集体经营性建设用地流转收益内部分配探析

■ 冯 潇

（西安财经大学法学院，陕西 西安 710061）

党的十八届三中全会通过的《决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。2018年中央一号文件指出，深入推进农村集体产权制度改革，维护集体成员收益分配权。2018年12月29日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县 (市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》,将农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日。流转收益分配是集体经营性建设用地入市的重要环节，但由于受到多种因素的限制和影响，集体建设用地流转缺乏法律保障，土地收益分配出现不规范的局面，导致农民的收益分配权得不到全面保障。因此，如何完善集体经营性建设用地流转收益内部分配，保障农民合法权益成为当务之急。

1 集体经营性建设用地流转收益分配的相关概念

我国的土地制度具有城乡二元结构的特点，具有中国特色，既包括国有建设用地，还有农村集体建设用地。关于集体建设用地和集体经营性建设用地的法定概念我国当前法律法规中并没有明确规定，学术界也存在差异，但总体上大同小异。集体建设用地指的是属于农民集体所有，主要位于农村或城市郊区，用于建造建筑物及其附属设施的非农业用途的土地。

1.1 集体经营性建设用地

集体经营性建设用地简单来说是指具有生产经营性质的农村集体建设用地，其特征还表现为所有权归农民集体所有、纯粹以盈利为目的等方面，用途包括兴办企业、工厂或从事商业、娱乐业和旅游业等。

1.2 集体经营性建设用地使用权流转

在我国现有土地利用和管理制度下，国家征收是主要的流转方式，表现为将土地集体所有变为国家所有，其实质是国家行为而非市场交易行为。本文中涉及的集体经营性建设用地流转实质是通过市场调节机制来优化土地资源配置，表现为集体经营性建设用地的土地使用权流转，并不包括土地征收这种土地所有权流转方式。所以集体经营性建设用地流转是指根据法律法规的规定，以出让、出租、转让及投资入股等方式使在集体经营性建设用地上设定的土地使用权不断流转的过程。

1.3 集体经营性建设用地使用权流转收益

集体经营性建设用地使用权流转收益是指集体建设用地所有权人或使用权人转让土地的使用权而获得的经济收益。根据集体收益的来源不同，集体收益可分为补偿性收益和经营性收益。依据集体经营性建设用地流转的本质，本文所探讨的流转收益为经营性收益，将收益分类的原因在于：就补偿性收益而言，需要依据相关法律规定确定分配规则，而对于经营性收益，村集体可以依据章程或者法律规定，自行作出分配决定，为后续制定合理的内部分配办法奠定基础。实践中，根据让渡建设用地使用权的主体不同，可分为集体经营性建设用地的初次流转和再次流转，对应到流转收益分配的环节，包括初次流转收益和再次流转收益两部分。本文研究的流转收益是指初次流转收益和再次流转收益的总和收益。

1.4 集体经营性建设用地流转收益分配关系

集体经营性建设用地流转收益存在三层分配关系。第一层是总收益在农民集体和政府间的分配关系，决定了农民集体的土地净收益；第二层是流转收益在不同地区各级政府间的分配关系；第三层是农民集体的土地净收益在集体与成员、成员与成员间的分配关系。本文着重于流转收益在农民集体内部的分配研究，即第三层分配关系。

2 集体经营性建设用地流转收益内部分配的主要问题

土地既是经济活动的流转对象，也是社会财富的重要组成部分。集体经营性建设用地流转的主要矛盾是各方的“利益分配”问题，其中最直接的关系就是农民集体和集体成员的内部收益分配关系。集体经营性建设用地流转收益内部分配在实践中存在诸多不明确不规范的问题，主要体现在五个方面，下述问题若不能及时有效解决，将会阻碍集体建设用地入市的进程。

2.1 收益分配主体不明确

我国法律规定由集体经济组织或村民委员会行使农民集体所有的土地使用权。在分配收益时，常出现集体经济组织成员界定不清楚的问题，导致集体成员利益受损。由此可见，集体经济组织成员资格问题不仅仅是身份问题，更是财产收益问题。

