创新机制和路径 推进农用地流转

□许连君

农用地流转的演进，与农村基本经营制度的确立和完善、农业生产力发展、经济社会发展密切相关。新中国成立以来，农地经营制度经历了土改时期的“私地私营”、人民公社“公地公营”和集体所有家庭承包经营三个时期。纵观第三个时期，浙江土地流转大体经历了四个阶段：第一阶段，1978-1987年，农村土地确立了家庭联产承包制度，以小范围零散化为特征的流转启动阶段；第二阶段，1988-1997年，浙江农村经济呈快速发展，以粮食规模经营和“两田制”为特征的流转起伏阶段；第三阶段：1998-2008年，在发展效益农业和高效生态农业的基础上，以效益诱致和政策激励并进为特征的流转加速阶段；第四阶段：2009年至今，在扶持“三农”政策力度继续加大基础上，以农地承包经营权权能完善和机制创新为特征的流转稳步发展阶段。

目前，土地流转模式主要存在以下问题：一是分散的土地流转模式难以满足现代农业发展的需要。尽管当前的土地流转方式已经呈现出了多元化的特点，但70%以上的土地流转都发生在种养大户和小规模分散经营的农户之间，他们往往由于土地经营效益低、家庭劳动力不足、劳动强度大及长期在外务工等原因，自发地将耕地流转给亲戚、朋友或邻居。这种“散户—散户”的自发性土地流转方式往往难以满足现代农业的发展需要。二是政策保障体系的滞后，阻碍了土地流转模式的机制创新。目前，浙江省的农村医疗保险社会保障体系和养老保险还未能全覆盖所有农村地区，这对农户而言，当农用地流转的租金低于农户的预期收益时，一些小规模经营的农户则会选择放弃农用地流转，情愿自己持有土地“待价而沽”。三是土地政策不稳定，影响了土地流转进程。创建农业规模化、集约化经营企业是一个长远的投资项目，尽管目前国家、省和地方政府相应出台了许多强农惠农政策，但政策的不稳定性在一定程度上抑制着农户的土地流转期限。

基于以上问题，笔者认为，当前农用地流转应注意以下几点：

健全土地流转法规制度，构建有序的农用地流转市场。首先，在产权界定上，不仅要明确所有权、承包权的权利界线，还要明确流转土地经营权、抵押权、作价入股权、继承权的权利界定。其次，在土地流转范围上，不仅要规定家庭承包地流转，还要规定其他方式承包地流转，以及未发包土地的流转；不仅要对土地流转本身作出规定，还要对成片规模经营土地外部的地役权、相邻权作出明确的规定。第三，在土地流转类型上，不仅要区分物权性土地流转、债权性土地流转和股权性土地流转，还要对现实中行之有效的整村整组流转方式进行研究总结。

注重土地流转与农民保障机制相结合。在农用地流转过程中，要建立土地股份合作流转制度，允许农村土地承包经营权作价出资组建农民专业社，确保土地流出的农户能长期获得土地流转的补偿收入；要积极探索保障机制，建立土流转风险保障基金，确保土地流出农户定期获得补偿收益。对达到一定条件的土地流出农民，由政府补助其参加社会保障，解除农民对土地流转后的思想顾虑；积极探索土地承包经营权的抵押试点，加大农村金融机构对农业规模经营主体的资金扶持，有效解决其生产中的资金紧缺问题。

加强公共服务与引导，最大限度弥补市场机制的缺陷。政府要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，弥补市场机制的不足，推进土地流转。一是深入推进公益性土地流转服务组织建设。要在一家一户分散的承包地流出与农业主体需要连片规模土地的需求之间，搭好服务的平台。二是加大财政扶持力度。土地是农业最基本的生产资料，土地流转价格直接影响着农产品的价格，而农产品的价格又关系着国计民生的大事。因此，农用地流转价格应得到合理控制。同时，流转收入又直接影响着农民流出土地的积极性。针对当前土地流出难的状况，各级财政应在土地流转环节上给予扶持，平抑土地流转价格，促进农产品市场价格的稳定。