关于行政执法音像记录制度的若干思考

翟焰魂（河北省司法厅）

何佳鑫（西南政法大学）

何荣庄（河北省石家庄市农业农村局）

行政执法全过程记录中的音像记录作为国内创新的行政执法制度，在促进严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效地履行职责，切实维护人民群众合法权益等方面发挥着重要作用。各级政府汇集了大量的法律资源，组织专家学者对相关制度不断进行延展和探索，通过制定音像记录清单等“模板化”方式落实音像记录制度，执法效果得到了显著提升。2019年1月，在多个地方、部门试点的基础上，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）（以下简称《意见》），就执法全过程记录中的音像记录方面提出：要建立健全执法音像记录管理制度，明确执法音像记录的设备配备、使用规范、记录要素、存储应用、监督管理等要求。作为行政执法人员尤其是基层执法人员如何落实好这一科学的执法制度，亟需执法机关结合各自领域的执法特点，对执法音像记录的内涵与标准、音像记录具体的保存措施与期限、音像记录作为行政机关作出具体行政行为的有效证据的转化条件与方式等方面作进一步的探索与实践。

一、行政执法音像记录的内涵应当明确且标准应当设定

（一）规范性文件对行政执法音像记录的表述

2017年1月，在《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》（国办发〔2017〕14号）中，对音像记录曾作出概况性规定：对现场检查、随机抽查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、送达等容易引发争议的行政执法过程，要进行音像记录。对直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所，要进行全过程音像记录。在此基础上，在《意见》规范音像记录部分称：音像记录是通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备，实时对行政执法过程进行记录的方式。以上规定仅对音像记录适用的范围和音像记录的方式进行了说明，但是并未涉及音像记录的实质内涵和记录标准。

（二）明确行政执法音像记录内涵与标准的现实意义

多个地方行政执法机关在具体落实执法音像记录制度的过程中，根据行政执法的不同类别、程序制定了各自的《执法音像记录清单》，虽然执法机关按照清单推行音像记录制度在实践中不失为一种可行的措施，具有盖然性，但执法过程具有现场的复杂性、不确定性等特点，《执法音像记录清单》不可能具有较强的前瞻性。在执法音像记录制度延展过程中，《执法音像记录清单》需要根据执法的实际情况不断进行修订和完善，需要适时地对效果进行评估，这就要求执法人员能够准确地理解音像记录的内涵与标准；加之执法类别的不同与执法人员理解的差异，如果执法音像记录没有统一的内涵与标准，将会影响该制度的延伸效果。因此，应当设定并明确音像记录的内涵与标准，这将更有利于执法机关进行相应制度的设计和准确实施。

（三）行政执法音像记录应有的内涵与标准

行政执法音像记录的内涵在于明确其含义，具体应当包括音像记录的目的、与执法过程其他记录方式的关系、补强的意义等内容。

音像记录的目的在于对执法行为进行追溯，实现对执法中重点程序尤其是查封、扣押等涉及相对人重大权益、容易引发争议的行政执法过程的回放，并实现一定条件下的证据转化。音像记录相对于其他记录方式，应当处于补充性、印证性地位。对文字记录能够全面有效记录执法过程和执法行为的，可以不进行音像记录；即使进行音像记录，也应当侧重于对文字记录起到补充或者印证的作用。比如行政执法过程中的送达行为，案件当事人在送达回证上签名或签章的行为即完成了法律规定的送达，其音像记录只是对行为人身份、签署行为的补充与印证。反之，对文字记录不能有效记录执法过程和执法行为的，应当具有严格的音像记录形式。例如，交通警察在道路上测酒驾的过程，就应当有较为严格的音像记录。

行政执法机关应当根据音像记录的方式不同而分类设定标准，将用原始载体保留记录、文字说明、合法性、录制人身份告知等内容作为基本音像记录判断标准；将完整性、清晰度、回放性、交互性以及录制的补强作用等作为音像记录优劣的判断标准；将以偷拍偷录等不正当手段获取的或者依据法律、法规、规章应当采取音像记录，却无文字记录相互印证等情形作为排除标准。

二、行政执法音像记录保存的方式、期限的设定

随着电子技术的发展和大数据技术的广泛应用，执法音像记录的保存越来越便捷。基层执法机关和执法人员在充分利用现有的信息技术和办公自动化系统建设成果的同时，仍然需要继续探索成本低、效果好、易保存、易操作、防删改的记录保存方式。

（一）执法音像记录保存的方式应当分类设定

根据执法类别和对以往个案执法实践的总结，音像记录保存的方式与期限不应拘泥于某种统一的形式或者载体。一般的执法行为，如在行政处罚案件、行政强制案件执法过程中形成的音像记录，应当制作光盘、拍摄照片等并附相关的文字说明，连同案卷一并保存，保存的期限与案卷相同。对重大案件中的音像记录或者作为证据使用的音像记录，如行政机关强制拆除当事人拒不到现场的非法建筑物、构筑物等极易引发重大争议的行政行为，应当制作音像记录复制过程的公证文书，连同复制品一并保存。

