公共法律服务驻在式调研报告——以云南省昆明市为例

张焕彬（司法部法律援助中心）

根据司法部统一安排，2019年2月15～17日，公共法律服务驻在式调研第九组张效礼、张焕彬两位同志赴云南省昆明市就基层公共法律服务体系建设，特别是覆盖全业务、全时空的法律服务网络建设和服务群众情况进行蹲点驻在式调研。调研组分别实地走访调研了市级平台1个（含电话中心1个）、区级平台2个、乡镇（街道）级平台3个、社区平台（站点）2个、公证机构1家、司法鉴定机构2家、协会组织1个（具体为昆明市公共法律服务中心及“12348”热线电话中心，晋宁区法律服务中心及晋城司法所、昆阳街道公共法律服务站和中和社区公共法律服务站，五华区公共法律服务中心及龙翔街道公共法律服务站和司法所、莲花街道苏家塘社区公共法律服务工作室，昆明市明信公证处家事法律服务中心，昆明市律师协会，云南云通司法鉴定中心、云南乾盛司法鉴定中心），共计13个法律机关平台（机构），召开座谈会10次，与司法行政管理干部、法律服务工作者及人民群众共计50多人进行座谈。全面了解了云南省特别是昆明市公共法律服务体系建设情况，发现了一些短板和问题，初步形成加快推进公共法律服务体系建设的思路和建议。

一、基本做法

近年来，云南省各级司法行政机关认真落实司法部部署，全力推进公共法律服务体系建设，协同推进三大平台、服务产品、人才队伍、制度标准、组织保障五大体系建设，基本建成了覆盖全省城乡居民的公共法律服务体系构架，发挥了司法行政业务综合优势，形成了司法行政工作品牌，赢得了社会各个方面高度肯定。

（一）大力度推进。云南省各级司法行政机关积极争取党委、政府支持，坚持以人民为中心发展思想，高站位、大力度推进全省公共法律服务体系建设。省司法厅陆续出台《推进公共法律服务实体平台建设的意见》《关于认真做好标准化公共法律服务示范点建设工作的通知》，按照“顶层设计、基层创新，试点先行、分批建设，因地制宜、逐步提升，统筹城乡、强化基层，软硬并行、注重实效”的原则开展实体平台建设。出台了《“12348”云南法网、云南掌上“12348”和云岭法务通管理使用办法》，运用信息化手段实行全流程网上受理、网上办理、网上监管、网上评估。做到运行统一调度、信息实时入网、数据统一归集，确保网上法律服务便捷、专业、规范、高效。出台了《关于开展“万人进千村帮万户”法律服务助推脱贫攻坚专项行动的通知》，组织万名法律服务工作者积极行动起来，确保建档立卡贫困户实现“在脱贫攻坚、全面小康的路上决不让一个贫困地区因为法律问题走错路，决不让一个建档立卡贫困户因为缺乏法律服务走弯路，决不让一个贫困群众因为法律困难而迷路”的工作目标。各市州也强力推动公共法律服务中心、站点建设，在较短时间完成了各项工作目标。

（二）全方位建设。一是建设“一条主干”，撑起四级公共法律服务主干线。按照统一名称、统一名称标牌、统一形象标识、统一进驻项目、统一服务载体、统一办事流程的“六统一”原则开展州（市）、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）四级公共法律服务实体平台建设，形成上下贯通、各有侧重、功能互补、整体联动的公共法律服务“主干线”。建成包括州（市）、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）四级公共法律服务实体平台2528个，覆盖16个州（市）、129个县（市、区）和404个乡镇（街道）、1980个村级平台。基本实现自上到下、自省到村的公共法律服务主阵地建设工作，截至目前，通过实体平台共办理群众法律服务事项8万余件。二是高起点建设全省统一的公共法律服务网络平台。将“互联网+”思维贯彻到公共法律服务体系建设的全过程，建成运行包括法律援助、律师服务、法治宣传、公证、司法鉴定、人民调解、法律职业人才、志愿者管理等要素的网络平台。同时将“12348”法律服务热线与如法网进行业务和数据整合，使之成为集法律服务、政务监督、舆情监控、大数据分析和司法行政综合服务于一体的热线平台。三是打造具备云南特色的“云南掌上12348”，实现“一部手机办业务”的目标。其中，“法律服务扶贫”栏目添加了全省476个贫困乡、4277个贫困村所有贫困户的微信服务群，已为全省87万建档立卡贫困户提供法律服务。

