关于检察官职务序列改革的思考与建议

● 马宁

2015年，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》（以下简称《试点方案》），作为完善司法人员分类管理制度的有效方式，检察官单独职务序列改革（以下简称“职务序列改革”）正式开启。经过两年多的实践，职务序列改革不断深入。但同时，受体制羁绊和固有思维的束缚，改革中也出现了一些问题。本文从改革目的角度重新审视检察官单独职务序列改革，对深化改革提出一些意见和建议，以期对司法体制的进一步完善有所助力。

一、检察官单独职务序列改革需进一步深化

在改革推进过程中，各试点的分歧在逐渐减少，改革思路和模式已经基本一致。同时，一些共性问题也逐渐凸显。

（一）去行政化并不彻底

去行政化的核心是规范行政权力，督促恪尽职责、恪守边界。但从改革实践看，如何摒除管理和思维上的行政化习惯更为重要。目前，检察官单独职务序列中的行政化还未完全去除。一是检察官等级套改方式决定了行政化未完全被去除。在套改过程中，检察官等级与行政级别对应，用原行政级别确定入额后的检察官等级。用这种方式去行政化，某种程度上，反而加固了行政化的思维习惯。二是虽然改革对检察机关人员进行了分类管理，同时也保留了检察官和司法行政人员之间的交流机制。这样，从客观效果看，检察官序列只是变为晋升行政等级、提高待遇的一个新渠道，并没有真正实现单独序列的目的。三是以检察机关层级限定检察官最高等级，强化了检察官等级的行政等级属性。改革中，检察官等级仍沿用《中华人民共和国检察官等级暂行规定》的设置，除副省级城市外，基层检察院检察官最高等级为三级高级检察官、市级检察院为二级高级检察官、省级检察院为二级高级大检察官。《试点方案》中明确的“检察官单独职务序列以检察官法规定的四等十二级为基础，检察官等级与行政职级完全脱钩”还没有实现。在基层检察院，不论检察官的办案能力、办案质量如何，从制度设计来看，他们在职务晋升上已经落后在起跑线上。

（二）对检察官等级的认识有偏差

按照中央实行检察官工资制度改革的部署，试点方案与职务序列改革同步推进，建立与检察官单独职务序列设置办法相衔接、有别于其他公务员的工资制度。这二者的紧密联系，让部分人的关注点集中到了个人的福利待遇上，甚至将是否进入员额和检察官等级评定作为人员调整、照顾“老同志”的筹码，以致有的试点中层以上和年龄较大的同志大量进入员额，年轻骨干力量大量流失，严重制约了检察官队伍的职业化、专业化进程。

（三）检察官等级晋升考量方式不科学

检察官等级晋升一般采取自然晋升和择优选升两种方式。自然晋升阶段不设职数限制，检察官可以在一定级别内按期晋升，基层检察院可以自然晋升到一级检察官，市级检察机关可以自然晋升到四级高级检察官，省级检察机关可以自然晋升到三级高级检察官。此后，检察官若要再提升等级，则需参加一定程序的竞争、遴选，择优选升。这种考量方式建立起检察官晋升通道，激励竞争，促进个人能力提高。但存在一些不合理之处。表现为：第一，以年限长短作为等级自然晋升衡量标准不科学。若将从事检察业务时间长短作为检察官等级自然晋升的标准，其前提是从事检察业务的检察官都尽职尽责且工作量基本相同，在这种情况下，随着年限增长，检察官积累的经验和劳动付出与时间成正比，以时间长短为标准可以确保等级晋升的公平。但在实践中，不同业务条线、不同地区、不同级别检察机关间的实际工作量并不相同，以年限为标准，会导致人员向业务量较小、案件量不大的业务部门或地区流动，也会造成不同级别机关间、不同地区间检察官等级晋升的实质不公平。第二，择优选升不能采取“行政化”的选升方式。检察官与一般公务员的“择优”标准不同，因此，选升方式也不应相同。如果继续沿用一般公务员的晋升方式，那么“选”出来的必然是具有行政管理能力的领导者，但却未必是高水平的检察人才。第三，择优选升尚缺少具体标准。目前，择优选升并没有建立起明确的适用于所有检察官的标准，而是由各地根据自身实际情况确定，这使得择优选升主观性强，“择优”不客观，结果不能让人信服，并可能逐渐演变成受等级职数限制的论资排辈。

（四）对员额比例的认识有误区

改革中，有的地方提出，由于“案多人少”矛盾突出，办案压力大，建议适当扩大员额比例，增加办案力量。有两种片面的认识。一种观点认为只有进入员额，保留了检察官身份，才有办案资格，所以检察官越多办案压力越小。其实，办案人员不仅有员额检察官，还应包括检察辅助人员，二者共同组成了检察办案力量，只是他们的分工、权限以及责任不同。分类管理进一步明确了各办案主体的责任与权力。一种观点认为扩大员额检察官比例就会增加办案力量。员额检察官、检察辅助人员、司法行政人员共同组成了检察机关政法专项编制人员。以吉林省为例，在中央确定的政法专项编制内，检察官、检察辅助人员、司法行政人员的比例总体上控制在39%、47%、14%。①与改革前相比，一线办案力量比改革前增加了23.6%②，司法行政人员再无压缩空间。如果要提高员额比例，势必要压缩检察辅助人员。若单纯增加员额比例，将会造成检察辅助人员短缺。综上，员额比例的高低与办案力量是否充足是两个问题，前者是关于办案中各类主体的责任与权力问题，后者是关于检察官与检察辅助人员总数和案件量之间的比例问题。

