自然资源资产产权分置改革的理论创新发展

张潆文，张富刚，张浩楠，李 凯

（1.北京城市学院，北京 100083；2.自然资源部不动产登记中心，北京 100034；3.山东理工大学，山东 255012；4.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101）

在我们社会主义公有制国家，如何实现资源和要素的市场化配置，统筹解决好人口经济与资源环境矛盾问题，曾是一个长期困扰的基本命题。历经改革初期艰难探究应运而生的权利分置改革，为破解这一难题提供了可行路径。为适用经济社会发展要求和民众诉求，以自然资源国家或集体所有权为基础，不断分离产生具有完全用益物权属性的使用权，或者更进一步分离出经营权等新型权利形态，不断丰富权利类型，扩展权利束内容，已经成为中国自然资源资产产权制度改革的重大理论和实践创新，为类似国家或地区提供了中国方案和中国智慧。然而，较之于生动多元的实践行动，中国产权分置理论的提炼归纳略显滞后于政策设计与实践探索，现行“三权”分置改革研究思维相对局限、表述也欠全面，主要聚焦农村集体土地“三权”分置涉及的权利体系建设、权能完善及其流转管理等领域[1-4]。在全面深化生态文明体制改革创新的当下，自然资源产权分置改革创新实践的环境发生了变化，其理论、理念、思路和具体表达均已非同往昔，亟需理论新发展、实践新探索。本文通过对中国改革开放40年以来的权利分置制度演变梳理盘点，既正面挖掘其制度创新的时代价值，又警惕性给出改革过程中的风险运行点，最后尝试给出自然资源资产产权制度改革的总体方向和完善发展的政策建议，以期有所裨益。

1 中国自然资源资产权利分置改革的理论基础

权利分置是指在确保自然资源国家或集体所有制不变的前提下，通过一次或多次权利的派生，分置产生若干可以独立存在、权能相对完整的新型权利类型的过程。权利分置理念在西方由来已久，中国权利分置理论主要伴随改革开放的启动得以孕育并不断走上实践，经历了一个摸索—实践—成熟的复杂曲折历史过程，是老一辈改革家们在特殊历史时期历经大量实践观察和深入理论考究，把马克思地租理论与中国实际紧密结合的重大理论创新成果，来之不易。多年来，这一理论始终成为贯穿全面深化改革，健全完善中国特色社会主义市场经济体制的重要主线和基本逻辑遵循。产权经济是市场经济的基石，以权利分置为抓手，不断丰富中国权利体系，健全权利制度建设，有力夯实中国市场经济的运行基础，很好地统筹兼顾了充分发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用的双重改革目标，使得产权制度改革在支撑和保障国家经济社会发展方面作出了重要基础性贡献。在中国社会主义公有制条件下，没有权利分置发展，就谈不上自然资源物权体系建设，更谈不上资源要素的市场配置，社会主义市场经济体制建设就沦为空话。在处理如何兼顾公有制的严格固化和市场化的灵活放开这一世纪难题方面，产权分置改革理论提供了科学理论逻辑和现实可能路径，彰显出巨大的制度创新生命力，引领和支撑着中国经济社会发展取得历史性成就、发生历史性变革。

产权分置改革涉及经济学、法学和管理学等多学科综合交叉，其理论基础广泛。现代西方产权理论和马克思主义产权理论是我国自然资源资产权利分置改革的主要理论渊源所在，现代物权法律理论是其重要的理论基础。中国物权法律制度的演进历史就是自然资源资产权利分置理论改革不断完善和深入实践的过程，权利分置的改革过程也是中国改革开发历程的一个生动缩影。1978年，安徽小岗村实行“大包干”，农村土地承包到户，开启了中国土地承包经营权从农村集体土地所有权的第一次分离，中国从合作社、“大锅饭”等新中国成立近30年以来的艰难探索中走出来，正式迈入改革开放的新境地，以权利分置创新切入真正解决了广大人民群众的温饱问题。1987年，深圳敲响了中国土地有偿使用制度的第一锤，率先实现了国有建设用地使用权从国有土地所有权的第一次分离，全面开启了土地资源要素市场化配置进程，再次成功探索了一条城市国有土地资源向资本化转化的科学路径，为中国城镇化、工业化发展提供了重要的要素支撑和财政保障。这一模式成为土地公有制国家探索创新经济发展模式的重要启发，至今仍被老挝等东南亚发展中国家垂涎。党的十八大以来，党中央国务院在稳妥处理好改革继承与创新发展关系的基础上，着眼于中国经济社会发展全局尤其是“三农”问题实际，不断深化农村土地制度改革，进一步将权利分置改革理念运用实践到土地承包经营管理制度领域，率先提出完善土地所有权、承包权、经营权分置的改革思路，并经中央农村经济工作会议等重大节点事件的反复酝酿完善，从制度设计层面正式明确将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（简称“三权”）分置并行，并赋予承包权的长久不变，允许经营权的流转、抵押担保，实现了其在市场中的高效配置，这是继家庭联产承包责任制后又一重大农村制度改革创新成果。农村土地“三权”分置的落地实践，为破解中国“三农”问题注入了强大内生动力，在公平和效率之间、稳定和发展之间打通了一条最优制度路径，丰富和发展了中国以家庭承包经营为基础、统分结合的农村集体双层经营体制，目前正以试点方式加快探索，以孙宪忠为代表的学界从理论层面纷纷围绕“三权”分置的法律性质、权利取得、立法修改等热点问题等展开了深入研究[5-6]，不断推进理论与实践走向深化。