（三）全业务覆盖。坚持以需求为导向，积极打造一批受众面广、覆盖面宽、适用度高的公共法律服务产品。涵盖了法律援助、律师、基层法律服务、人民调解、司法鉴定、公证、司法考试、法制宣传教育等共八大系列，包括了“办事指南”“热点服务”“网上办事”“12348综合服务”等100多项专题产品。 2017年4月起，首批公共法律服务产品在司法厅门户网站、“12348”云南法网、云南掌上“12348”、“云岭先锋”法律援助便民服务平台以多种渠道向社会公布，使法律服务看得见、摸得着、可使用、可评价，为探索建立公共法律服务“菜单式”供给，“订单式”服务机制，满足不同群体的个性化需求奠定了基础。

二、主要问题

调研发现，因公共法律服务平台建设起步晚，工作基础薄弱、认识不到位、保障能力不足等原因，还存在一些困难和问题。主要是：

（一）公共法律服务平台职责定位不明确。公共法律服务虽不是新概念，但自去年才成立的公共法律服务中心（实体平台）却是个新机构。目前，云南省、市、县公共法律服务中心主要是依托法律援助中心组建，仅仅是挂了一个牌子，机构性质、人员编制和业务职责都没有明确规定，对不同层级实体法律服务平台以及三大平台所要承担的任务理解各不相同，有些该进驻的业务至今依然是空白，直接影响了平台功能作用的发挥。

（二）实体和电话平台的全时空、全业务服务落实不到位。云南省公共法律服务实体平台和热线平台服务时间仅限于工作日的8小时内，周末、节假日、夜间服务只限于网络平台。能够提供7×24小时服务的是一些律师事务所、公证处、司法鉴定机构、人民调解员等专业法律服务机构和人员，但这些法律服务机构分散在不同地区、地点，无法使老百姓通过公共法律服务平台更加便捷地获取法律服务。同时，在街道（社区）及农村，受文化传统、教育程度和对互联网接受程度等影响，多数群众更加信赖实体平台，更喜欢面对面的咨询服务，实体平台非工作日、非工作时段不上班影响了群众及时获取法律服务。

（三）群众对公共法律服务的知晓率、首选率偏低。经问卷调查，76%的群众表示，当生活中遇到了纠纷，想通过法律解决。但只有38%的群众知道公共法律服务（法律援助）和“12348”热线电话，69%的群众没打过“12348”热线；遇到法律问题时，43%的群众选择网上通过搜索工具查询，23%的群众选择打电话咨询专业人士，34%的群众选择找律师当面咨询。54%的群众认为公共法律服务平台在基础发挥作用一般或没有发挥作用。同时，了解公共法律服务的群众对免费的公共法律服务质量持有怀疑态度，迫切需要高质量的法律服务。

（四）驻场法律服务力量不足。座谈时基层的同志普遍反映，公共法律服务平台存在人员少、待遇差、留不住人的问题，基层公共法律服务平台招聘的公益岗位的工作者月工资不足2000元，吸引力不足；司法所工作人员偏少，平均每个司法所3～4人，司法所工作人员大都非法律专业人员，业务知识有欠缺，还要负责地方政府交办的其他工作，没有足够的能力和精力为群众提供优质公共法律服务。三大公共法律服务平台建成之后，专业法律服务人员、信息技术人才缺口更大。

（五）区域发展不平衡。云南全省法律服务资源主要集中在昆明市和其他地级城市等经济发达地区，公共法律服务体系建设进度快、标准高、效果好。但是受经济条件和客观因素制约，迪庆州、德宏州等地公共法律服务体系建设进度相对较慢、标准偏低。在已经建成公共法律服务中心的市州，其城区街道公共法律服务站、社区服务点建设较为完善，但乡镇、村的站点建设相对滞后，有形式无内容，有的仅仅是挂了一块牌子，有些社区的驻点法律服务人员是社区工作人员，一人身兼多职，无法提供专业法律服务。

