公共法律服务体系视角下的地方法律援助发展定位研究——以上海市杨浦区法律援助工作为例

上海市杨浦区法律援助中心课题组

随着我国进入社会主义新时代，法律援助如何适应和满足人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，地方法律援助工作如何定位，如何进一步发展？是值得我们各级政府，尤其是专门从事法律援助工作的同志深入思考和研究的。

本文以近年来上海市杨浦区法律援助工作实践为例，在公共法律服务体系视角下，探索通过进一步整合法律援助职能（老年人维权、农民工维权、失业、就业人群维权和军人家属维权等），融合社会服务资源（民政、人保、工会、残联以及相关社会组织、专业社工提供的社会学、心理学、医学等方面的服务），坚持党的根本宗旨，全心全意为人民服务，在为受援人统筹提供精准化、精细化、精品化的法律服务基础上，在更深更广的范围内解决法律援助受援人存在的问题和困难。

一、公共法律服务的定义和体系建设的时代意义

司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》总体要求指出，公共法律服务是指由司法行政机关统筹提供的，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。具体包括：为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动；为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。

从我国公共法律服务实践来看，党的十八大报告中关于保障社会公平正义、加强和创新社会管理、基本公共服务均等化等方面的论述为我国构建完整公共法律服务体系提供了政策指引。十八届四中全会提出的开展公共法律服务体系建设是一项涉及司法行政各项业务的综合性顶层设计，旨在通过进一步整合司法行政业务职能和法律服务资源，统筹提供优质、便捷、精准的公共法律服务。推动建设完备的公共法律服务体系，对于不断提升司法行政工作能力和水平，全面提升国家和社会治理各个领域各个环节的法治化水平，更好满足广大人民群众日益增长的法律服务需求，具有十分重要的意义。

推进公共法律服务体系建设是全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。推进公共法律服务体系建设是更好满足人民群众法律服务需求的迫切需要。随着经济社会不断发展，法治建设不断推进，人们的法律意识和法治观念不断增强，追求公平正义、参与社会管理的意愿日益强烈，相应催生了对公共法律服务更新的、更深层次的、更广泛的需求。推进公共法律服务体系建设是深入推进司法行政改革、更好发挥司法行政职能作用的重要抓手。通过公共法律服务体系建设，可以有效整合司法行政各项工作职能，科学配置法律服务资源，打破司法行政各项工作“各自为政”的局面，有利于司法行政机关统筹资源，精准发力。

因此，当前公共法律服务体系建设的核心要求是：整合各方资源，统筹提供精准化、精细化、精品化的公共法律服务。更好地服务保障和改善民生，维护人民群众合法权益要求。

就地方法律援助而言，我们认为，下一步的一个重要工作就是在党十八届四中全会确定的全面推进公共法律服务体系建设精神指导下，结合当前法律援助工作实际，开阔视野，拓展思路，实施精细化管理，在研究整合各类法律服务资源的基础上，进一步融合法律和社会服务资源；结合运用社会科学领域的诸多先进技术，如运用成熟的社会工作技术和经验，提供精准化帮助，为受援人提供更广泛、优质、便捷和有效的服务；树立强化法律援助服务品牌意识，高标准，严要求，开展精品化服务，让人民群众在每一次法律援助服务中切切实实体会到尊严感与获得感，推动我国地方法律援助工作不断发展。

二、地方法律援助工作发展现状与实践

（一）近年法律援助工作发展现状与存在的问题

法律援助作为公共法律服务的基本职能之一，在党和政府的高度重视下，取得了卓有成效的成绩。如进一步扩大法律援助事项范围，放宽经济困难标准，20多个省将经济困难标准调整至低收入、最低工资标准或低保标准的2倍；制定下发《军人军属法律援助工作实施办法》、做好农民工、老年人等重点人群法律服务和法律援助工作；推进法律援助“1+1”行动，向中西部地区的13个省111个县区，派出109名律师志愿者、64名大学生志愿者和基层法律服务工作者；有25个省（区、市）党委、政府制定了实施意见或办法，17个省份将法律援助纳入本地“十三五”经济社会发展规划，22个省（区、市）将法律援助纳入民生工程、纳入基本公共服务体系、纳入政府绩效考核体系；加强刑事法律援助工作，积极参与刑事案件速裁程序试点工作，在18个试点城市的法院、看守所派驻法律援助值班律师，为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助；加强法律援助值班律师工作，在2000多个看守所设立了法律援助工作站；积极开展以审判为中心的刑事诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度试点工作，切实提高法律援助保障能力；全国已有90%的地方将法律援助业务经费纳入财政预算。

