关于诸暨市农村存量集体建设用地市场化盘活机制的探索和研究

□ 诸暨市自然资源和规划局 赵 辉 蔡 群 马奇锋

近年来，诸暨市为了贯彻落实省委省政府关于供给侧结构性改革工作的决策部署和要求，重点对政策激励方面进行了深入研究，在原来拆迁市场化安置（“房票”政策）、农村宅基地进城置换等既有政策基础上，通过全面调研，积极谋划，于2016年底出台了《关于建立诸暨市农村集体建设用地市场化盘活机制的意见（试行）》，即“地票”政策。2017年3月28日，《诸暨市“地票”实施细则》印发。2017年3月31日，全省首张“地票”送达农民手中，全市层面正式实施。“地票”政策经过一年的试行，社会反响热烈，群众参与度逐步提高，但在实际操作中也遇到了一些问题。为此，诸暨市经过多次调研，结合全市土地利用现状和经济社会发展实际情况，于2018年11月出台了《关于建立诸暨市农村集体建设用地市场化盘活机制的意见》，进一步深化了“地票”政策，优化了农村土地资源要素配制机制。

一、“地票”政策概述

诸暨市从2011年开始实施农村宅基地进城置换工作，社会反响良好，群众参与的积极性非常高，政府出资建造的1400套置换房源已经无法满足广大群众的置换需求，迫切需要再新建一批房源用于群众进城置换。但考虑到置换房屋的建设资金、后续物业管理等实际情况，暂缓新建安置房屋，采取货币化安置等其它形式较为妥当。这样既可以让有置换需求的群众有更大的选择空间，获得更好的生活环境，置换后的小区物业管理问题也解决了，还可以促进房地产市场存量的去化。2016年年初，浙江省政府经过详实的调查研究后，把诸暨确定为供给侧改革中的房地产去库存的试点县（市），要求诸暨市在进一步把控房地产市场供地节奏、优化土地结构、拓展去化渠道等工作的基础上，积极探索实施以“地”换“房”的“地票”政策。基于以上两个方面的原因考虑，原诸暨市国土资源局从2016年年初开始探索研究农村存量集体建设用地市场化盘活机制。

二、主要做法和成效预期

诸暨市“地票”政策，充分参考了重庆市的地票政策和义乌市的集地券政策的先进做法，同时结合该市正在实施的农村宅基地进城置换工作和“房票”政策后拟定并实施，其核心思路是以地换房和以地换地，村集体和农户通过农村存量建设用地的市场化盘活获得生产生活需要的资金或房屋，政府通过获得“地票”实施过程中的空闲余地部分土地盘活获取指标并实现资金平衡。

（一）主要做法

1.明确“地票”概念

在权利人自愿的前提下，放弃其农村存量宅基地或集体建设用地相应权利并实施复垦验收后，对其核发明确相应权利和义务的凭证，即“地票”。

2.明确适用范围

（1）适用类型为：一是农村宅基地。指土地权属证书确定的用途为农村住宅的集体建设用地。二是农村集体非住宅建设用地。包括村内废弃公益或公建设施用地、村内空闲建设土地、低效利用的集体工业用地等，但不包括农村废弃公路用地、废弃特殊用地、废弃独立工矿用地等。

（2）使用条件：农村宅基地和农村集体非住宅建设用地必须满足以下条件：一是第二次土地利用现状调查成果或其相应的变更调查成果显示的地类为建设用地。二是地块单体面积大于等于400平方米(与农用地相连的以及举证地块除外)。属宅基地复垦的，地块实际可复垦面积和地票核发面积之比须大于等于1.6；属全域整治或整村整治的，允许适当放宽上述比例，并允许以行政村或项目区域为单位对比例进行总体平衡。三是利用宅基地实施复垦的，地上合法确权建筑占地面积须大于等于50平方米。四是土地及地上建筑物权属清晰无争议。

此外，因危旧房除险工作、镇级以上重点项目、“五星三A”创建等原因造成建筑物拆除以及房屋灾毁二年内的，在符合地票其它实施条件情况下，在村、镇两级出具相关证明材料后，允许按原建筑情况实施地票。不属于上述情形的，持有土地权属证书但实地已无地上建筑物的宅基地地块，允许实施地票，但其用途只限于交易和置换年度建房指标，不得用于抵扣商品房购房款等。

