥当。若亚投行的投票权分配机制不能够在后续的发展中得到进一步优化，与世界银行、亚开行现有的机制相区别，并真正地体现透明、合理与高效，则不仅中国设立亚投行的良好初衷将遭到扭曲，亚投行本身也将无法继续保持现有的国际号召力。

从目前的实践来看，中国在对于这一问题的解决态度上已经体现出了一定的诚意：亚投行临时秘书长金立群曾在“中国发展高层论坛”上明确表示“中国作为亚投行的第一大股东，不会靠投票权行事，尽量以达成一致的方式决策”。而如何将这一承诺与常态机制联合起来作用于亚投行的日常运营，在提升中国的国家信誉和国际影响力的同时将亚投行推行的阻力降到最低，则是对中国智慧的考验。笔者认为，中国可以从以下几个方面着手应对。

(1)在以GDP作为股份投票权计算基础的同时，引入更多的评估因素丰富投票权计算体系。如可以将人均GDP作为GDP指数的补充，以确保对一国实际经济实力的评估更为公平合理。除此之外，还可以通盘考虑一国的基尼系数、基础设施需求规模等综合性因素对于投票权分配的影响力，毕竟这些因素都与亚投行设立的宗旨密不可分。

(2)鼓励和吸纳更多的国家、地区参与亚投行的建设，实现投票权更为均衡的分配。当然，在这一过程中，中国仍要注意保持自身以及区域内发展中国家在亚投行中的主导地位，以防止亚投行成为第二个在西方发达国家控制之下的亚开行：如可以制定规则限制发达国家参与亚投行的股份配额等。

(3)发挥平等协商的作用，淡化投票权的概念。以美国为主导的世界银行代表的旧有国际金融秩序之所以遭受了如此之多的批评，很大原因在于美国滥用其在世界银行成员国中的投票优势地位(一票否决权)，剥夺了许多发展中国家和新兴经济体的话语权和平等机遇。在亚投行的建设中，中国一方面应当充分吸取美国的经验教训，克制使用优势投票权以防止其他成员国的反弹；另外，要及时转换思路，学会通过发挥自身影响力决定“决策制度的制定”(制定议程的权利)而不是决定“决策”的直接走向。从某种意义而言，行使“制定议程的权利”比直接行使“一票否决权”更能够在不受反对的情况下达到预期效果。

3.2 各方利益冲突问题

亚投行作为一个多边合作金融机构，也如其他同类机构那样，很容易面临合作各方发生利益冲突或分配不均的问题。例如在投放贷款时，亚投行就将不得不考虑两个问题：(1)如何平衡资金在成员国和非成员国机构之间的分配投放。(2)如何平衡资金在各成员国之间的分配投放。根据《协定》规定，亚投行的职能包括“利用其可支配资金为本区域发展事业提供融资支持，包括能最有效支持本区域整体经济和谐发展的项目和规划，并特别关注本区域欠发达成员的需求”，同时，亚投行还“应尽可能避免不均衡地将过多资金用于某一或某些成员的利益”。

除此之外，作为一个“现代知识型”金融机构，亚投行输出的不仅仅是贷款，还应当是先进的治理经验。《协定》规定，亚投行开展业务的方式除提供贷款外还包括提供技术援助，并且这种援助可以是无偿的。若说在一般的融资业务中亚投行还需对借款人从别处获得资金的能力、借款人按规定条件履行义务的可能性等因素进行考量的话，那么在提供技术援助的情况下，《协议》则没有对亚投行的投资决策依据作出任何规定。

不论是资金投放还是无偿技术援助的分配，亚投行若继续将平衡各方获得投资利益的决策单纯交给投票权的博弈，则势必又将问题引回本文提出的第一个问题，即投票权份额的分配问题。要解决这一问题，亚投行必须配合投票权的分配建立起一套公开透明、公平合理且具有可执行性的业务决策机制，尽可能地消除某一或部分国家对业务决策产生过大的影响力。

3.3 投资风险问题

基础设施建设项目相对于其他投资项目而言，具有建设周期长、回报收益慢等特点，一旦在漫长的项目进行过程中出现经济危机，则极有可能会引发项目中断、贷款方丧失还贷能力或银行自身融资困难等一系列系统性风险。除了投资固有的经济风险外，亚投行的投融资项目更多的还可能会面临政治风险和政策风险带来的挑战。亚投行成员国来自包括东南亚、南亚、中亚、西亚等多个区域，由于宗教信仰、政治文化等存在较大差异，成员之间地缘政治矛盾不容忽视，而这极有可能成为亚投行业务稳健运行的最大阻力。针对亚投行投融资过程中可能面临的经济风险和政治风险，如何缓冲风险、并消化由此产生的不良后果，值得未雨绸缪。然而，目前的《协定》内容并未涉及风险的处置机制。

参照一般商业银行的运作方式，亚投行减少投资风险最直接的做法可以是要求借款方在取得贷款的同时提供足额担保。但这种做法事实上只存在理论上的可实现性：首先，接受亚投行贷款帮助的一般都是本区域欠发达国家或地区，对于动则数额巨大的贷款标的，提供足额的物权担保比较难以实现。其次，如果对这些国家或地区作出严格的信用担保要求，不仅可能会影响银行的业务拓展，同时也与亚投行设立的宗旨相悖。

除提供担保之外，亚投行也可以寻求各国商业保险机制对投资风险的缓冲。但相应的问题也不容忽视：第一，若承保机构属于一国国内保险机构，则很可能会因国籍限制而产生投保人的适格问题；第二，各国的国家保险机构受承保能力限制，往往也不具有覆盖所有投资损失的可能；第三，若遇上一国内政混乱或战争冲突等政治风险造成的投资损失，则通常会被保险公司根据国内法认定为“不可抗力”而获得免责。

