成都整合城乡医疗保障敢开先河

文/毛勇全

由单一群体的医保发展为覆盖全体国民的医保，加强城乡统筹是科学发展和可持续发展的必然要求。成都市见事早、视野阔、行动快，整合城乡医疗保障敢开先河，实现创新发展。

1 整合城乡医保的动因

成都市自2001年启动城镇职工基本医疗保险制度以来，面对诸多群体缺失社会医疗保障的现实，又陆续建立进城农民工、农村居民、征地农民、学生儿童、城镇居民、大学生等6项医疗保障制度，在制度上实现了城乡人群的全覆盖。2007年底，全市各类基本医疗保险参保人数达1049.1万人，占全市总人口的90%以上，基本实现全民医保。

按人员身份建立的7项医保制度，是实现全民医保不可逾越的发展阶段。但是，制度条块分割、政策不衔接、经办不统一、待遇不一致、多种统筹层次并存等弊端也日益显现。对此，市委市政府结合经济社会发展全局，对问题进行了深度考量，对探索城乡医保整合，实施一体化的医疗保障制度进行了重新定位。

一是城乡一体化探路者的重大使命。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，实施城乡统筹、一体化发展的医疗保障制度是缩小城乡差别、实现公平正义和社会和谐、全面建成小康社会的必然选择。

二是医疗保障服务公平提供的现实要求。作为政府公共产品的重要组成部分，打破城乡医疗保障分割，构建覆盖全民、城乡一体的医疗保障制度，保证城乡居民平等享有，是服务型政府的应有之义。

三是社会资源成本节约的有效途径。推进医保城乡整合，彻底根除城乡分割制度设计造成的经办管理、资源配置重复建设和浪费现象，是破解制度碎片化带来系列问题的治本之策。

2 构建城乡一体化医疗保障的实践

为进一步统筹城乡发展，围绕人人享有医疗保障，2008年，成都市委市政府提出了机构设置、制度构架、待遇标准、经办管理“四统一”的工作思路，突破既定体制机制，打破城乡居民身份界限，对全市7 项基本医疗保险制度和管理进行有机整合，全面推进基本医疗保险制度从城乡全覆盖向城乡一体化跨越。

2.1 整合资源，实现医保管理机构的归口统一

2006年，成都市在全国首开先河，将新型农村合作医疗和少儿住院互助金经办业务，统一由卫生部门整体划转劳动保障部门管理。2007年，市县两级政府相继将医疗、工伤、生育保险经办机构与社保局分离，与新型农村合作医疗服务中心、少儿住院互助金管理中心合并，分别成立市、区（市）县医保局，统一管理、指导全市城乡医疗保险和工伤、生育保险经办工作。全市城乡医疗保险经办工作全部实现归口管理。

2.2 创新思路，实现医疗保障制度城乡整合

一是整合职工基本医保制度。2007年，突破职工医保覆盖人群单一体制，调整农民工和被征地农民医疗保险政策，实现农民工和被征地农民与城镇职工享有同等医疗保险待遇。

二是整合居民基本医保制度。2009年，打破城乡二元分割格局，建立城乡居民基本医保制度，将城镇居民基本医保、新农合和大学生基本医保“三合一”，实现了一个制度覆盖城乡居民，率先在国内副省级城市中建立城乡一体的居民基本医疗保险制度。

三是整合补充医疗保险制度。2010年，整合原有的三种城镇职工补充医疗保险，率先在国内实施城镇职工与城乡居民一体化的大病医疗互助补充保险制度。城镇职工在不增加参保人员和单位负担的基础上，通过改革资金筹集方式筹资，随同基本医疗保险一并缴纳；城乡居民自愿参保。有效克服了非强制性补充医疗保险可及性差和持续性不强的难点，实现了补充医疗保险的广泛参保，提高了补充医疗保险基金的抗风险能力，扩大受益人群。

四是建立重特大疾病保险。2016年5月，出台重特大疾病医疗保险制度。通过调整缴费标准，将城镇职工、城乡居民全部纳入制度保障范围。通过谈判，建立医保、药企、参保人员三方共担机制，将部分基本医疗保险目录外，但又是临床必需、疗效确切、个人负担较重的药品，纳入大病医疗互助补充保险报销范围，覆盖常见的恶性肿瘤和上千个罕见病种，按70%的报销比例、年度最高15 万元限额予以报销。有效增强了参保人员抵御重特大疾病风险的能力。

2.3 规范管理，实现医保经办管理的城乡一体

一是基金市级统筹。2009年，成都市将过去市本级和区（市）县21 个统筹单位分级统筹的城镇职工基本医疗保险基金提升为市级统筹，在整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的同时，在国内率先实现城乡居民医疗保险基金的市级统筹。基本医疗保险基金统一由市级经办机构进行管理。随着统筹层次的提高，基金规模不断扩大，基金保障能力和抗风险能力显著增强。

二是经办管理一致。将原城镇职工基本医保、新农合、少儿住院医疗互助金、城镇居民基本医保等不同制度和市、县两级的定点医疗机构及定点零售药店进行统一，规范全市基本医疗保险定点医疗机构和定点零售药店。对原属不同制度的药品、诊疗项目、医用材料、疾病诊断编码库等四个标准目录库进行了逐一的清理和完善，整合为全市统一的医疗保险目录。

