规范其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理的思考与建议

● 江西省事业单位登记管理局课题组

事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位（以下简称二类事业单位）的登记管理，是“建立各类事业单位统一登记管理制度”的重要内容。本文着眼公益事业发展全局和事业单位改革大局，在全面准确把握二类事业单位实施登记的现实意义基础上，坚持问题导向，提出重新界定概念、分类实施管理的思路，以期为各类事业单位统一登记制度改革提供有益借鉴。

一、规范二类事业单位登记管理的现实意义

一是落实中央推动社会事业改革创新要求，丰富和拓展社会公益事业的具体举措。中共中央、国务院在《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中明确提出，要发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与社会公益事业发展。当前，我国面临着公益服务供给总量不足、方式单一、质量和效率不高等矛盾和问题，仅依靠国家机关举办事业单位提供公益服务的方式，已经无法满足人民群众日益增长的公益服务需求。规范二类事业单位登记管理，有利于构建各类法人主体公平发展环境，激发更多的社会力量投入到公益事业发展中，推动形成政府投入为主、社会力量高度参与，充满发展活力的社会公益事业新格局。

二是顺应社会公益事业发展趋势，完善我国法人登记制度的现实需要。近些年，有很多新的组织机构形式，游离在现行法人登记管理体系之外，大部分二类事业单位属于此类情况。2016年，随着统一社会信用代码制度的实施，组织机构代码证退出历史舞台，没有办理法人证书的机构，就失去了获取统一社会信用代码的渠道，无法正常开展业务活动。此外，随着经济社会发展，其他组织利用国有资产举办的公益机构日益增多，如何赋予其法人主体资格，如何规范其登记管理，已然成为当前亟待解决的现实问题。规范二类事业单位登记管理，明确法人主体地位是完善法人登记管理体系，顺应社会公益事业多元化发展趋势的现实需要。

三是适应事业单位分类改革，推动事业单位体制机制创新的有益探索。2011年，中共中央、国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，主要目的是改革事业单位的管理体制和运行机制。二类事业单位作为一种广泛存在的机构形态，介于政府主导和市场化之间，既可由政府单独举办，也可吸收社会力量参与。相较传统事业单位管理模式，不纳入机构编制核定范围，不增加机构限额和编制总量，工作人员实行聘用制，可进可出、能上能下，机构设置、调整及内部管理也相应更加灵活，运转效率更高。相较市场化模式，由政府主导其公益事业发展方向，能够有效保障公益属性不偏离。对二类事业单位实行登记管理，与事业单位分类改革精神相契合，能够为事业单位体制机制创新提供一条全新的路径选择。

二、江西二类事业单位的登记情况及存在的问题

目前，江西省共登记二类事业单位791家，按行业分类，医院5家、学校770家、科研机构3家、培训机构2家、其他类型11家；按举办单位性质分类，行政机关举办的9家、事业单位举办的755家、国有企业举办的20家、政府事业单位企业联合举办的7家。在登记过程中，存在不少问题。

一是非营利性监管责任不清。事业单位法人属于非营利法人，在土地征收使用、税费减免等方面，享有一系列的优惠待遇，如果不能确保二类事业单位的非营利性，则将扰乱整个社会公益服务体系公平运行秩序，甚至造成国有资产流失。但实际中，对二类事业单位非营利性监管的难度很大，即使举办主体不分配红利，还可以通过关联交易等方式获取回报，比如民办学校举办者，通过办食堂、关联固定资产购买等方式取得利润等。监管主体及责任不明确，设立登记时，由谁确认二类事业单位的非营利性，日常监管责任由谁承担，均未明确。

二是批准设立依据不合理。现行规定中，对审批机关批准设立文件的规定较为宽松，包括行业管理部门的批文、资质许可文件等。二类事业单位虽不纳入机构编制管理，不会增加机构和编制总量限额，但也需要政府投入或资金扶持。若政策规定宽松，可能导致事业单位机构数变相增多，甚至膨胀，最终仍然增加财政负担。此外，行业主管部门核发的教育、医疗机构等资质许可证明，主要是业务资质能力的许可，与批准成立机构是两个概念，且机构设立程序应是先批准、再登记，最后资质许可。因此，不应将资质许可作为批准设立文件。

