推进地质测绘单位高质量发展的探索

■ 曹发伟

（山东省地质测绘院，济南 250002）

高质量发展是党的十九大提出的新要求，推动高质量发展，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，也是遵循经济发展规律和保持经济持续健康发展的必然要求，更是地质测绘单位转型发展、持续健康发展的迫切需要。笔者结合山东省地质测绘院的工作实践，就地质测绘单位高质量发展作粗略的思考。

1 地质测绘单位改革和发展面临的问题及困难

地质测绘单位是指在地质勘查行业中从事测绘工作的单位，是统称的地勘单位的重要组成部分。既包括冶金、化工、煤田、建材、有色等原工业地质勘查部门中从事测绘工作的单位，也包括原国土资源部已实行属地化管理的各省（区、市）地勘局所属的测绘单位。这些单位从事的测绘工作既是地质工作的基础手段之一，又在经济社会发展很多领域中有着广泛的应用，他们的改革和发展既受地质勘查行业的影响，又明显受测绘行业的制约，既有着与一般地勘单位相同的特点，又有着测绘行业的特点。以山东省地质测绘院为例，该院始建于1958年，隶属于山东省地质矿产勘查开发局，属公益二类事业单位，是建国后山东省成立的第一支专业测绘队伍、国家首批颁发的甲级测绘资质单位，是集测绘、地理信息、土地规划、地质勘查、工程勘察、地质灾害治理、大数据分析、印刷与产品代理等为一体的综合地质测绘单位。在山东省的地矿、冶金、煤田、建材等地勘部门都有这样的测绘单位，占据着山东测绘甲级资质单位的近四分之一，这些单位的发展面临诸多困惑。

1.1 受到地勘行业形势低迷的影响

全球矿业市场从2012年起持续下行，进入深度调整期，2018年下半年以来，受到愈演愈烈的贸易保护主义和地缘政治风险等不确定因素影响，全球资本市场出现动荡，给矿产品市场带来较大冲击。虽然经过了地质工作黄金十年的迅猛发展，但因思想解放程度不够、历史遗留问题多、管理比较粗放、发展基础比较薄弱、服务经济社会发展和可持续发展能力不强等问题仍然长期存在，地勘单位转型发展的任务仍然很重。以山东省地质测绘院为例，该院六十多年的发展历程，经历了改革发展的高峰和低谷，在2015年总收入曾达到3.19亿元，因受到地勘形势大环境影响，一度下滑到年收入不到2亿元。因此急剧下行的地勘行业形势，不可避免地给地质测绘单位带来严峻的挑战。

1.2 受事业改革不确定性的影响

当前全国地质勘查单位改革方式不一，在事业单位分类改革中，有的省地质测绘单位被划为一类事业单位，有的被划为二类事业单位；还有的虽已划为一类事业单位但目前还没有具体明确其公益性职能，甚至有的虽然明确为一类事业单位，但财政拨款并没有全额保障。划入二类的事业单位则普遍存在资金拨付不足，需要通过在市场上承揽项目来弥补的资金差额仍然比较大。另外从长远来看，测绘业务市场化的程度越来越高，地质测绘单位面临着进一步企业化的可能。因此人心不稳，发展方向不明确。

1.3 受事业单位严格监管的影响

近年来事业单位财政、审计、人事、纪检、稳定等各方面的管理都越来越严格，地质测绘单位不管是一类事业单位，还是二类事业单位，目前基本上都是按照公益一类事业单位的模式严格管理。地质测绘单位市场经营任务比较重，和民营测绘企业相比，缺乏自主性和灵活性。

1.4 受经营性资产划转的影响

前些年地勘单位为了生存发展和安置人员，基本上都是事企混合运行。当前正在推进的事业单位经营性国有资产集中统一监管的改革，地勘单位包括地勘测绘单位所办的企业必须进行清理整合和划转，实现事企分开。如山东省地质测绘院前几年曾以企业名义投入山东地矿集团2000余万元，实行事业单位经营性国有资产集中统一监管后，股权被无偿划走；如果其下属企业也被划走，有些如地质灾害治理与施工类业务，因其资质在企业，将无法继续开展相应工作，对地勘测绘单位的经济发展和队伍稳定将造成较大影响。