回顾总结所做的工作，可以看到目前我国法律援助工作成效明显，但也存在着不少问题。现阶段实施的政府作为主体的法律援助运行模式，其主要特征为：主要依靠国家财政拨款作为经费来源；由政府成立专门的法律援助机构，受理、审查、批准法律援助申请；由法律援助机构的工作人员与社会律师、基层法律工作者作为开展法律援助工作的主要力量，辅之以社会团体、民间组织。

政府作为主体的法律援助模式解决了我国法律援助从无到有的问题。这是在法律资源匮乏、财政相对紧张的情况下，政府通过行政职权，一方面增加财政投入，另一方面赋予律师等法律工作者公益性义务，通过提供免费的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务，使经济困难群众和特殊案件当事人能够获得必要的法律服务，从而较快推进法律援助事业在中国发展的一种有效途径。

但是这种模式的弊端也是显而易见，主要表现在：政府作为主体的行政化模式与法律服务市场的基本规律相冲突；政府的包揽抑制了法律援助本身的社会公益性，导致社会其他领域有效参与不足；无法解决供需矛盾的发展瓶颈问题——有限的财政经费投入，无法完全满足人民群众不断增长的法律援助服务的需求。

（二）上海市杨浦区法律援助的主要做法和存在问题

近年来区法律援助中心在机构建设、专职人员配备、经费安排、工作内容、形式拓展、服务多样性等方面都做了大量的理论探索和实践尝试。其基本做法是：

一是强化服务网络建设。为适应和满足老百姓日益增长的法律服务需要，杨浦区法律援助中心从两个方面着手进行改善，一方面从地域空间上拓宽法律援助基层服务网络，法律服务联系点覆盖全区每个居委会，送法进社区，让社区居民在家门口就可以获得便利的法律服务；另一方面在专业领域丰富法律援助服务内容，与区工青妇老残等部门合作，分类开设各类服务专窗，满足不同对象法律服务的需要。

二是完善制度规范。杨浦区法律援助中心制定了《杨浦区法律援助中心便捷法律援助圈管理办法》，完善了《杨浦区法律援助骨干律师管理办法》《法律援助案件报结管理办法》等制度，明确了基层服务网络机构功能、人员职责、流程规划、服务要求、考核评估等，确保法律援助基层服务网络在宣传教育、服务引导方面发挥积极有效的作用。

三是强化联动协调机制。单位和部门之间的沟通协调将直接影响法律援助工作的开展效果，通过强化建立与相关职能部门的联动协调工作机制，畅通信息渠道，共同推动法律援助服务的良性发展。

四是发挥专业资源优势。法律援助中心建立了一支专业法律人才骨干队伍，通过他们开展好日常咨询接待、法治宣传、教育培训、法律代理、刑事辩护等活动，维护了当事人合法权益、法律正确实施、社会公平正义。

目前存在的主要问题是：

一是联动协调机制缺少规范的制度保障。在日常法律援助工作中，虽然有关部门根据工作要求建立了联席会议制度，但也存在明显的局限性，各相关部门工作配合的主动性不够，工作效果受工作人员之间的“人情”关系影响较大，岗位人员发生变化时，工作相互推诿的情况时有发生。如受援人经济状况证明的开具，由于习惯性的行政思维，不愿意主动作为，经常出现受援人来回奔波的现象。

二是缺乏系统的协调联系机制。法律援助是政府的责任，这是一项系统工程，应建立一个有效的统筹协调机制，动员社会各方来主动参与。目前实施法律援助的主体是法律援助中心，社会其他力量参与法律援助不足。法律援助工作主要满足于日常的实务性操作，缺乏对法律援助未来发展的前瞻性思考和研究。

三是法律援助工作管理的规范性不够。法律援助机构对骨干律师和志愿者队伍的管理不规范，缺乏标准化的管理体系，在建立规范的管理体系、提供便捷完善的服务、有效提高骨干律师的工作效率等方面存在不足。

目前，从中央到地方对法律援助都给予高度重视，在经费保障、机构建设、援助范围的扩大和工作方式的改进方面都有显著变化，但法律援助的深度和广度还不够，还不能完全满足特殊群体对法律援助服务的需求。政府在财力保障和经费投入、吸引社会各方主动参与方面以及在社会科学领域先进理论和方法运用上，还不能完全适应社会发展对法律援助的需求。整体工作还局限于政府包揽，具体工作也没有跳出由政府主办的法律援助机构自拉自唱的格局，忽视了法律援助的社会公益属性，缺乏与社会其它资源的深度融合。