三是管理模式不明确。事业单位的管理体制和运行机制较为成熟，而二类事业单位的管理和运行机制主要依据章程，但章程制订取决于举办方的意志，具有很强的自主性、随意性，容易造成管理上的问题。比如收入分配方面，因为这些机构大部分具有经营性行为，虽然不分配红利，但如果缺少薪酬标准的规定，可能造成内部人控制的问题；在开展业务方面，此类机构能否继续投资其他类别的法人，如果允许，是否会造成变相营利的问题。

四是退出机制不完善。二类事业单位允许社会力量参与举办，若没有完善的法人退出机制，有可能造成国有资产流失、出资人利益受损等问题。比如在资产处置方面，一些地方允许二类事业单位转为企业，而有形资产和无形资产的增益如何处置，税费待遇和其他政策优惠的评估、退缴等却未明确，极易造成国有资产流失；在退出程序方面，决定撤销、资产评估、资产处置、人员安置等步骤如果没有科学的程序规定，容易造成法律责任缺位的问题；在退出形式方面，由社会力量参与并占主导地位的事业单位如果出现不执行条例的行为，登记管理机关缺少有效的制约措施，期望其主动申请注销将非常被动。

三、调研分析和经验总结

（一）概念分析

《事业单位登记管理暂行条例》对二类事业单位的定义是：不纳入机构编制核定范围，由事业单位、社会团体及企业等组织为了社会公益目的，利用国有资产依法依规举办的，按照非营利性规则从事教育、科技、文化、卫生等活动的事业单位。这个定义列举了此类事业单位的几项要件，总体而言比较准确和清晰，但也存在一些问题，具体有以下两个方面。

1.机关能否成为二类事业单位举办主体的问题。现行规定中，二类事业单位的举办主体并不包括国家机关。对此，我们认为，应将国家机关列为二类事业单位的举办主体之一。首先，区别对待并无实际意义。从严控机构限额的角度，事业单位等其他组织举办二类事业单位同样存在变相增加机构限额的风险。其次，解决历史遗留问题。在历次改革中，有少数事业单位没有完全改革到位，既未下文撤销，又未列入实名制数据库，这些单位现有人员办理社保等事项确需法人证书。第三，社会事业发展的需求。近年来，随着政府不断加大对社会民生事业的投入，新增设了一些公益性机构。如为适应经济增长方式转变和产业结构升级的需求，由各地政府大力扶持建设的新型科研机构；按照国家学前教育的发展规划要求，各地建设的乡镇中心幼儿园。这些机构按现行规定，既不符合一类事业单位登记条件，又不在二类事业单位登记范围，无法按正常程序办理法人证书。

综上，不应将举办主体的性质作为二类事业单位定义的核心要素，可调整为不纳入机构编制核定范围，由国家机关或其他组织为了社会公益目的，利用国有资产依法依规举办的，按照非营利性规则从事教育、科技、文化、卫生等活动的事业单位。

2.登记管辖范围交叉重叠的问题。一直以来，事业单位和民办非企业单位在登记管辖范围上都存在交叉重叠，既造成登记管理上的混乱，带来双重法人的问题，也影响了法律法规的严肃性。有观点认为可以按国有资产占比或单位实际控制方来划分登记管辖权限。我们认为，凡利用国有资产的都必须纳入事业单位登记管辖范围。登记为事业单位法人的，有关监管部门和公众就能直观的通过法人证书判断是否有国有资产成份，便于部门监督和社会监督，而国有资产占比或实际控制方是可以动态调整的，以此划分登记管辖范围仍然会造成管理上的混乱。

（二）类别分析

二类事业单位登记管理的最大难点问题，就在于防范二类事业单位的营利性倾向，从这个角度，可以将二类事业单位分为国家力量完全主导和社会力量参与举办。

1.国家力量完全主导。指国家全额出资举办和社会力量出资但不参与管理的二类事业单位。此类机构本质上是事业单位的延伸，虽未纳入机构编制管理，但其管理模式基本参照事业单位，负责人和管理人员由政府部门或举办单位聘任，一般不存在营利性倾向。

2.社会力量参与举办。是指社会力量出资并直接参与管理的事业单位。此类机构虽然部分利用了国有资产，但因为社会力量直接参与，管理和决策一定程度上体现出资者的意志。如果出资人隐藏了营利性目的，可以采取关联交易、融资等隐蔽的方式获取利润，往往难以防范。