理论探索没有终点，改革创新永无止境，随着中国特色现代物权理论体系和新制度经济理论体系的不断丰富发展，权利分置改革的理论支撑更加坚实，其在中国权利制度建设以及资源管理领域的实践空间很大，步伐必将加快。2018年，中央一号文件进一步针对宅基地制度放开放活，首次提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，这是继承包地“三权”分置后在宅基地领域的又一次重大突破。至此，广大农民群众持有的最核心的“两块地”（承包地和宅基地）都在权利分置理论逻辑框架下启动全面深化改革的步伐。宅基地资格权类似于土地承包权，宅基地使用权类似于土地经营权，两者制度设计理论同源、相向而行，但又存在诸多不同，尤其在乡村振兴战略框架下宅基地制度改革的基本思路与实现形式具有自身特色[7]。可以预判，未来宅基地权利分置改革必将极大激活农村建设用地占比最大的宅基地的资产价值，对促进农村土地资源高效集约利用以及实现乡村振兴意义重大。我们坚信，在未来自然资源资产产权制度乃至国家自然资源管理体制改革中，权利分置改革理论仍将大有可为，不断催生新的生动实践。

2 中国自然资源资产权利分置改革理论与实践价值

2.1 权利分置改革是中国特色社会主义市场经济体制在资源要素配置领域的具体实践，是发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进供给侧结构性改革的重要举措

众所周知，中国是一个社会主义国家，实行社会主义公有制，全部自然资源属于集体和国家所有。改革开放40年来，中国特色社会主义市场经济体制日臻完善，土地等自然资源要素市场化配置程度不断强化，以国有建设用地有偿使用制度、统分结合的土地承包经营制度为核心的现行土地制度为中国工业化、城镇化、农业现代化战略顺利推进提供了重大支撑和保障。可以说，没有现行的这套土地制度，就没有中国经济社会发展的良好局面。而权利分置改革恰恰正是中国现行这套土地制度设计的核心和关键。从其渊源看，权利分置理论是马克思主义地租理论在中国的具体应用，是马克思理论在中国重大民事权利改革领域的又一生动实践，两者一脉相承。

从改革长远发展看，权利分置理论作为土地权利束理论等传统自然资源物权理论体系的进一步继承和发展，仍处在不断发展完善中，其在中国各类自然资源管理和要素市场化配置中具有广阔的探索空间。权利分置理论的产生，科学回答了社会主义土地公有制背景下土地等公共自然资源要素能不能进行市场化配置、怎么扫清民事权利法律障碍进行市场化配置的问题，科学回答了如何既体现社会主义制度公平的优越性又兼顾市场经济或自由经济下的效率最大化的时代问题。从权利制度建设环节入手，解决了自然资源要素配置的合法性问题，从而落实了推进供给侧结构性改革的任务，充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用。同时，权利分置理论打破了传统民法意义上的产权类型固化思维，真正体现了法律来源于实践、法律服务于实践的新时代法精神、法思维和法技术，成为中国产权制度改革领域的中国智慧和中国方案，对发展中国家乃至全球经济一体化发展提供了制度红利和理论贡献。