因此，在不断扩大法律援助范围的前提下，如何解决上述问题，推动我国地方法律援助深度发展，是需要我们认真思考和实践的问题。

三、进一步推动法律援助工作发展的若干思考

基于上述分析，我们认为，在构建公共法律服务体系视角下，推动地方法律援助发展的目标定位应该是：进一步整合各类服务资源，综合运用多种方式，统筹提供精准化、精细化、精品化的公共法律和社会服务。在满足援助对象法律服务需求的基础上，从根本上解决受援人对社会服务的综合需求。具体讲，实践中可以在以下几方面重点发力。

（一）整合全社会包括司法行政在内的多方资源

1.法律援助是政府的责任，现阶段也应在全社会，特别是政府各职能部门之间达成这样的共识，即法律援助应当是社会治理中相关职能机构各方相互配合的共同义务之一。基于法律援助的社会属性，要强调社区内多元主体的共同合作，强调社区包括法律服务资源在内的多种资源有效整合和实践。

法律援助主要是为个人特别是社区内经济困难、特殊群体提供法律服务，为了帮助援助对象最大程度上解决问题，要关注援助对象法律需求背后的需求。即：在提供法律援助的同时，又要着力于服务对象的心理调适和人际关系的改善；既要着眼于解决援助对象面临的实际问题，又注重援助对象信心的重建和能力的提升。这是一项标本兼治而非表面化和形式化的意义深远的社会活动，着眼于从源头上、深层次解决援助对象的实际问题，从而真正改善或者改变援助对象面临的困境，达到标本兼治、持续稳定的社会效果。因此，应整合诸如民政、人保、卫生、残联和工青妇、街道居委会等多方资源来开展工作。该工作可能已经部分开始开展，但力度不大，融合不够，形式大于内容，在一定程度上存在各自为政的现象。有的部门固守狭隘的小圈子利益思想，存在应付现象，使得法律援助的整体效果不佳。

目前具体应对策略可以是：一是定期走访基层社区，加强与街道居委会联系，掌握社区居民中特殊人群的情况，达到精准施策，有效服务；二是与劳动仲裁、监察等部门建立长期密切合作，及时为援助对象解决实际问题；三是在公共社会服务的视角下，研究地区法律援助现状，及时修订和出台相关政策和措施，提高法律援助实施的实际效果。2016年3月，杨浦区法律援助中心为强化和规范社区法律援助工作，制订了《杨浦区法律援助中心便捷法律援助圈管理办法》，明确了街道条线在参与法律援助事务管理中的职责要求，是从融合社会非法律资源来参与管理法律援助工作的一次有益尝试。从实际效果来看，当年杨浦区法律援助中心窗口咨询接待数量同比下降16%，但街道（镇）咨询接待数量却增长了26%，总体咨询接待数量同比增长20%以上，既方便了群众，又增强了实际效果。

2.法律援助直接面向人民群众，是政府公共服务体系的神经末梢，除了应当发挥好服务群众的职能，还应积极担当起收集社情民意、分析舆情变化、提供决策支撑、响应政府施政等功能。法律援助机构通过开展法律咨询、法律援助、法律帮助等法律服务，收集了大量与人民呼声、政策影响、社会矛盾、就业动态等有关的信息和数据，通过对这些数据进行分类整理、深度挖掘和定向分析，追踪由数据反映的现象，分析导致这种现象的可能原因，提出有针对的建议和意见，为领导和机关决策提供有价值的依据和参考。当前，法律援助机构缺乏对数据进行有效、深度挖掘与分析的力量，对数据的使用深度不够，数据分析成了法律援助机构的一块短板。

基本应对策略：整合高校、理论研究机构等社会资源，加强与他们的合作，发挥各自的专业特长，将法律援助机构的窗口实务资源优势与高校、理论研究机构的分析研究专长相结合，高校使用法律援助的实务资源进行学生培养，法律援助机构借助学校的理论研究资源开展数据分析，形成有益互补。杨浦区法律援助中心拟与复旦大学法学院开展合作，成立类似法律援助战略分析与研究工作室这样的机构，由学校老师带领博士、硕士、本科学生对法律援助实务数据进行分析、研究，形成季度、年度、五年或一定时期的舆情分析报告，为市、区领导提供决策依据和政策建议。