农村经济组织一般采取单一标准——户籍来认定成员资格，其不合理的地方在于：第一，在当前市场经济发达，农村人口快速流动的前提下，单一的户籍标准已经不能满足集体经营性建设用地流转收益分配的需要，关系户、挂靠户、黑户等问题层出不穷。第二，集体经济组织成员资格认定属于村民自治范围，而户籍制度是一项行政管理制度，与农村集体经济组织的自治权相矛盾。我国法律对于成员资格丧失问题也没有具体的相关规定，原因在于，在改革开放前的社会背景下，集体经济组织成员资格是强制自动获得的，制度上从未考虑过成员如何退出。

2.2 收益分配规范不统一

集体经营性建设用地流转收益应由集体经济组织主持分配。如何使用和分配获得的流转收益，是用于集体经济发展，还是按比例分配给集体成员？从目前各地试点的情况来看，获得流转收益的农民集体在收益分配实践活动中缺少科学的内部收益分配机制，从而导致各地土地收益分配存在较大差异。土地收益分配过程中，在主体确认、确定分配比例或分配程序等方面并未明确具体内容。若以具有地域性和随意性的村规民约形式进行分配，极易产生分配纠纷。

2.3 收益分配程序不合理

我国农民集体是较为松散的组织，部分地区在分配集体经营性建设用地流转收益时，时常出现由村干部直接决定的情况。村集体将分配方案公布后，直接执行，集体成员没有反驳和提出异议的机会和渠道，这严重侵害了集体成员的民主权利。由于多数试点地区规定，由当地政府确定流转收益的分配方案，这实际上变相干预了村集体的自治权，同时，政府的判断并非完全准确，政府与集体经济组织信息不对称也将导致收益分配程序难以操作。

2.4 收益分配监督不健全

集体内部收益分配混乱的重要原因是缺乏健全的收益分配监督机制。在实践中，分配监督机制难以真正落实的原因在于普遍存在长期不公开或公开部分被处理过数据的现象。从目前来看，集体经济组织主要负责对集体建设用地流转收益进行管理、使用及分配。由于缺乏监督出现了一系列问题，主要表现为：第一，集体经济组织没有设置监督机构，即使有也是领导身兼数职，机构设置有名无实，无法发挥监督作用；第二，村务不公开或不完全公开，在集体经济组织进行收益分配时，大多数集体成员只知道自己的份额，并不知道其他人的，更不知道本集体经济组织共获得多少收益、用到何处；第三，理论上管理本集体资产是集体经济组织的职能，而实践中，我国大部分村集体仍是社会管理和经济管理不分离，出现了集体经济组织名存实亡的问题，继而为部分村干部侵吞、挪用集体收益埋下伏笔。

2.5 司法救济体系不完善

随着集体经营性建设用地流转进程的加快，出现了侵犯集体成员合法分配权的案件。对于法院来说处理此类案件非常棘手，深究其原因有：第一，农村集体经济组织收益分配案件诉讼的性质难界定。关于此类纠纷属于民事诉讼还是行政诉讼，最高人民法院并未统一公开指导性意见。第二，诉讼主体不明确。很多农村地区没有集体经济组织，实践中村民一般会将村委会、村民小组作为被告，而不是集体经济组织，导致责任主体不明，法院难以立案受理此类案件。第三，判决执行难。即使法院判决支持原告的诉求，集体经济组织如何履行判决也成为难点。当集体经济组织成员胜诉后，款项可能已经分配到集体成员手中，胜诉方往往面临无财产可供执行的局面。

3 试点地区集体经营性建设用地流转收益内部分配的实践

集体经营性建设用地流转试点工作虽已开展了多年，但制度层面尚未制定统一的法规来规定集体经营性建设用地流转收益的对内分配，各地为了保障本地区集体建设用地使用权流转试点工作的顺利进行，一般是以规范性文件的形式对集体建设用地流转收益分配作出规定。

