关于放开落户限制的两点思考

□吕淼

国家发改委日前印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户，继续加大户籍制度改革力度。其中明确，城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制。为什么“此时”重点提出放开落户？为什么强调城区常住人口300万以下城市，而非300万以上或者500万以上城市？

第一个问题，反映了人口因素某种程度已经成为城市发展的决定性因素。与2014年城镇化试点刚提出放开落户的反对声较多不同，当前从上到下已经形成一致预期，人口进入的好处超过了城市所承担的成本。

特大、超大城市经济增长保持长期强劲势头的关键原因之一便是人口红利的存在延缓了资本回报率的降低速度。以浙江为例，人口年龄结构具有明显优势。上世纪80年代初起浙江人口抚养比小于50%，2010年降至最低点29.1%，之后逐步回升，但依旧低于全国平均水平，这是浙江的“人口红利期”。相较而言，全国于1995年左右才进入人口红利期，比浙江晚10年左右，这也为浙江经济长期领先全国提供了人口动力支撑。反观日本，“少子高龄”是当前日本社会的重要特征，15-64岁的劳动年龄人口在20年间整整减少了1000万，这令日本人口红利几乎丧失殆尽，经济潜在增长率明显下降。

值得注意的是，自2011年以来，全国农民工增长开始震荡收窄，年均增速已经从4.4%降至2018年的0.6%。人口流入放缓直接影响到投资前景、社保收支，原先坐享农民工进城红利的部分城市已经出现了因劳动力短缺导致的企业用工成本提升、投资回报率显著下降。同时，我国常住人口与户籍人口的城镇化率差距，意味着近1/5的居民限于户籍，无法举家进城，无法享受均等公共服务，一定程度上也对消费升级、产业升级等方面产生了消极影响。

另外，在“房住不炒”的基调下，落户政策却开始放松，一定程度上也说明经济回升基础并不牢固，需要房地产的托底支撑作用。与一些城市抢人形成呼应，比如杭州将人才引进条件放宽到大专及以上的毕业生在杭工作并缴纳社保就可直接落户，得到了认可。

表1 浙江省人口负担水平和全国比较（%）

表2 全国300万以上城市分布情况

此外，蓝领在大城市无法立足、家乡就业机会增加，客观上也为地方放开落户创造了条件，扫清了障碍。从2018年发布的《中国新时代蓝领消费与成长白皮书》来看，蓝领平均月收入与白领相比仍相对较低；平均每年更换3次工作，可换工作背后是同质化的无奈和职业瓶颈期的限制。

第二个问题，则反映了中国依然执行差异化的城市化策略。王小鲁等在《优化城市规模，推动经济增长》中指出，在人口100-400万人之间时城市的净规模收益最大，处于城市规模效率最佳的发展区间。而人口超过1000万人时，规模收益被外部成本抵消，继续扩大规模就形成负效益。

全国城区常住人口300万以上城市共27个，多数位于京津冀、长三角及珠三角地区，这些城市的外来流动人口占中国跨区外来流动人口的比例非常高。城区常住人口300万以上的城市面临的城市治理问题较多，如交通拥堵、空气污染、社会治安等，尤其上海、深圳、北京、广州四个人口超千万的超大城市，外来人口所需的住房与公共服务尚未得到有效解决，甚至还面临被移入地城市逐步挤出的危险。这次国家发改委出台的政策对这些特大、超大城市会有一定影响，但影响不会太大。由于这些城市情况较为特殊，人口规模和密度都比较大，即使放开放宽，程度也是有限的。

城区常住人口300万以下城市则要进一步大力发展。未来数十年里，城市化依然是经济增长的核心动力，除了关注常住人口和户籍人口的城市化率差距，还需关注城市群、都市圈的“大城市化率”。如果说，原有的城市化率衡量的是城镇区域常住人口的增长，那么“大城市化率”更多关注区域间的经济融合、产业协作、人口互补等状况。在纽约、伦敦这样的都市圈，存在大量的人群，他们在周边城市居住但在中心城市就业，可以看到城市的日间人口和夜间人口差距极大。经济学者卓勇良曾计算过“一个高端人口，至少需要4.5个低端人口服务”。可想而知，不久的将来，一位在上海工作的保洁阿姨，就住在通勤不到一小时的周边城市。诚如文件中所强调“深入推进城市群发展”“培育发展现代化都市圈”，城区常住人口300万以下的城市发展需“因城施策”。都市圈内和潜力型城市或可提高产业支撑能力，收缩型城市或可引导人口和资源向城区集中。