行政征收、行政收费、行政许可、行政检查应当侧重于文字记录，以文字记录为主；对没有争议的具体行政行为的音像记录，鼓励采用大数据的方式予以集中保存；对具有争议的具体行政行为的音像记录，以附卷的方式保存，由此降低基层执法机关保存音像记录的费用支出。

（二）执法音像记录保存的期限应当分类设定

保存期限应根据音像记录的具体用途设定，不同的保存方式采取相应的保存期限，设定保存期限时应重点考虑保存成本。保存时间过短则音像记录的目的难以实现，而保存时间过长不仅会增加执法机关保存费用、人力的支出，相对人的信息被不正当使用的风险也会加大。对没有争议的具体行政行为的音像记录，不宜保存过长时间，应当比照权利救济的期限适当延长，以能够应对行政诉讼为宜，一般不超过一年。易引发争议的或者当事人正在寻求权利救济的案件，其音像记录应保存不少于五年。重大的案件或重大的具体行政行为，保存期限可以随卷延长，但一般不超过20年。

（三）国家秘密、商业秘密、个人隐私的保护在执法音像记录保存的期限和方式中应予体现

涉密案件音像记录的保存依据国家关于保密的法律法规办理，但行政机关在设定音像记录保存方式与期限时，却极易忽视对国家秘密、商业秘密、个人稳私的保护。因此，涉密内容的保护应当作为音像记录保存中一项不可或缺的重要内容，在保存方式和期限中单独列明。以此强化基层执法人员对执法过程中获取的涉密信息的保护意识，促使执法人员对其合理使用、妥善保管、完善处理。

三、行政执法音像记录作为具体行政行为的证据须符合法定要件

（一）行政执法音像记录并非必然转化为作出具体行政行为的证据

在执法实践中部分执法人员对执法音像记录与证据的关系认识不足，认为执法音像记录必然转化为有效证据。个别执法人员和行政机关长期以来秉持“一切能证明案件事实的客观情况都是证据”的认识，使得执法音像记录在行政机关工作人员的内心确认方面具有很强的证据象征意义。如将执法音像记录仅作为行政机关内部具有管理性、说明性的证明资料，则在行政机关对执法人员的监督和对执法人员信誉保护等方面无疑具有重要的证明意义。但是如将执法音像记录作为具体行政行为的有效证据，赋予了其对外部行政行为的证明力，则必须具备证据的客观性、合法性及与待证事实之间的关联性。

（二）行政执法音像记录作为证据使用其形式与内容均应具备合法性

在执法程序中作出具体行政行为的执法机关负有举证责任，而执法音像记录无论采取何种记录方式，一般均具备证据客观性和与待证事实之间的关联性。因此，一定意义上音像记录的合法与否将直接决定执法机关作出具体行政行为的证据有无。

将执法音像记录作为具体行政行为的证据使用，则应当根据案件的相应程序所适用的法律规范对其予以规制。如最高人民法院《行政诉讼证据若干问题的规定》对在行政诉讼程序中的录音录像等视听资料进行了规制，要求有原始载体，注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象，声音资料应当附有该声音内容的文字记录等。并且规定以偷拍、偷录、窃听等手段获取的侵害他人合法权益的音像记录，以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的音像记录，无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证且对方当事人不予认可的证据复制件或者复制品以及进行技术处理而无法辨明真伪的音像记录等证据材料不能作为定案依据。执法音像记录如果作为移送涉嫌犯罪案件的证据，还须符合最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于收集提取和审查判断电子数据的有关规定以及刑事诉讼证据的要求。

（三）行政执法人员对音像记录证据转化应有正确认识

执法音像记录作为证据使用的法定要件，在不同案件、不同程序中也不尽相同，不符合法定要件的执法音像记录是不能转化为具体行政行为有效证据的。增强执法人员在证据转化方面的认识，有利于其在执法过程中以证据的标准进行执法音像记录，从而全面提高音像记录的质量，最终提高执法效率，提升执法效果。

四、结语

综上，科学地设定执法音像记录的含义和标准，不仅有利于对执法全过程记录制度开展深入研究，更有利于执法机关和执法人员准确地适用该项制度；根据执法类别和案件情况设定执法音像记录的保存方式和保存期限，以降低基层执法机关的执法成本，提高执法效率；明确执法音像记录在不同执法程序中作为证据的法定要件，并采取清单等多种形式加以固定，不仅有利于进一步保障和监督行政机关有效履行职责，而且在提高对违法行为人责任追究的力度、提高涉嫌犯罪案件移送质量等方面具有重要意义。