3.1 试点地区基本情况比较

本文分别选取海南省、广东省、湖北省、成都市、大连市具有一定代表性地区出台的《集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《办法》）进行比较分析。根据前文所述，表1分别从收益分配方式、收益用途、分配程序、监督主体和方式四个方面进行比较分析。

3.2 试点地区实践经验启示

实践中，各地制定的流转办法都规定收益分配主体为集体经济组织，但在其他方面，根据地域差异和经济发展影响，规定各不相同。

从收益分配方式来看，广东省的《办法》规定50%以上的流转收益应当存入专户，专户不得提取现金，一定程度上确保了集体收益的使用安全；湖北省、成都市仅规定收益由集体经济组织进行统一管理；大连市明确规定收益50%以上用于农民参加社会保险，改善农民生活；而海南省并未作出具体规定。

从收益的用途来看，广东省仅规定专款用于社会保障支出；湖北省除社会保障外，还规定了村民安置补助和发展生产支出；海南省收益主要用于发展经济、进行公益事业和提高农民生活质量；成都市仅规定专款优先用于农民的社会保险；大连市还规定了用于土地开发整理和村镇公益事业的投资。各地收益用途不尽相同，但总的来说都是立足于农民集体的利益，保障民生，发展经济。

从分配程序来看，广东省规定由省劳动保障部门会同其他相关省级部门制定收益分配办法，报省人民政府批准后实施；成都市规定按照省、市关于农村集体资产管理的规定使用和管理流转收益；大连市规定土地收益分配方案，必须经农民集体村民会议同意；而其他地区并未明确规定。对于分配程序方面，存在由政府直接指定分配方案的情况，也存在由农民集体自己决定的情况，各地规定大相庭径，需要统一分配程序。

从监督主体和方式来看，海南省、湖北省规定有关收益分配相关问题必须向集体经济组织成员公开，并接受其监督；大连市规定所得流转收益，须单独建账，执行账务公开制度；广东省、成都市未规定流转收益的分配和使用管理的监督者。整体来看，监督主体仅有集体经济组织成员，缺乏政府监督和外部监督。

4 集体经营性建设用地流转收益内部分配的完善建议

随着集体经营性建设用地因资源稀缺所引致的快速升值，农民集体及其成员维护自身土地权益的意识日趋强烈，实现集体经营性建设用地流转收益的合理分配已是大势所趋，建议从以下五方面完善流转收益分配。

4.1 界定集体经济组织成员资格

进行流转收益分配必不可少的前提是正确界定集体经济组织的成员资格，因此需要制定集体经济组织成员资格的取得和丧失的认定办法，并在成熟的时机通过法律来确定。

4.1.1 集体经济组织成员资格认定标准

学术界对集体经济组织成员资格界定有两种主张：单一标准说和权利义务说。单一标准说即登记主义，以户籍所在地作为界定标准；权利义务说即与本集体经济组织存在事实上的权利义务关系，对集体有贡献。笔者认为，确立“户籍+义务”的双重标准界定集体经济组织成员资格更加准确、合理。具体来说包括：具有合法取得的本村户籍并且履行村民义务。

4.1.2 集体经济组织成员资格丧失标准

通过立法明确成员资格丧失的情形，分为法定丧失和自动丧失。具体来说，法定丧失的情形包括以下四种：一是成员死亡；二是成员户口“农转非”；三是取得其他集体经济组织成员资格；四是集体经济组织终止或解散。自动丧失的情形仅指集体经济组织成员自动申请退出，并经集体成员大会或村民代表大会同意。

4.2 制定集体收益内部分配办法

集体经营性建设用地流转收益属于集体成员所有，集体经济组织享有充分支配管理的自主权，但应当存在一项禁止性规定，即禁止采取一次性发放的方式，应立足于持续性分配原则，合理分配内部收益，为集体经营性建设用地的内部分配提供制度支持。为了防止集体经济组织侵害集体成员的长远利益，法律应设定如下的限制规则：