解决“案多人少”问题的方法，只要通过在优化办案组织的前提下，根据地区人口总数、综合经济条件、案件量以及现行诉讼制度等因素进一步科学测算、调整检察机关人员编制加以解决。检察机关人员编制数的确定要首先确定检察官人数，再按照办案实际需要确定配合检察官办案的检察辅助人员编制数，而检察行政人员负责机关行政性事务，与以上诸多变量关系不大，应根据行政工作确定，并且一般变化不大。合理的检察官数量最终是由检察官承担的工作量决定的，而检察官承担的工作量又与国家的政治传统、司法体制、司法机关的职能、审判模式等紧密相关，这些因素不同，检察官承担的工作量就不同，因而需要的检察官数量就会存在差别。③

二、对建立检察官单独职务序列的进一步认识

（一）重新思考检察官单独职务序列的意义

完善的检察官单独职务序列既是我国拥有成熟的检察官队伍、实现检察官职业化的重要标志，也是全面深化司法体制改革、有效落实司法责任制的现实需要，更是树立司法诚信、维护司法权威的有效制度保障。一是健全单独职务序列，彻底去除队伍“行政化”，有利于促进检察官队伍的职业化、专业化。以往虽然我国有《中华人民共和国检察官法》，但检察官仍按照一般公务员管理。部分检察官为了追求仕途，不能对检察业务工作从一而终，同时一些没有法律从业经历或法学知识背景的公务员进入检察官队伍，制约了检察队伍的专业化水平。二是健全单独职务序列，整体提高检察官的社会地位，有利于提高司法公信力。提高检察官社会地位，不能简单依靠建立单独职务序列，还需进一步完善检察官独立行使职权、提高检察官入职门槛、保障检察官福利待遇等配套制度，但单独职务序列是完善这些制度和措施的重要依托。三是健全单独职务序列，科学构建能够反映检察官职业能力和理论水平的等级体系，有利于促进检察职业体系的良性发展。检察职业的高度专业化决定了检察官等级必然围绕职业能力水平和检察理论水平来设定，等级晋升反映的应是能力水平的提高。更高级别的检察官相应获得更多的理论话语权和等级荣誉感，从而促进全体检察人员不断探索检察理论，有利于良好氛围的养成。

（二）对检察官单独职务序列体系架构的思考

职务序列改革是一项复杂的系统性工程。尽管检察官法已对检察官等级做出了明确规定，但职务序列的建立，不是简单的去行政化，按照行政级别确定检察官等级，然后给予相应待遇，而是需要赋予职务序列新的内涵、功能和意义。一是检察官等级应体现检察官业务能力水平的高低。等级越高的检察官应当检察理论水平越高、办案经验越丰富、检察业务能力越强。二是应强调检察官单独职务序列的“单独”属性。要使检察官职务序列与行政级别绝缘，让检察官在自己序列内发展，避免专业人才流失，也防止“外行”为了仕途等目的进入检察官队伍。三是等级晋升方式应体现“职务序列”特点。从职业特点出发，科学设计检察官等级晋升条件，既要包含对检察官办案工作量的考量，又要体现检察官的能力水平。四是检察官队伍的精英化。精英化是检察官队伍整体的精英化，而不是高级检察官的精英化，也就是说，进入检察官队伍的，即使是最低一级的五级检察官也是精英。五是检察官等级不应受所在检察机关层级的限制。既然去行政化，检察官等级就不应再受所在检察机关级别的限制，也就是说，基层检察院的检察官，只要能够达到高级检察官的条件，就可以授予更高的检察官级别。

（三）深化职务序列改革的改革建议

一是树立正确的价值观念。尽管工资制度改革与职务序列改革同步推行，但改革过程中必须明确，检察官等级虽然与工资待遇存在一定联系，但等级的评定，除了确定检察官待遇外，更重要的在于反映检察官的业务能力水平和检察理论水平，等级越高的检察官享有的职业荣誉越高。驱动检察官不断追求进步的应是这种职业荣誉感，而不仅是物质利益和职业待遇。

二是切实提高检察官队伍整体待遇水平。整体提高检察官队伍的待遇水平既是保证检察队伍稳定、让检察官集中精力办案的有效手段，也是提高检察官社会地位、维护司法公正的保障。同时，建议在检察官待遇设计上注意控制高级检察官与一般检察官之间的待遇差距。也就是说，当一名检察官助理通过努力成为一名五级检察官时，他已经进入“精英”的行列，其待遇应不同，而不应在检察官等级晋升过程中才发生变化。一般检察官晋升为高级检察官时，更多的应是荣誉感、检察业务的权威性，以及检察理论的话语权的进一步提高。这种设计有利于让检察官专心办案，降低利益干扰几率，有利于保持检察队伍稳定、促进办案力量向基层倾斜、提升整体检察队伍的专业化水平。

