黑名单制度建设的作用、进展和建议

□陈晓芸

“黑名单该向社会公开的必须公开，该信息共享的必须共享，否则既是对广大消费者的不负责任，也是对诚实守信者的不负责任。”李克强总理在2018年6月国务院常务会议上如是说，必须加快建立黑名单制度，强化信用约束，减少交易成本，形成良好的信用经济环境。李克强总理将颇具贬义色彩的黑名单作为一项制度明确加以强调，将更加有利于增强黑名单的舆论震慑力，有利于提升各方面打击失信的舆论底气。

黑名单制度：社会监管的“利器”

近年来，以信用为核心的新型市场监管体制正在加快形成，以黑名单制度为重点的信用惩戒正成为社会监管的重要手段，主要基于以下三个原因：

监管重心转移。信用是市场经济的“基石”，市场主体进入市场之前，需具备一定信用能力，即具备各种资质条件，政府通过设置一定的准入门槛进行事前监管，“行政许可”就是典型的事前监管手段。随着行政审批制度改革的全面推进，各种审批事项的大量减少，市场监管逐步从事前监管转移到事中、事后的监管，即对市场主体“入门”后的“信用行为”进行监管。具备入门前的信用能力并不难，难的是入门后“信用行为”的维持。以“黑名单”为代表的信用惩戒制度，对失信行为有着广泛、持久的社会影响力，正逐步成为事中事后监管中的“热捧”手段。

道德失范倒逼。市场经济的发展为社会带来了巨大财富，但经济利益至上的逐利特性，诱发社会道德领域出现了这样那样的问题：假疫苗、毒胶囊、毒大米、毒奶粉等严重威胁公共健康安全，老赖横行、制假售假等不断挑战社会公序良俗……面对频频出现的道德失范现象，仅靠道德自律、良心谴责是不够的，必须有相应的惩戒手段，让失德者付出代价，推动全社会形成良好道德风尚。

手段更触痛点。黑名单制度及其相应的信用惩戒手段，既与行政处罚有着相似的作用，又不同于行政处罚。相似的是，当某种失信行为不构成违法，但造成了很不好的社会影响，或者一定程度上破坏了市场秩序，相关部门将此种失信行为列入黑名单进行管理，并进行一定的惩戒，这就起到了类似行政处罚的作用。不同的是，当某种失信行为触犯了法律，接受了行政处罚后，以黑名单制度为重点的信用惩戒手段又起到了类似于行政处罚的追加惩戒，时间上更持久，社会影响力更大，几乎到了“一处失信、处处受限”的困局，后果更加“惨痛”。

黑名单制度建设进展

近年来，国家对黑名单制度建设作了不少要求，如国务院2014年印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和李克强总理在“放管服”改革电视电话会议上均明确提出要“建立各行业黑名单制度和市场退出机制”；国务院2016年印发的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》要求规范信用红黑名单制度。在国家的指导推动下，2014年浙江按照统分结合、重点突破的思路，启动失信黑名单建设。

目前覆盖21个部门，共计22类117.2万条黑名单信用在信用浙江网上发布；出台《浙江省公共信用信息管理条例》，对黑名单认定等内容作出了制度规定；现已有检察、发改、公安、民政等近30个省级单位出台了黑名单制度。特别是浙江推进数字化转型以来，把信用监管作为政府数字化转型的基础模块和有机组成，依托省公共信用信息平台，研发红黑名单等信用应用产品，逐步建设以红黑名单等信用产品应用为基础、联合奖惩为主要特征的信用监管通用应用。

推进黑名单制度的改进建议

随着工作的深入，一些深层次矛盾和问题日益显现，突出表现在四个方面：

依据不够充分。尽管近年来国务院密集出台了一批制度文件，就失信黑名单建设和联合惩戒作出系列规定，但事涉减损主体权益，在缺乏法律法规支撑的情况下，按照“法无授权不可为”的精神，各地各部门对黑名单建设心存顾虑。浙江尽管己出台《浙江省公共信用信息管理条例》，但规定的联合奖惩措施较为笼统，应用时存在行政复议和行政诉讼风险，导致部门在采取惩戒措施方面较为谨慎。

标准不够统一。首先是认定标准不统一，目前，基于可操作性方面的考虑，重点行业领域的失信黑名单建设由主管的部门单位主导推进。部门单位对“严重失信”的认识和理解在事实上决定了相关行业领域的失信黑名单认定标准。在实践中，不同行业领域对黑名单认定“度”的把握不尽相同，宽严尺度不一，一定程度上有违公平原则，也影响了黑名单的权威性。其次是移出标准不统一，有些部门对移出标准未有规定，而有的部门虽明确规定了移出标准，即在管理期限届满且未发生规定情形时移出黑名单，但对管理期限的规定不一致，如《严重违法失信企业名单管理暂行办法》规定是5年，《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》规定则是2年。而标准的不统一，影响部门间信息共享比对，对实施联合惩戒带来难度。

程序不够规范。现行的规定黑名单制度的规范性文件多规定实体问题，对程序规定较少，加之实践中黑名单种类繁多，缺乏统一规范的程序，比如在正式发布“黑名单”之前，是否应先向社会公示“准黑名单”的环节，让企业和个人有机会提出异议，而不是在正式公布“黑名单”之后才可以提起异议。

协同不够有力。黑名单建设的成效，取决于联合惩戒制度是否健全、惩戒措施是否落地。目前除了对重大税收违法案件当事人、失信被执行人等严重失信行为主体的联合惩戒协同较为有力、有效外，对失信黑名单主体惩戒大多是单打独斗的内部惩戒，或是个别部门的小联合、小协同，真正大范围的协同协作机制尚未建立。

建设和实施黑名单制度，切实发挥失信黑名单的社会监管作用，未来需重点关注以下几个方面：

一是加快立法进程。虽然黑名单管理制度在我国得到广泛运用，但在国家层面仍缺乏专门的法律或法规对其进行规范，必须加强立法研究，明确列入黑名单标准，用法律法规统一与规范黑名单管理制度。

二是规范实施程序。黑名单对失信主体“杀伤力”较大，应规范和建立黑名单实施程序，如复核、告知、异议、退出、救济等程序。

三是畅通退出渠道。除了现有的包括异议成功之后退出、期限届满之后退出等形式外，探索被列入“黑名单”的失信主体做公益、信用培训等方式进行“信用修复”。

四是健全惩戒联动机制。黑名单制度的最终的落脚点还是在于联合惩戒。要进一步加强部门协同，统一公共信用信息平台，加快信用数据标准化建设，加快建立完善黑名单信息共享、应用、反馈机制，推进现有的联合惩戒备忘录落地落实。