第一，流转收益应当设立资金专户。对农村集体资金进行规范化管理，流转收益存入银行专户，公开收入与支出明细，增强管理透明度，接受监督。

第二，集体经营性建设用地流转收益应当专款专用。集体经济组织可以只分配部分流转收益给各个集体组织成员。剩余一部分用于集体经济发展、农村基础设施投资、土地开发整理和小城镇建设，以保障用于分配的收益来源不断；大部分应当用于村民养老保险和社会保障；此外，还应该预留机动份额，用作农民培训费用，提高他们的就业竞争能力，同时若集体成员在法院起诉并胜诉后，应执行预留机动份额。

4.3 明确收益分配方案决策程序

建立健全的集体经营性建设用地流转收益内部分配制度，最核心的内容是完善集体收益分配的民主决策程序，切实维护农民利益。

第一，集体财产折股量化为股权。集体经济组织将其净资产按照一定条件进行折算，将股权分配到各成员手中，随后直接按照份额向成员分配集体经营性建设用地的流转收益。

第二，重建集体经济组织内部架构。明确集体经济组织职能，设置完善的机构和部门来保证工作的有序运转。如，集体资产管理委员会。

第三，应当确立以下的决策程序：首先，界定集体经济组织成员权。其次，确定收益分配的依据。建议通过集体成员大会决定收益分配的依据。再次，集体资产管理委员会根据确定的成员人数、分配依据以及流转收益的总额等情况，拟定收益分配的初步方案提交集体成员大会决议，由集体成员大会确定最终的收益分配方案，最后交由集体资产管理委员会执行（图1）。

图1 收益内部分配决策程序

4.4 健全收益分配民主监督机制

收益分配监督机制是流转收益内部分配的保障，要使利益的分配公平合理，就要全程对流转收益分配的过程进行有效的监督。主要从内部和外部两方面健全土地流转收益分配的民主监督程序。

4.4.1 集体经济组织内部监督

第一，组建集体经济组织内部监督机构——集体资产监事会，从内部对集体经济组织管理、使用流转收益的行为进行监督。监事会由本集体经济组织的成员组成，具体人数可根据集体经济组织的大小进行调整。第二，充分调动集体成员的积极性，由集体成员大会、村委会和集体成员共同对集体经济组织进行监督。

4.4.2 集体经济组织外部监督

强化基层政府对流转收益分配过程的监督，这种监督并不是干预，而是要在程序上对流转收益的分配进行监督，维护集体经济组织成员的共同利益，形成外部与内部相结合的监督机制，以保障集体经济组织成员的合法权益。

4.5 优化收益分配纠纷解决机制

在决议集体经营性建设用地入市流转收益分配方案时，通常采取2/3以上多数成员或成员代表通过的方式，但即使采取多数表决方式也可能出现损害其他成员利益的情况。根据我国农村社会的特殊情况，村民一般不愿意直接打官司，为防止因纠纷而导致矛盾激化，可以先通过其他方式解决问题，化解矛盾。

第一，集体经济组织制定集体成员内部纠纷解决方案。集体成员认为收益分配方案损害自身利益时，可在第一时间与集体经济组织负责人面对面沟通，尽量在纠纷发生时便将问题解决，这也符合我国国情，节省成本，促进社会和谐。

第二，完善仲裁制度。当集体成员与集体经济组织无法依据内部纠纷解决方案解决纠纷、化解矛盾时，可根据仲裁制度由第三方调解委员会对双方争议进行仲裁。

第三，司法审判作为解决纠纷的最终方式，前提需要明确以下内容：①明确人民法院对农村集体经济组织收益分配纠纷具有审查权；②确定以民事诉讼而非行政诉讼化解集体经济组织收益分配纠纷，符合诉讼经济的原则，同时也有利于“定纷止争”。