3.明确核发程序

《诸暨市“地票”实施细则》中要求严格按“权利人申请、村镇审查、市级审核、地块复垦、权证注销、地票核发”六个步骤具体实施。

4.明确核发规则

一是“地票”权利人以地块权属证书确定为准；没有权属证书的，可以确定为经地块所属行政村村民代表会议讨论确定并经公示无异议或异议不成立的单位或个人。二是属农村宅基地复垦的，“地票”面积以土地权属证明确的面积为准；属农村集体非住宅建设用地复垦的，“地票”面积以实际复垦面积减去政府统筹收购部分后剩余面积为准。三是“地票”上载明的原用途分为两类：属农村宅基地复垦的，“地票”原用途确认为“宅基地”；属农村集体非住宅建设用地复垦的，“地票”原用途确认为“其他”。四是仅有用地批复文件但尚未建造的农村宅基地申请核发地票的，须缴纳一定费用后方可核发“地票”，实现“地票”单位面积价格的统一。

5.明确使用规则

（1）当“地票”原用途确认为宅基地的，权利人可以按以下五种方法使用。

①流转交易：“地票”允许户籍在诸暨市在册居民或在诸暨市域范围内注册登记的工商企业之间交易流通。分割交易的，单次交易面积不得小于40平方米，不足40平方米的须一次性交易。

②置换年度建设用地指标：一是“地票”可以整体、分割或者合并使用，以置换年度建设用地指标。分割置换的，单次置换面积不得小于40平方米，且须在置换后2年内使用完毕（以农转用材料上报时间为准），建房指标不得再次交易。二是置换年度建房指标实行同地类置换，市政府对全市年度置换建房指标数额实行定额管理，按照“先申请、先核拨、用完为止”的原则实施。三是使用地票置换建房指标的，其权利人必须为村集体经济组织成员。政府确定的个人建房限制区涉及的村集体经济组织成员原则上不予置换。置换获得的建房指标仅限权利人在本行政村权属范围内使用，并要按照“一户一宅、拆旧建新、限额用地”的原则和市委市政府关于个人建房审批相关规定执行。

③按规定抵扣购房款项。通过实施“地票”政策的主管部门和市域范围内符合要求的商品房屋开发楼盘达成一定的协议或约定，当“地票”权利人在这些楼盘购买房屋时，凭“地票”按规定可抵扣相应购买款项。浙江省首张“地票”的发放就是属于该种情况。深化后的政策还规定，交易取得的地票不允许抵扣商品房购房款项，但在权利人直系亲属之间流通交易的不受本条限制。

④政府回购。在地票权利人自愿的前提下，政府对原用途为“宅基地”的地票进行回购。

⑤质押贷款。允许地票权利人把原用途为“宅基地”的地票进行质押贷款。

（2）当“地票”原用途确认为其他的，只允许权利人在流转交易和置换年度建设用地指标时使用。

（3）鼓励权利人利用户内多处合法农村宅基地整合实施地票。对拥有两处以上合法农村宅基地的权利人，在其一处宅基地符合地票实施条件、且愿意退出其名下所有宅基地的基础上，允许按其全部合法权属证书面积核定地票面积。核发地票之前，符合实施条件的宅基地必须按规定处置到位；其余不符合条件的宅基地必须拆除房屋、平整场地并注销权属证书（确实属串拼房屋等客观原因无法拆除的，权利人必须腾空房屋、注销权属证书并交付所属行政村代管）。此类地票仅允许流转交易或置换年度建房指标。

（二）目前的成效

一是有利于城乡统筹发展。按照我国土地用途管制制度和城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的要求，一方面有效盘活农村存量建设用地，既破解“空心村”问题，又解决了部分无房户的宅基地指标问题；另一方面，解决了城市发展的指标短缺，提高了土地节约集约利用率，拓展发展空间。在“地票”政策试行期间，全市共核发“地票”27张，地票面积2500.48平方米，共计盘活存量建设用地面积14256.79平