三是真正落实“老人老办法”。如何公平合理的将原有检察人员分类是职务序列改革的难点问题。改革中，大家争相进入员额，但从个体的初衷来看，并非所有人的选择都源于对业务工作的热爱，更多的还是出于对自身利益的考虑。这种做法对于检察官职业道德养成和检察队伍建设是十分不利的。通过遴选进入员额的检察官不应是那些关注个人级别、一心想走仕途的人，而应是信仰法律、一心追求法律公平正义的人。实践中，杜绝前者进入员额的有效办法就是让检察官等级与行政级别脱钩，拆掉二者之间的转换桥梁。行政人员要成为检察官，必须重新考试，从检察官助理做起。这是落实“老人老办法”最难的地方。

基于以上考虑，要有效落实“老人老办法”，对“老人”进行分类，要以保证“老人”现有待遇不变为前提；严格禁止没有任何业务工作经历的原检察官直接进入员额；将进入员额的检察官按照原检察官等级进行套改，并设立考察期；设立高级检察官评选委员会，明确高级检察官的评定标准，考察期结束时，对高级检察官等级进行重新评定，未达到高级检察官评定标准或未完成考核要求的不能再认定为高级检察官；考察期结束时，根据员额检察官个人意愿调整岗位，对作出一次选择的人员不允许再跨序列调整岗位，即第一次进入员额的检察官此时选择从事检察行政工作，就不可以再直接通过调转进入员额，比照新人处理。

四是严格检察官入职条件。在“新人”录用上，严格执行人员分类管理，对三类人员分别制定入职条件。将法学学习经历、司法职业资格以及担任检察官助理年限等条件明确为检察官准入条件，切实抬高检察官入职门槛，严格禁止通过调转直接进入检察官队伍。建立完善的新入职检察官培训体系，保证履行检察职权、承担办案责任的检察官具有成熟的办案经验。同时，设立严格的错案淘汰机制。

五是科学设计检察官等级晋升规则。丰富的实践经验是检察队伍专业化、职业化的基本要求。而丰富的实践经验是时间和案件量的积累，单纯以职业年限作为检察官等级自然晋升的度量衡显然不能完全体现检察职业的特点，因此，在设计检察官等级晋升规则时要以检察官办案“量”和检察官理论品“质”为基本要素进行架构。“量”是经验的积累，经验越丰富，代表检察业务能力越强，相应检察官等级越高；“质”是经验的升华，归纳总结越“全面”，对检察事业、检察队伍整体素质的提高贡献越大，水平越高，等级越高。

用办案数量作为一级以下检察官等级晋升衡量标准，以“量”评价一般检察官④，注重实践能力，注重办案经验积累。尽管各地案件量不同，但案件量越大办案越多，经验积累越丰富、越快，检察官阶段等级晋升越快。这有利于办案力量向案件量较大的地区、向基层检察机关流动，可以有效缓解忙闲不均、“案多人少”的问题。同时，以“质”评价高级检察官，注重经验总结、推广，注重检察理论升华，注重人才培养能力。设立高级检察官审核委员会，明确高级检察官各级评定条件。如四级高级检察官应当对办理某类犯罪或履行某类检察职能总结出可传授的经验，能够培训新入职检察官或指导一般检察官处理类似案件，三级高级检察官应当在某一领域具有一定理论成果等。鼓励一般检察官符合晋升条件，自愿提出申请，凡符合条件者均授予高级检察官，履行高级检察官职责，并定期完成相应等级的考核任务。

六是推行三级检察机关人员编制省统管，取消检察机关层级对检察官等级的限制，完善人才遴选机制。建议编制由省级机构编制部门会同省级检察机关统管，根据各地区经济发展、人口总数、办案量等因素和各级工作内容的区别合理分配编制，实现人员编制向基层倾斜、向案件量大的地区倾斜。明确职务序列是检察官等级晋升的唯一通道，而决定等级晋升的唯一因素是检察官的能力水平，不再受检察官所在机关的层级限制。同时健全遴选机制，明确初任检察官必须从基层做起，省市两级检察机关的检察官助理符合检察官任职条件后，必须到基层初任检察官，省市两级检察机关的检察官只能从基层高级检察官中遴选。彻底打破基层检察官晋升“天花板”的同时，保证上级院检察官具有丰富的办案经验、较强的业务指导能力和较高的检察理论水平，能够充分发挥领导、指导作用。

注释：

①吉林省人民检察院：《司法改革正当时》，吉林省人民出版社，2015年，第104页。

②陈菲、邹伟：“风正好扬帆——司法体制改革四项试点将在全国推开”，2016-01-21《检察日报》。

③陈永生、白冰：“法官、检察官员额制改革的限度”，《比较法研究》，2016年第2期。

④考量一级以下检察官等级晋升的办案量可以以省内近三年检察官平均办案量为计算基数，完成近三年一名检察官平均办案工作量即可晋升一级检察官等级。