（二）研究和推动法律援助工作发展的新途径

1.积极开展“社会法律援助”工作的理论研究和实践。在2016年中欧法律援助理论研讨会上，比利时安特卫普大学法律系研究员史蒂芬·吉本斯介绍了比利时在边缘化群体和弱势群体法律援助方面的经验，认为法律援助是一个系统化的工程，需要法律工作者和社会组织共同参与。比利时法律援助自上世纪八十年代以来出现了一些问题，包括服务范围狭窄、服务碎片化现象严重、各机构缺乏统一化管理，法律援助缺乏合力。而法律援助的目的是促进弱势群体获得司法公正，这需要通过社会各方面努力，而不只是提供法律专业方面的帮助。因此，比利时提出了“社会法律援助”的概念，由各领域专家介入提供超过法律范围的一些其他服务。主要做法是：加强专业机构间的合作，把它们各自的技能、工作方法结合起来、整合起来，把社会工作诸多工作方法和原则，与法律服务结合起来。社会法律援助通过两个阶段的程序进行：先由消费组织、社会福利组织以及其他社会组织如工会、移民咨询机构、儿童组织等对受援人的生存、健康、就业、住房等背景问题提供帮助，再由社会律师对弱势群体的法律问题提供专业化的法律服务。我们认为，比利时法律援助工作中出现的上述问题，也是在现阶段或未来我国地方法律援助工作中已经出现或将要面临的问题，应该引起我们的重视，未雨绸缪。他们提出解决方案，具有一定可借鉴性。

具体做法思路可以是：首先在区级层面建立由司法、民政、人保、住建、市场监督和食药监等部门参加的社会事务综合协作机制（联席会议），统一协调沟通运作中出现的问题；其次在实务层面，可以和上述相关部门的具体机构，建立定期会商交办协作制度，互相协助，共同推进；第三，由司法行政部门牵头，制定“政府法律援助协作事务程序规范”，明确各自的工作职责、要求和工作程序等，确保上述机制和制度落到实处。

2.积极引入社会组织和社工参与法律援助工作，探索运用社会工作方法推动法律援助有效实施。法律援助和其他社会组织合作，为特殊群体提供法律援助，这应当成为未来法律援助的发展方向。法律援助涉及社会各方面的问题，但术业有专攻，律师通晓法律，而其他专家在别的领域专业素质更高。一些需要帮助的特殊人群，他们受制于自身条件，很难准确，或者按照常人的方式进行交流。无阻碍地与这类特殊人群沟通交流，这是法律援助机构与其他组织开展合作最基本的现实需要。

同时，要确保法律援助机构能够准确理解特殊群体遇到的法律问题和需求，并尽可能为他们提供最佳的服务，也需要与其他机构组织合作。作为法律领域专家的律师借鉴成功案例经验，与服务特殊群体具有丰富经验的其他机构合作，能够发现更好的解决方法，让他们能够获得更好的法律服务。

我们在总结法律援助案件时发现，包括骨干律师和法律工作者在内的许多法律援助服务者在提供法律服务时往往会不注重或缺乏对援助对象社会处境、心理状态的关注，忽略了这些因素对服务对象的重要影响，从而直接或间接影响了法律服务的效果。

通过上述分析，我们可以得出以下结论：

首先，社会工作的部分原理与法律援助理论具有相似性。社会工作作为一个以价值的实现为基础的专业，其专业的伦理要求社会工作必须坚持利他主义、人道主义。这种奉献的利他精神，对于法律援助工作者对法律援助无偿性的理解将会带来一种价值观的影响，从而保证其良好的服务态度。如果法律服务提供者，在提供法律服务的过程中，运用心理社会治疗模式、 认知行为治疗模式、 理性情绪治疗模式、 危机介入模式等个案介入模式，在提供专业服务的同时，对服务对象提供心理疏导，可以达到帮助服务对象在解决法律问题的同时，解决自身的社会困境，重新融入社会，达到法律援助所倡导的社会效果。

其次，这种做法如果能够实现，对于法律服务工作者、服务对象、政府部门都会具有实际改变。在法律援助服务过程中，对法律服务工作者而言，可以调整自己的状态，端正自己的态度，营造一种良好的职业氛围，重新认识法律援助，发挥法律援助的服务力，为服务对象提供更优质的服务；对服务对象而言，帮助他们解决实际困难，并且在服务的过程中给予心理上的支持与鼓励，建立对法律援助的信心，使他们积极配合法律服务工作者的工作，也有信心维护自己的权益，改善自身困境，改变对待问题的态度，克服困难，达到自助，最终帮助他们彻底摆脱困境。从而提高了法律援助的效果；对于政府部门而言，增强了政府威望，维护了社会秩序稳定，体现了司法公正和人权的保障，有助于社会主义建设事业和“中国梦”的实现。