三是全域即时结算。先后投入6000 余万元资金，对全市各级经办机构中的医疗保险数据进行了迁移、比对、清理，对全市多个医疗保险信息系统进行了改造、整合，建立了市县统一、数据共享的医疗保险信息系统，实现基层办理网点、定点医药机构与医保经办机构的信息交互共享和数据标准一致。2009年12月，成都市在全国副省级城市中率先全面实施全域即时结算，参保人员可在全市范围内的上万家定点医药机构自主选择刷卡购药和就医，享受全域即时结算，医疗保险服务更加高效、便捷，经办成本进一步降低。

2.4 兼顾公平，实现医疗保障待遇城乡均等

一是统一基本政策。市政府出台《成都市城镇职工基本医疗保险办法》《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》，统一参保范围、缴费标准、待遇水平。出台了统一的基本医保异地就医管理办法、门诊特殊病管理办法、保险关系转移和衔接管理办法等配套文件，实现政策城乡一致。

二是兼顾各方利益。在制度设计上充分考虑农村和城镇经济水平差异，建立“制度统一、分档设计、自由选择、政府资助”的缴费机制，设定三个档次的缴费标准和报销待遇，最低档次与原新农合筹资标准基本一致，供参保人员根据经济状况和医疗需求自主选择。

三是提升待遇水平。通过统一制度、统一政策，缩小了城乡参保人员医疗保障水平差距；通过扩大统筹基金支付范围，提高统筹基金支付比例，降低统筹基金起付标准，实现了城乡参保人员医疗保险待遇水平的提升。2009年，由于统一缴费标准，提高报销待遇，全市基本医疗保险基金年度收入减少6 亿元，年度支出增加4 亿元。

3 城乡医保整合的基本成效

3.1 多层次保障体系基本形成

医保城乡整合，实现了覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理的“六统一”。形成以城镇职工和城乡居民基本医疗保险两大基本制度为主体，大病医疗互助补充保险为补充，城乡居民大病保险保大病、医疗救助为兜底的“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的医疗保障体系。

3.2 医保经办管理全域一致

在医保城乡整合、基金市级统筹、全域即时结算的基础上，实现了机构设置、政策制度、经办规程、信息系统、服务流程、两定管理六个方面的全域一致。参保单位、定点医药机构、参保人员可在全域范围内享受公平一致的医疗保障公共服务，经办管理更加高效、便捷，经办成本进一步降低。成都市老年康疗院院长吴光耀表示：“城乡医保制度分设时，我院每月要跑全市9 区4 市6 个县去结算医疗费，加起来要应对19 个经办机构，医保办的工作人员戏称自己是‘19 路军’。现在只去一个经办机构就办妥了，因为实行城乡统筹和市级统筹后，政策统一、标准统一、管理统一，医保办的工作量减少了90%以上。”

3.3 城乡群众待遇公平实惠

城乡医保整合，覆盖不同人群、兼顾不同层次医疗需求的医疗保险政策的完善，逐步缩小了城乡不同人群之间医疗保障水平的差距，新农合并入城乡居民医保后，定点医疗机构由原来的500 家增加到973 家；可报销的药品由500 多种扩大到2000 多种；政策范围内医疗费用报销比例由49%提高到62%，城乡居民医疗负担明显减轻。曾任蒲江县医保局副局长的李建忠算了一笔对比账：2004年新农合试点时，筹资标准仅为20 元（个人、财政各负担10 元），在县医院看病的报销比例仅为20%，最高支付限额为1 万元，农民因保障水平过低而不愿参加，全县参加新农合人数仅有2.5 万人。2010年城乡居民基本医保筹资标准为最低档220 元（个人40 元，财政补贴180 元），在县医院看病的报销比例68%，最高支付限额达到11万元，参保人员猛增到20.57 万人。

4 思考与体会

回顾成都市系统构建城乡一体的医疗保障体系的实践，主要有以下几方面的体会。

一是政府主导、部门联动是系统构建城乡一体医疗保障体系的前提。近年来，成都市高度重视医疗保障工作，一直将建立完善覆盖全民、统筹城乡的医疗保障制度，作为减轻群众医疗负担，化解疾病风险，履行人民政府保障和改善民生的责任所在。成都市委、市政府经常听取医疗保障方面的工作汇报，及时研究解决推进过程中的重大问题。医保、人社、发改、卫健、民政、财政等部门通力协作，按照职责分工，加大各级财政投入、规范医疗服务行为、提高资金使用效率，不断完善统筹城乡医疗保障制度体系。

二是以人为本、统筹兼顾是系统构建城乡一体医疗保障体系的核心。服务型政府最基本的组成部分和核心内容就是向社会提供公共产品和服务，并保证公共产品由社会公民平等享用。近年来，成都市立足于经济社会发展水平，着眼提升城乡群众民生获得感，高度重视区域、城乡、群体之间的医疗保障事业协调发展，既注重机会均等，又推进待遇均衡，努力在参保缴费、待遇享受、经办管理和医疗救助等方面实现城乡一体，保证了城乡居民平等享有基本医疗保障，增进了社会公正。

三是勇于突破、开拓创新是系统构建城乡一体医疗保障体系的关键。制度创新是改革发展的不竭动力，近年来，成都市将医疗保障制度改革创新作为高质量发展的重要组成部分，致力于实现城乡基本医疗保障一体化，创造性地打破城乡身份、户籍限制，坚持“筹资标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均等”的原则，在全市范围内统一以城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险两项基本制度覆盖所有人群，实现了医疗保障待遇城乡均等化，进一步缓解了因病致贫返贫问题。