（六）经费保障不到位。省、市、县三级财政对公共法律服务中心的场所建设经费保障力度虽然较以往有很大的进步，但运行经费严重不足，与实际工作需求有较大差距，一些服务项目还没有经费保障，影响了公共法律服务的可持续发展。经费保障缺乏制度性安排，如昆明市司法局法律援助工作处目前承担公共法律服务工作，其全年办公经费仅3万元，昆明市公共法律服务中心全年办公经费只有8万元，严重影响各项工作开展。另外，专业法律服务人员补贴低，如“12348”值守律师补贴和派驻到看守所、法院、检察院的值班律师补贴每天100元且午饭自理，严重影响了律师参与公共法律服务的积极性和服务质量。

（七）与有关部门协调配合不顺畅。公共法律服务平台一般依托法援中心组建、由法援中心负责日常管理，但其业务内容却不限于法律援助领域。随着业务工作的全面进驻，很多其他部门负责的、非公共法律服务事项大量进入法律服务平台，需要与党委、政府及公安、检察院、法院等办案机关及时沟通，帮助群众解决问题，但没有稳定的工作机制，沟通协调的任务重、难度大。同时，公共法律服务中心建设与地方政府主导的政务大厅建设也有重复之处，两个平台各司其职、相互衔接配合的机制还未建立。

三、意见建议

调研中，大家一致认为，公共法律服务是推进司法行政工作创新发展的重大机遇，要进一步加大工作力度，加快构建覆盖全业务、全业务的法律服务网络。

（一）明确法律服务平台职责及管理体制。适应公共法律服务体系建设的新任务、新要求，加强与编制部门沟通，明确公共法律服务平台工作职责、人员编制，合理设置公共法律服务中心、站（点），进一步理顺公共法律服务体系建设的管理体制和工作机制。

（二）加强经费保障。将公共法律服务体系建设所需经费纳入财政预算，将公共法律服务纳入政府基本公共服务清单，完善政府购买公共法律服务机制，制定政府购买法律服务产品目录，明确各项公共法律服务的保障标准。合理划分中央和地方财政保障职责，确保各项经费及时到位。对中西部经济欠发达地区公共法律服务体系建设经费争取专项资金，予以重点支持。

（三）加强人员保障。进一步加强司法行政机关内部科室和业务人员整合，引导机关工作人员深入法律服务一线。加快整合律师、公证员、基层法律服务者、司法鉴定人员、人民调解员等服务力量，确保群众能在公共法律服务中心享受到“功能全、服务广、一站式”的法律服务。发展壮大法律服务志愿者队伍，吸引法律专业院校大学生参与公共法律服务。加大业务培训，加强典型宣传，努力打造一支稳定的公共法律服务人才队伍。

（四）整合服务平台。整合三大平台资源，加强各项业务协调配合，促进各业务之间的有机融合，逐步形成公共法律服务一个大品牌。充分发挥公共法律服务实体、网络、热线三大平台及各业务专业机构优势，促进形成线上线下7×24一体化的服务网络。做好统筹规划和设计，顺应网络信息时代要求，稳步推进“互联网+”公共法律服务模式，逐步实现公共法律服务网上受理、流程网上管理、活动网上监管、质量网上考核，不断提高公共法律服务质量和监管效率。重点加强县级公共法律服务平台建设，推动具备条件的法律服务业务加快进驻。

（五）完善公共法律服务标准。归纳总结近年来公共法律服务工作的好做法好经验，综合考虑东中西部不同发展水平和工作开展情况，充分考虑基层群众法律需求，科学设定三大平台服务标准和考核办法。尤其乡镇（街道）、村（社区）公共法律服务站点建设应当因地制宜，在场地建设、岗位设置、人员配备和服务方式上不搞“一刀切”，以实用、便民为主。明确各业务领域开展服务的范围、方式、标准、质量要求，增强群众对公共法律服务的认可度、满意度和公信力。

（六）加大宣传力度。充分发挥村居（社区）公共法律服务站点直接面向人民群众的优势，开展点对点、面对面的宣传，加大媒体广告投放，努力提高群众知晓率。改进宣传方式，加大典型推介，用人民群众听得懂、能明白的语言讲清公共法律服务的优势、特点、获取方式等，提高群众首选率。