第三，思想的解放带来工作的创新，我们要打破思维定势和路径依赖。将社会工作专业价值观嵌入法律援助理论和实务中，将社会工作的价值观和专业方法融入到法律援助中去，也是将一种专业服务的价值观和专业方法融入到另一种社会服务专业中去，这是一种创新的思维方法，如能实现，必将推动地方法律援助工作的发展。

因此，我们认为，法律援助和社会工作方法的有效结合，一旦实现将为法律援助的发展提供一种全新的发展途径，并将促进基层法律援助的自我完善和发展。

目前的基本构思是：一是引进专业社工组织配合开展法律援助。由司法行政机关立项，运用财政资金购买社会组织的服务，这也是符合现阶段中央关于大力培育社会组织发展的精神；二是引入专业社工进入法律援助队伍帮助工作。这可以是由被购买服务的社会组织定期或不定期的派出来解决，条件成熟时，可培养和引进法律和社会工作复合型专门人才来加入到法律援助队伍；三是要求参加法律援助的律师、法律援助工作者在自身专业基础上学习一些社会学、心理学等方面知识，有目的学习掌握一些社会工作技巧，并熟练应用到法律援助工作中去。目前可采取自己培训、派出学习，走访考察来解决。

（三）运用大数据、AI等手段，加强队伍建设，完善制度规范，提供优质、便捷和精准服务

当前各级政府机关和企事业单位都在大力建设各类数字化、信息化平台，这为法律援助机构统筹优质、便捷、精准的公共法律及社会服务提供了基础和可能。法律援助实务部门当前最迫切的是结合法律援助的实际需要和长远发展要求进行一次系统性、前瞻性的排摸研究和资源整合，提出切实可行的法律援助的发展研究方案，提供给有关部门和领导决策。

1.互联互通，建设专业化、规范化的系统平台。借助当前高度发达的网络技术与硬件科技，我们现在有条件建立跨部门、跨系统、满足法律援助需要的专业化数字平台。当然，我们不需要另起炉灶，建设一大而全、功能多但不实用、花里唿哨的系统，而是基于现成的同类系统，如“12348”上海法网、网上政务大厅这样的既有系统，将法律援助作为其中的一个模块或子系统进行开发，既是对这些系统的完善，也能充分共享其中的数据，真正发挥出数字化系统的优势。

2.完善相关工作规范、工作制度。上海杨浦区法律援助通过拓展基层服务网络方便了老百姓获得法律服务，但同时也增加了管理上的难度。因为，如果管理跟不上，基层服务网络面越宽出现问题机率就越大，反而会影响法律援助的工作成效。为此，制定了《杨浦区法律援助中心便捷法律援助圈管理办法》等制度，明确了基层服务网络机构功能、人员职责、流程规划、服务要求、考核评估等，确保法律援助基层服务网络在宣传教育、服务引导方面发挥积极有效的作用。需要注意的是，应常态化保持工作制度、工作规范的制定和修订，这样才能满足法律援助实践发展的需要。

3.重视培训工作，加强专业人员培养。从上述分析看，未来法律援助发展应该是多渠道、多方式和多内容交叉融合的实践应用。“工欲善其事，先必利其器”，这就需要提高专业法律援助人员、有关部门的工作人员和志愿者的工作能力和业务水平。对他们进行包括法学、心理学、社会学等知识的综合培训。因此，培训工作将随着法律援助事业的不断发展和进步，显得越来越紧迫和重要，并将趋于专门化，即建立专门的培训机构，对法律援助机构服务人员开展包括通用知识、专业技能、服务技巧等全方位的教育培训，开展理论研究和制度设计等工作。

综上所述，我们认为：在公共法律服务视角下，未来地方法律援助工作应是，开阔视野，拓展思路，融合法律和社会服务资源；结合运用社会科学领域的诸多先进技术，为受援人提供精准化、精细化、精品化的服务。同时，鼓励并支持社会组织的参与，引导民间资金和各类基金会介入，逐步建立政府主导下的，社会组织和律师援助并行的法律援助体制，构建法律援助多元协同参与模式，激励法律人和社会人共同承担法律援助责任。