1.5 受测绘地理信息产业激烈竞争的影响

近年来测绘地理信息产业发展迅速，具有测绘资质的单位数量迅速增加。这些单位中既有隶属于规划、建设、交通、电力、水利等政府行政部门的测绘单位，也有资金雄厚的大型企业集团，以及数量众多的民营和小型测绘单位。地质测绘单位缺少主要行业支撑，很难进入某些行业的测绘领域。面对大型企业集团的一体化战略，资金匮乏的地质测绘单位竞争实力明显偏弱。测绘单位数量众多，加之测绘资质管理难度大、资质挂靠等，导致恶性竞争时有发生。地质测绘单位大量承担了市县自然资源、农业等部门的测绘项目，由于地方政府财政困难，资金回收压力大，生存难度不断加大。

2 加快实现高质量发展是地质测绘单位改革和发展的必由之路

2.1 实现高质量发展是地质测绘单位适应新时代发展的迫切需要

党的十九大要求坚持新发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，统筹山水林田湖草综合治理，坚持陆海统筹加快海洋强国建设，推动形成全面开放新格局，为地质测绘事业提供了广阔的发展领域。政府机构改革组建自然资源部、生态环境部等统一监管部门，特别是自然资源部系统行使自然资源、国土空间规划两个统一管理，测绘行业管理也在这次党和国家机构改革中被列为自然资源部六大职能之一，地质测绘工作迎来了更多的机遇与挑战。山东省委省政府在聚焦新旧动能转换、打造乡村振兴齐鲁样板、海洋强省建设、打赢污染防治攻坚战等重大战略方面，也对地质测绘工作提出了更高要求，推进地质测绘工作高质量发展已成为地质测绘单位适应新时代发展的迫切需要。

2.2 推进高质量发展是地质测绘单位转型升级的必然要求

随着移动互联、物联网、云计算、数据挖掘等技术的快速发展，测绘地理信息进入了新的发展阶段，催生了更多测绘地理信息服务新模式和新领域。通过测绘地理信息技术进行大数据挖掘分析，解决资源、环境、人口、灾害等复杂问题已成为新的经济增长点。随着形势发展，传统的数据采集业务利润空间将被进一步压缩，地质测绘单位应该发挥技术手段齐全、市场关联领域较广的优势，提高信息化水平，拓展“测绘遥感+”服务领域，大力发展测绘地理信息以及地质大数据开发应用，通过转型升级扎实推进高质量发展。

2.3 推进高质量发展是推动地质测绘单位持续健康发展的内在需要

面对新机遇，应对新挑战，地质测绘单位必须不断增强健康可持续发展的能力。要克服多年来形成的惯性经营模式，由单纯的承揽市场项目向融入地方、服务地方、引领地方需求转变，由承揽人海战术的低附加值项目向高技术含量、高利润率的项目转变，经济发展由规模速度型向高质量效益型转变，内部管理由粗放式向精细化管理模式转变。要进一步加强人才培养，增强科技创新能力，提高装备水平，合理处理积累、消费和分配的关系，逐步夯实可持续发展的基础。

3 推进地质测绘单位高质量发展的对策建议

3.1 提高战略定位，坚定发展方向

为适应宏观经济新形势和产业发展新要求，地质测绘单位必须提高战略定力。一是要充分认识到地质测绘单位总体上是服务性单位，必须以大力提升服务经济社会发展能力为目标，只有能够为地方政府和大企业提供所需要的服务才能有所作为、有所发展；二是要充分认识到高质量发展始终是地质测绘单位的第一要务，因为只有发展才能逐步解决存在的问题和矛盾，只要发展好了，任何改革都可以从容应对，所以必须明确单位的发展方向和基本思路，坚定不移地推进特色发展、创新发展、融合发展、可持续发展；三是要坚持问题导向，坚持改革创新和稳中求进的工作基调，扬优势，找短板，补差距，强基固本，持续发力，逐步推进高质量发展。

3.2 做精做强主导产业，不断拓展深度广度

测绘特别是地理信息产业应用领域比较宽广，发展空间比较大，属于朝阳产业，地质测绘单位要按照大资源、大地质、大生态、大地信、大遥感的理念，不断拓展服务领域，在做精做强测绘地理信息核心产业上多下功夫。

一是优选做好自然资源调查监测、确权登记业务。要承担实施好全国国土调查、省情监测、省市基础测绘工作，做好水土、湿地、草原等自然资源综合调查，开拓地质公园调查、农村集体产权制度改革资源性资产清查核实、自然资源离任审计、农垦土地确权、房地一体化、不动产登记监理、两区划定、河湖勘界、蝗区划定、海洋测绘等领域。

