应对参保新形势须有法律支撑

社会保险是参保人员缴费后符合一定条件可以享受社会保险待遇的一种制度，强调权利与义务的对等性。从行政法的角度看，参保缴费是负担行为，待遇享受是受益行为，无论是课以公民参保缴费义务还是增加待遇享受条件或者降低待遇标准，都要遵循法律保留原则，须有明确的法律依据。当前，我国新经济新业态发展迅速，自主创业、自由职业、多重职业或兼职就业等形态从业者越来越多，打破了以往单位就业并建立劳动关系的常规就业形态。

党的十九大提出“全面实施全民参保计划”，实践中，全民参保计划最大的难点也是最大的突破口，就是灵活就业和农民工群体，其中又以新业态从业人员为重点。在我国职工医保和城乡居民医保两种制度并立的情况下，出现了有些群体未参保、断保或者重复参保，另一些群体则错位参保的现象，比如应当参加职工医保的人员却参加了城乡居民医保。而关于新业态就业人员参加医保的法律规定，目前主要是社会保险法第二十三条规定，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险，由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费。《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号）规定，农民工和灵活就业人员依法参加职工基本医疗保险，有困难的可按照当地规定参加城乡居民医保。上述规定比较原则，需要进一步细化完善。

一是明确个人以灵活就业人员身份参保的适用范围。要对新业态中的就业形态进行类型化分析，以是否建立劳动关系为标准，结合参加的养老保险种类，合理界定可以灵活就业人员身份参保的人员范围，从制度上减少应当参加职工医保的人员错位参保的可能性。

二是灵活就业人员参保政策应当具有针对性、适应性。与正规就业人群相比，灵活就业人员大多就业稳定性差、收入不高，其中的农民工群体流动性大，很多人对社保制度不了解、不认同、不信任，加之不是强制性参保，参保率大大降低，因此，具体政策必须具有针对性、适应性，从而鼓励和引导更多人员主动参保、持续参保。比如，实行更简便易行的参保登记和缴费方式、允许缴费基数与待遇挂钩的档次选择、社保关系转移接续更灵活方便、异地就医结算制度覆盖更广泛，待遇享受能一视同仁。

三是严格依照法定权限和程序制定政策。既要坚持中央的统一指导、顶层设计，避免政策碎片化，又要允许地方因地制宜灵活探索。无论是制定地方性法规、部门规章、地方政府规章还是规范性文件，都要对立法权限和程序严格遵守。在具体内容上，如果涉及行政处罚、行政强制或者增加待遇享受条件等严重影响参保人权利义务的规定，还应当符合行政处罚法、行政强制法、社会保险法、劳动法等上位法的规定。比如，劳动法第七十三条中规定，劳动者享受社会保险待遇的条件和标准由法律、法规规定。这意味着规章及规范性文件原则上无权规定社会保险待遇的条件和标准，更不能违反上位法的规定擅自增加待遇享受条件或者降低待遇标准。否则，参保人就有权提出审查建议并要求纠正。