2.2 权利分置理论充分顺应了生态文明建设的时代要求，有效解决了中国资源集约高效利用与严格生态环境保护、经济社会发展与保障民生福祉之间的矛盾

党的十九大将生态文明建设定位为事关中华民族永续发展的千年大计，如何协调统筹人口、资源、环境与发展问题，实现人与资源的和谐共生，既是未来资源环境管理工作的核心职责，更是国家治理领域的永恒命题。权利分置改革是国家在自然资源与生态环境管理领域积极顺应生态文明建设要求，落实新发展理念的具体体现和基本方向。改革开放40年来，中国自然资源开发利用经历了利用水平从粗放到集约、利用方式从单一到多元、开发格局从封闭到开放的演变过程，取得了长足发展，为国家经济社会发展提供了可靠的能源资源安全保障。与此同时，中国一些地区、一些领域仍存在资源利用低效无序、生态环境污染、生态系统破坏严重的现象。这些发展中的问题，须用辩证的思维和发展的眼光看待，并在进一步深化发展中应对。而通过权利分置改革，恰恰能够有效解决资源开发利用过程的这些负外部性问题。其内在机制在于，新派生出来的权利行使主体与原权利主体之间形成更加紧密的行为约束与制衡关联，流转后的宅基地及耕地资源开发利用除受常态下的公共管制外，还将长期处于流转权利人的常态化约束下，双方必须按照流转合同确定的权利和义务依法开展资源开发利用活动，从而将原单一的外部行政约束转变为外部行政约束与民事权利主体之间的民事监督并存的管控格局，形成一种强大的内外监督合力，给资源环境管理增加了一道保护锁，降低了制度成本和管理成本，有效解决了传统意义上的资源开发利用与生态环境保护之间难以调和的矛盾。

长期以来，资源开发利用普遍存在“资源诅咒”陷阱，即经济不断发展，地方财力增加，仅少数人受益，生态环境损害由资源所在地百姓群众买单的现象，滋生出严重的经济问题和社会问题，尤以资源富集区为代表。权利分置改革能够有效平衡经济社会发展与保障民生福祉之间的关系。通过权利的一次或多次分置，既夯实了国家和集体土地所有制基础，巩固了社会主义制度，还确保广大农村土地承包权利人或宅基地资格权利人持有权利的长期稳定不变，保障了农村社会稳定和农民发展预期。在此基础上进行适当地放活，分置出新的农村土地经营权和宅基地使用权，激活大量的农村土地、房屋等不动产资源资产，使沉睡的大量宝贵农村资产得以在市场配置中发挥出应有的价值，原土地承包人和宅基地资格权利人从中取得流转收益的同时，可以有效释放劳动力参与从事非农业生产，获取一笔工资性收入，提高了收入水平，达到改善民事之目的，可谓一举多得。这一改革逻辑真正体现了社会主义公有制下资源开发利用对支撑经济发展和共享发展成果的平衡兼顾，探索出一条既做大蛋糕又分好蛋糕的科学途径，赢得了地方群众的广泛认可和全心支持，有效盘活了经济社会改革发展全局。

2.3 权利分置改革是推动中国乡村振兴战略实施，实现城乡协调统筹发展的必然要求

中国“三农”问题，是中国全面建设小康社会进程中的最大短板。十九大报告提出的乡村振兴战略是一个系统复杂工程，必须找到落地的切入点，方能有所突破。产权分置理论的适时总结与深度推广实践，为中国推进乡村振兴战略提供了新理论、新思路。通过以权利分置改革为抓手，充分发挥农村土地等自然资源要素优势，可以实现现代城市管理、技术、资本等优势要素的合理有序进入农村阵地，搭建了一条工业反哺农业、城市反哺农村的制度通道，开创了确保农村稳定和激发农村活力之间的折中路径，利于城乡发展要素的有效衔接和城乡统筹一体化发展，有效应对解决了农村自然资源丰裕、劳动力充足但发展乏力的困境，为乡村振兴战略实施提供了可行路径。

区域经济学理论表明，土地、劳动力、资本要素的联结水平和聚合程度，直接关系区域经济社会发展水平。农村在资源要素和劳动力要素上有天然聚合优势，随着权利分置理论在农村土地领域的落地生根，资源要素的资本化进程必将提速，农村发展的资本短板问题将迎刃而解，农村人口流失、农村老龄化和空废化严重、资源低效浪费、生态污染严重等局面可能全面扭转，对现阶段国家精准扶贫、精准脱贫战略实施产生重要助力，农村将迎来可喜的复兴态势。当然，乡村振兴战略是一个长期过程，这种资本下乡路径需要在谨慎有序的制度设计下科学引导，做好资本的有序有节管控。

3 自然资源资产权利分置改革背后的潜在风险及防范

目前，权利分置改革理论与实践已在全社会形成普遍共识，备受各界关注，开启了中国新一轮产权制度改革的新高潮。与此同时，在加快推进自然资源统一管理制度改革背景下，应客观冷静地认识到这一改革逻辑背后的潜在风险，及时做好防范，始终确保改革在正确的轨道上。