三、面临的困难和问题

“地票”政策是诸暨市盘活农村存量建设用地的有益尝试，但要深入推进，必将面临很多的困难和问题。从目前的实施情况来看，诸暨市主要存在以下几个方面的困难和问题。

（一）村集体的实施积极性还不高

到目前为止，核发的“地票”主要还是涉及农民宅基地，村集体组织对将闲置土地实施“地票”大方米。

二是有利于提高农村农民财产性收入。随着这些农村农民眼中的闲置土地和房产转化成“地票”，进入市场化交易，可以实实在在地让农民获得收益。在“地票”试行期间，主要的使用方式为抵扣购房款项，为急需购房的农村群众激活了沉睡资本，提供了资金来源，共涉及金额924.19万元。

三是有利于民间资本进入改革。通过实施“地票”的相互交易，充分利用了市场经济的杠杆作用，推动民间资本参与农村存量建设用地的市场化盘活。经过深化后的“地票”政策也吸引了一些农村集体非住宅建设用地的加入。2019年1月，诸暨市核发了首张非住宅地票，该地票地块原用途为学校，地票面积为808.65平方米。目前，该地票已成功拍卖，分割后由7人分别拍得，共计款项270余万元，成为全市首例通过拍卖方式交易流通的地票，也为拉升村集体经济开辟了新的途径。

四是有利于实现房地产去库存。通过“地票”抵扣商品房屋购买款项，激发了广大农村群众改善性住房需求，有效促进房地产市场库存的去化，同时有效推动城镇化发展进程。多还处于观望状态。主要原因是集体土地实施“地票”需要经过一定的程序，加上复垦验收的周期也较长，稍有不慎容易导致信访等问题。

（二）土地确权问题有待解决

申请实施“地票”的土地很大部分都是“老宅”，有的权利人已死亡但权证尚未过户、有的存在楼上楼下两本证的情况、有的共用房屋没有办理权证、有的证和实地不一致等等，大部分情况非常复杂。在农村宅基地确权登记工作全面完成之前进行土地的确权需要一定的时间，也很考验办理的工作人员，稍有不慎就会导致失职渎职。

（三）财政资金可能面临压力

诸暨市实行的“地票”政策中允许抵扣符合条件商品房屋购买款项，还可以由政府回购。据目前的情况来看，选择抵扣购房款这一使用途径的人占了较大比例。“地票”政策不仅适用于农民市民化，也为有条件的农民改善住房条件提供了机会，通过民间资本参与“地票”的购买和使用实现市场化流通，如果“地票”使用的选择方式过于单一，大量的补助资金支出也会给财政造成一定压力。

（四）用地指标短缺问题短时间难以改善

在“地票”政策实施过程中，无论是选择置换指标还是进城安置，都需要相当数量的用地指标投入。而诸暨是一个资源小县，用地紧张、后备资源不足，指标问题也成为“地票”政策全面推进的瓶颈。

四、对深入推进“地票”政策实施的几点建议

（一）加大政策宣传和解读力度，提高群众知晓度和认知度

自“地票”政策出台以来，已在电视、报纸、广播以及政府微信公众平台等媒体对政策进行了广泛地宣传，引起了社会各界和农村群众的高度关注。但还需提高政策宣传的精准度，确保有意向的群众对“地票”政策有充分的认知，“地票”实施有一定的周期，特别是土地复垦验收需要一定的时间，前期工作做到位就能避免后续过程中出现问题。农村土地整治工作本身就比较复杂，因此加强对乡镇土管员和村两委干部的培训必不可少。

（二）加快“地票”交易市场建设，推行“地票”有序流通

重庆地票政策的起源是建农村土地交易所的试点，要让“地票”真正流转起来，让更多的民间资本、民间力量参与进来，而不是简单的政府财政兜底，因此需要加快交易平台的建设。而交易平台的的建立需要确定交易场所（或交易系统）、交易规则、监督管理制度等，涉及法律、经济、金融等方面的内容，需要政府多个部门的协作配合。目前诸暨市的“地票”交易市场刚起步，还有很远的路要走。

（三）加大政策集成力度，实现“地票”政策的效益最大化

“地票”政策本身就是借助土地复垦这个平台，随着农村宅基地确权登记、农村危旧房整治、乡村振兴、全域土地综合整治等相关政策的出台，农村、农民自愿实施“地票”政策的积极性会进一步提高。结合村级土地利用规划和美丽乡村建设，“地票”政策也能更好地发挥作用，进一步推进旧村改造等工作。