有学者指出，世界银行下设的多边投资担保机构(Multilateral Investment Guarantee Agency，以下简称“MIGA”)运行机制成熟，且已覆盖了世界上约80%的国家和地区(亚投行大部分成员国和地区都是该机构成员)，亚投行大可以直接要求各成员在取得贷款之前先申请MIGA投保，并以此作为缓冲风险的保障。但笔者认为，作为对MIGA拥有实际控制力的国家，美国一直以来对亚投行持抵制态度，若将亚投行成员取得贷款的前提建立在取得MIGA承保的基础上，则亚投行后续的运行或将遭受阻力。

因此，建立一套独立于各国国内法之外，同时能够覆盖各类非商业性风险的贷款保险机制，成为了缓解亚投行投资风险的最佳选择。亚投行可以借鉴世界银行设立MIGA的做法，以设置下属独立机构的方式构建一套完整的投贷保险制度。事实上，亚投行目前的运行规则已经为创设这样一个独立机构保留了可能性：《协定》第24条允许董事会和理事会“根据银行开展业务的必要性或适当性”来设立附属机构，并制定相应的规章制度。亚投行在设立这样一个投贷保险机构时，应当吸取MIGA的经验，使其不论在财政关系、法律人格还是人事关系方面都完全独立于银行体系，并赋予其完全的决策自主权。①只有这样才能够在确保其机构自身稳健运营的同时，为各国参加保险业务创造公平的环境。

3.4 争端解决机制的补缺问题

拥有一套完善的争端解决机制是任何一个多边国际金融机构得以稳健运行的必要前提，而根据目前亚投行对于争端解决相关问题的规定来看，还有许多内容亟待补缺。虽然《协定》第46条和55条已经分别对银行运营过程中可能会涉及到的诉讼要求和仲裁程序进行了规定，但所涉内容十分模糊且宽泛，一旦今后发生争端，将很难体现实际的可操作性。

在诉讼程序的提起方面，亚投行规定只有外部的非银行成员才拥有向有充分管辖权的主管法院，针对银行通过借款或其他形式行使的筹资权、债务担保权、买卖或承销债券权而引起的案件提起诉讼的权利。而所有银行的内部成员不得提起对银行的诉讼，只能够通过“特别程序”来解决其与银行之间的争端。对于何谓“特别程序”，《协定》并未作出明确解释，只将其作为今后“银行细则及各种规章或与银行签订的合同”的留白。笔者在此将该程序逻辑推定为包括仲裁程序在内的“非诉讼纠纷解决程序”(Alternative Dispute Resolution，简称ADR)。对于仲裁程序，《协定》第55条作出了相对较为详细的规定，但是其所涉及能够适用仲裁程序的主体却仅限于银行与已终止成员资格的国家之间，或者在银行通过终止银行业务的决议之后的银行与成员之间。总结而言，亚投行在既有的争端解决机制中将争议主体进行了内部和外部的划分，在内部成员和银行之间可以适用ADR但不能适用诉讼程序；外部的非成员(从未作为亚投行内部成员的国家和地区)和银行之间可以在适当情况下适用诉讼程序但不能适用仲裁等ADR程序；一旦内部成员转变为外部的非成员(失去成员资格或银行自身终止)，其与银行之间的争端还可以继续适用仲裁程序。这样的规定虽然为亚投行不享受司法程序豁免的情形作出了限制，在某种程度上使亚投行不至过多地陷入缠诉的境地，但由于后续规则的缺失，一旦内部成员与银行或与投资者(借款者)之间发生争议，则无相应的争端解决机制可循。

国际多边合作机构对于争端解决机制的设置采取了许多不同的形式，最常见的即设立专门的独立争端解决机构，如WTO下设专门解决贸易争端的争端解决机制，不仅拥有独立的裁判和执法机构，还为其配套了完整的裁判实体法和程序法；而世界银行下设的解决投资争端国际中心(International Center for Settlement of Investment Disputes，以下简称ICSID)则专门针对投融资争端(尤其是外国投资者与东道国之间的投资争端)展开工作。

从目前来看，一旦发生在现有规则覆盖范围之外的争端，亚投行可以寻求解决的渠道一般而言有两种：(1)若银行成员同时也已明确承诺归属ICSID管辖，则可将此争端提交ICSID仲裁，当然该仲裁事项仅限于投资者与东道国之间的投资争端。(2)若所发生的纠纷事项处于ICSID管辖范围之外，也可以诉诸某一国国内仲裁机构开展仲裁程序，如中国国际经济贸易仲裁委员会(CIETAC)、香港国际仲裁中心(HKIAC)、韩国商事仲裁委员会(KCAB)等。然而，这两种纠纷解决渠道各自存在的缺陷性使其只能作为临时性的纠纷处置手段为亚投行所采纳。一方面，ICSID受管辖权和仲裁范围的限制，不能全面覆盖亚投行所有的争端解决需求，且其受到美国较强的控制力影响，是否能够公正、高效地配合亚投行的纠纷解决工作还有待商榷；另一方面，诉诸一国国内争议解决机构进行调解和仲裁时，往往可能出现法律适用选择、机构管辖权争议等诸多不确定因素。因此，亚投行应当借鉴WTO争端解决机制以及ICSID等机构的先进经验，尽快着手构建一套属于自己的完全独立的争端解决机制，才能够确保争议解决的确定性、公正性和高效性。

注释

①有学者认为，MIGA的大多数董事与世界银行重合，这种人事制度上的安排使某些在世界银行和MIGA中享有决策权重大优势的大国通过施加意志的方式损害发展中国家会员国利益的情况不可避免；而一旦这种情况产生，则与MIGA设置的初衷完全相背离。