一是谨防改革过度解读，扭曲改革意图方向，影响改革顺利推进。中央一号文件发布伊始，虽三令五申严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，但有关城市人下乡热潮涌动、“小产权房”转正言论四起，改革解读热议，这在基层不动产登记改革实施过程中已有反映，必须以正视听，确保营造良好的改革舆论环境。改革必须在依法依规框架下有序推荐，这是习近平总书记关于改革创新与依法行政关系方面的重要论断，也是基本的改革方法论，必须深刻领会、全面贯彻。产权制度改革是一项基础性工作，关联性强，风险性大，牵一发而动全身，必须稳妥审慎有序推进；必须做到改革有方案、实施有计划，分阶段分区域因时因地推进。目前，一些地区在国家尚未明确形成顶层设计以及配套制度的情况，实行宅基地“三权”分置并发放不动产权利证书的做法，需要科学论证规范。同时，要谨防个别地区打政策擦边球，一哄而上、盲目大干快上，不能假借权利分置改革把农民手里的土地给改没了，把农民的权益损害了，必须守住农民最后的命根子，严格保护群众合法财产权利，为经济社会发展提供稳压器。这其中的核心要求就是充分尊重农民的意愿，政府不得以任何方式强推宅基地使用权和土地经营权流转。尊重农民意愿就要体现在充分发挥基层群众组织的主体作用，充分发挥村民代表大会的组织自治力量。任何违背农民意愿的自然资源资产产权改革行为都不符合改革潮流，应及时禁止，以确保改革制度红利。

二是谨防资本下乡过度引发新一轮圈地热潮，侵害广大农民群众的财产权益。资本的力量是无穷的，追求利润最大化始终是资本的天然本质属性。在改革顶层制度设计中，必须将各类潜在风险考虑周全，让资本在制度笼子里面安全运转，发挥最大化综合效应。农村宅基地和承包地等各类农村自然资源是广大农村百姓手中最宝贵的财富，是老百性安身立命的根本所在，必须依法严格保护农民群众的土地承包地和宅基地资格权等各类自然资源财产权益，给农民吃下定心丸。土地经营权流转调研发现，个别地区已经出现大工商企业打着土地经营权流转的旗号，采取违反程序要求、违背农民意愿，将农民手中的土地强行流转到企业手中，进行所谓的现代农业园区或生态公园建设等；随后，工商企业以权利行使主体身份擅自进行物理封闭隔离，进行土壤压实硬化、挖损、破坏甚至污染等不可逆式开发利用，导致大量优质耕地资源无法生产利用，土地生态环境严重恶化，形成不可逆利用局面。在此过程中，工商企业巧立名目搞开发建设，分批次规划实施建设开发，进行资本回笼。即使按照权利分置管理规定，农民可以收回原有的承包权，也将无法耕种。这一行为与中央生态文明建设要求相背离，是资本借改革东风下乡热潮的典型表现形式，必须严令禁止，使改革正本清源。权利分置改革必须与最严格的自然资源保护制度、最严格的节约集约利用制度以及自然生态空间用途管制等配套制度协同推进，必须以维护最广大人民群众的财权权益为根本出发点和落脚点，严格实施用途管制，禁止擅自改变用途、禁止擅自改变性质、禁止损害群众权益，必须彻底走出一抓就死、一放就乱的改革怪圈，把好事办好。

三是谨防不会改、不愿改、不想改的消极思维，改变地方实践千篇一律、不破题、不深入和特色不突出的做法。改革是新时代永恒的主旋律，直接考验着各级党委政府及部门的政治智慧和执政能力。目前，个别地区出现怕担责问责、庸政懒政不作为的现象，导致国家供给的实实在在的真金白银束之高阁，未能发挥应有的价值效益，其表面上是抓改革的能力问题，背后是思想作风问题。在任何一项改革推进中，国家宏观顶层设计只能是宏观引导，不可能面面俱到，不能照搬应用，各地区各部门必须结合实际，充分发挥基层地方政府的主动性和积极性予以具体化，抓好改革落地，这本身也是改革工作规律和改革发展所需。长期以来，中国一直遵循自上而下与自下而上相结合的改革路线，权利分置改革同样不例外。运用好改革政策，是考验地方政府抓改革能力的重要环节。操作层面的制度设计必须孕育在基层中，改革红利的创收和发挥必须体现在实践中，改革思想必须在基层一线转化为行动，真正开花结果、落地生根。