二是壮大航空摄影与遥感产业。要提高航空摄影测量、倾斜摄影、卫星遥感等技术水平，取代传统的野外数据采集，提高测绘工作效率和技术含量。要做好“测绘遥感+”这篇大文章，充分利用航空摄影遥感影像，在矿山复垦、国土空间规划、国土资源调查监测、湿地调查、林业资源调查、生态环境监管、地质灾害治理、旅游地质、农业地质、重大工程项目监测、测绘应急救援等方面开展工作，更好地服务自然资源、环保、农业、水利等部门。

三是培育地理信息产业。加强国土空间规划信息化服务，积极承揽土地规划、年度数据库变更、土地整治、乡村规划等项目，努力承担数字城市、智慧城市等空间信息化业务。要发挥信息化优势，做好地质大数据的开发应用。要结合业务开拓，加强软件研发，做好国土一张图、地下空间三维可视化、地质灾害动态监测等项目。

四是加强精密工程测量。要围绕国家重大工程、重点项目，不断探索精密工程测量领域，力争在变形监测、沉降观测、输油管线、风电、机场建设、水利测量、地下管网监测等方面实现突破，形成自己的品牌和独特优势。

3.3 加快融入地方，在服务经济发展大局中提升地位和作用

紧紧围绕经济社会发展大局，密切关注省委、省政府和地方政府的需求，做好融入、结合的文章。发挥技术优势，提高为政府服务的能力和水平，进一步提升单位社会地位和信誉。与自然资源相关部门签订战略合作协议，提出服务建议和方案，做好全方位技术对接和服务工作。大力推进与高校、科研院所及大企业的合作，积极寻找新的切入点，拓展合作新领域，实现跨界融合、优势互补、共赢发展。聚焦省委省政府重点工作、重大工程，做好测绘遥感与大地质工作的融合，多做大项目、有影响的项目，积极参与地质灾害等测绘应急保障工作，有效提升在省委、省政府和地方工作大局中的地位和影响。

3.4 强化严细管理，形成制度化规范化运营机制

牢固树立纪律和规矩意识，进一步加强内部管理，逐步形成制度化规范化的运营机制。根据适应监管要求、立足规范管理、推动健康发展的原则，修订完善各项管理制度，建立起完备的考核激励约束体系，充分调动和发挥骨干的积极性，不断激发单位活力。强化项目管理，突出关键节点管控，规范项目全过程管理。加强招标和合格供货商管理，规范分包，杜绝挂靠，提高自主生产经营能力。加强预算管理和债权债务管理，加快应收账款的回收工作。

3.5 大力实施科技创新战略，进一步强化人才和技术质量管理

抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来，推动高质量发展，必须把科技创新摆在突出位置。要组建单位的创新团队，提供科创资金保障，与科研院所建立战略合作关系，引入“智力”指导，逐步打造高层次科技创新人才梯队，助力主导产业发展。根据产业发展需要，引进测绘高新技术装备，实现航空摄影测量系列化、集群化发展，助推精密工程测量重点突破。开展质量成果提升活动，夯实责任，强化过程质量管控意识，做好监督巡查，持续提高技术质量管理水平。继续加大技术培训力度，围绕单位主导产业发展与重点项目运行需要，重点在航空摄影测量与遥感、软件开发、GIS+BIM技术等方面开展针对性培训，逐步培养壮大自己的项目经理队伍。加强资质建设，有效拓展服务领域。

3.6 调动职工积极性，提升职工幸福感

全面抓好安全稳定工作，加大安全生产投入，对安防设备全面升级改造。按照总额控制、用足政策、确保底数、充分激励的原则，调整工资基数和各项奖励政策，建立激励约束机制，充分调动职工积极性，进一步压缩收入差距，确保职工工资收入合理稳定增长。高度重视关心好离退休职工，不断改善职工的生产环境、生活质量，特别要着重改善

新时代更需要新作为。适应时代发展，贵在主动，贵在行动。主动把握先机，才能有所作为。对地质测绘单位来说，谋新篇布新局必须做到观念上适应、认识上到位、方法上对路。只有把推进高质量发展摆到重要位置，才能不断增强发展活力，积蓄发展动力，开创地质测绘事业高质量发展新局面。