从登记管理的角度，以上两类机构难易差别很大。前者基本上沿用既定的管理模式，在内部治理方面可以视情况自行选择是否采取法人治理结构；而对于后者可能存在的营利行为，目前登记管理机关确实不具备有效的监管手段，因此在登记准入方面应从严从紧。并且，此类机构均由多方合作举办，因此必须要求其建立并完善法人治理结构。

（三）农村小学附属幼儿园登记工作的经验总结

为服务好学前教育事业发展，江西省登记局积极配合教育部门专门下发文件部署农村小学附属幼儿园的登记工作。截至2018年6月，共登记745家，取得了较好的社会效益，同时也积累了一些实践经验。

1.二类事业单位能够有效解决公共服务供给不足的问题，做好登记服务是登记管理机关应尽的责任。在调研中，通过实地走访体会到，幼儿园为老百姓提供了公平、普惠的学前教育，收费低、教育质量高，方便了当地群众。

2.二类事业单位执行行业标准更加到位，不存在营利性倾向。从运行情况看，除人事管理、工资待遇有所差别外，在教学内容、规章制度等方面均与体制内的幼儿园相同。

3.与行业管理部门相互协调配合的做法效果较好。对幼儿园的办园行为、规章制度、办园条件及收费等方面都进行了明确规范，同时确定了各级教育部门在安全办园、卫生保健等方面的监管责任。在其他行业二类事业单位的登记中可以借鉴。

四、意见建议

一是加强顶层设计，重新界定事业单位法人的概念。事业单位的定义，不仅涉及执行层面上对登记对象的准确把握，还与登记管理机关的工作思路、工作定位以及发展方向密切相关，甚至是今后修订《事业单位登记管理暂行条例》各项条款的重要前提。事业单位与其他社会服务机构在定义上有交叉，容易造成混淆，建议尽快在法律法规层面对事业单位重新进行定义，更加清晰地划定与其他组织之间的界线，促进事业发展。

二是结合实际，分类别设计登记管理规则。按照二类事业单位的特征，建议分类实施登记管理。

在批准设立文件方面，为防止机构数量膨胀，二类事业单位设立均应由同级政府或机构编制部门批准。

在设立条件方面，社会力量参与举办的，提交合作举办协议；提交举办单位承诺事项证明，并承诺不营利；提交开办资金验资证明、无形资产评估报告及财政部门出具同意国有资产投入的证明（备案）。国家力量完全主导的基本可参照一类事业单位登记。

在内部治理方面，社会力量参与举办的，应建立以理事会为主要架构的法人治理结构；工作人员收入分配不得超出税务部门关于免税资格认定的有关标准；为保障利益相关者的合法权益，应建立“事业风险金”制度。国家力量完全主导的可以视情况自行选择治理形式。

在监督管理方面，重点强化对社会力量参与举办的监督管理，“双随机、一公开”抽查比例适当提高，每2-3年向登记管理机关报送一次非营利性审计报告。

三是健全相关配套制度。二类事业单位主要集中在教科文卫领域。对同一行业、业务相近的二类事业单位登记，可与相关行业管理部门协调，促使其规范行业管理规则，明确监管主体责任，相关部门应当在人事管理、收入分配、社会保障、财务管理等方面建立健全配套管理制度。

四是落实法人财产权，建立法人退出机制。

明确剩余资产的处置办法。应明确规定二类事业单位不能转为企业，二类事业单位法人终止，应严格执行《中华人民共和国民法总则》关于非营利法人终止的有关规定，剩余资产不得由出资人收回。

畅通退出渠道。除二类事业单位主动申请注销登记外，应完善撤销程序，对设立宗旨和职责任务已完成、长期不开展业务工作，以及有违背非营利性规则等违规行为的，可予以撤销。

完善退出流程。为保护法人财产权，建议注销时按以下流程：批准设立部门下发同意撤销机构的文件；拟定资产评估及清算方案，并报经举办单位和财政部门同意；实施资产评估及清算；拟定资产处置方案，并报经财政部门同意；申请办理注销登记手续；登记管理机关核准注销，并发布公告；原法定代表人及主要财务人员离职。