4 中国未来自然资源资产权利分置改革方向及相关建议

中国的权利分置探索虽由来已久，但理论提炼和实践归纳仍处于起步阶段，尤其涉及重大环节的诸多理论与实务问题仍需要不断深化创新发展。笔者结合实践调研和理论思考认为，必须运用发展的眼光和辩证的思维理性对待产权分置这项重大基础性改革，充分契合生态文明体制改革方向以及自然资源统一管理的体制改革要求。具体而言，中国自然资源资产权利分置改革的发展方向应始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全面落实十九大精神，坚持试点先行、有序推进、逐步推广的原则，坚持保持改革定力和改革活力相兼顾，优化顶层设计与完善配套制度相同步，妥善处理好机构改革阶段中的连续稳定和转换创新之间的关系，从理论与实践层面不断建立健全权利分置的制度、政策和工作体系，确保改革始终沿着正确轨道深化前行。具体改革建议如下：

一是进一步着眼于自然资源统一管理体制改革大局，健全完善改革顶层设计制度体系。任何一项产权制度改革必须在国家宏观引导下审慎稳妥推进，不可空档前进。首先，从国家层面，站位于生态文明建设和乡村振兴等国家战略高度，在中央全面深化改革委员会领导下，自然资源管理、农业农村等部门尽快研究制定宅基地“三权”分置管理顶层设计，对宅基地资格权和使用权权利属性定位、权能以及流转方式、流转程序等予以细化；改革涉及需要上位法律明确的，借助《民法典物权编》编纂之机衔接纳入。其次，跳出土地单要素管理的传统逻辑范式，从自然资源管理体制改革大局出发，对改革涉及的建设用地规划与计划管理、审批流程等配套制度同步配套到位，谋划好试点部署和责任落实。其三，全面科学评估土地承包经营权“三权”分置试点工作，在新修订《农村土地承包法》的基础框架下总结试点工作进展、取得的经验成效及存在的问题等，进一步明确土地经营权的权利内容及确权登记配套制度，健全完善经营权的行政管理体系，强化土地经营权的物权化属性和规范化管理，消除地方改革顾虑和权利人不稳定心理预期，规范改革平稳运行。

二是进一步夯实改革理论基础，强化实践工作支撑。目前，土地承包经营权“三权”分置正在试点中，需进一步深化探索，宅基地试点更是处于顶层制度研讨设计层面，尚未落地，诸多理论性、政策性、技术性问题不清，地方各类模式探索多样。一方面，建议基于农村土地制度改革试点工作基础，尽快采取理论研讨和实地调研等方式，尽快研究论证新分置出来的宅基地使用权和土地经营权的权利属性问题，明确权利主体范围、权利取得方式、权利内容等，为改革深化提供方向，消除改革理论模糊不定带来实践层面的顾虑，确保改革成效最大化。另一方面，进一步做好改革试点的基础性工作，尤以加快推进农村不动产统一登记发证工作为重。当前，受制于经费、人员等因素，各地农村宅基地使用权和农村房屋所有权确权登记发证工作进展缓慢，一直是工作短板，距离中央一号文件提出的2020年全面完成的目标差距很大；已有的发证成果基本属于分散登记时期的成果，普遍存在精度不够、质量不高等问题，而农房所有权确权发证工作更未全面开展，对农村宅基地“三权”分置改革形成掣肘。此外，土地承包经营权登记确权登记发证工作虽基本完成，其质量成果能否完全适用改革试点要求尚需在实践中验证。

三是进一步营造良好的改革舆论氛围，兼顾改革活力和社会稳定。改革中的问题，必须要在改革中探索解决，这是基本的改革逻辑。一分部署、九分落实。必须全国上下进一步树立全域全局改革思维，不等不靠不要，主动通过改革探索实践积累经验。农村土地产权制度改革既不能过激过快，也不能原地踏步，搞概念和口号。在改革大原则框架下，坚持一切有利于百姓群众利益的做法都要鼓励积极探索，一切老百姓积极拥护的做法都要大胆尝试；在农村土地资本化进程中，坚持节约资源和保护环境的基本国策不变，坚持主体收益留在农村、主要收益留给农民的思路。在改革试点阶段，必须妥善处理好法律授权的关系，涉及需要个别法律条款停止适用的，必须严格取得人大授权批准。试点地区必须严格按照试点批复方案，推进实施过程中出现的涉及农民利益的重大事项应及时上报请示，做好应对预案，始终确保改革在依法依规的框架下、在合理可控的范围内有序推进。