我国矿业权出让监测监管新形势及其制度优化

罗小利

（中国国土资源经济研究院，北京 100083）

1986年《矿产资源法》的颁布实施建立了我国矿业权审批登记制度，后续颁布实施的系列法规和规范性文件不断完善了矿业权出让管理制度，矿业权市场化配置程度不断提高，监测监管水平不断加强，但同时也存在一些突出问题。在中央大力推进简政放权的背景下，贯彻落实简政放权、放管结合、优化服务的要求，亟需系统梳理我国矿业权监测监管现状，分析存在问题，探索建立我国矿业权出让动态监测分析常态机制。

1 我国矿业权出让监测监管现状

1.1 矿业权出让管理制度不断完善

1986年颁布实施的《矿产资源法》首次提出了矿业权分级审批出让制度。1998年颁布实施的《勘查区块登记管理办法》（国务院240号令）和《矿产开采登记管理办法》（国务院241号令）首次规定探矿权、采矿权可以招标投标的方式有偿取得，拉开了矿业权市场化出让的序幕。国土资源部成立后又出台了一系列规范性文件完善矿业权出让管理。2000年印发的《矿业权出让转让管理暂行规定》中，除招标方式外，增加了拍卖出让方式。2003年印发的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》中，又增加了挂牌出让方式，并明确了不同出让方式适用的情形。2006年印发的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》，首次对矿产资源按勘查风险进行分类，并明确了不同风险矿种实行不同的出让方式，进一步完善了矿业权出让管理制度。2007年和2008年先后实行全国探矿权统一配号和采矿权统一配号制度，加强了矿业权出让信息化监管。2010年后又陆续印发了《关于建立健全矿业权有形市场的通知》《关于做好矿业权有形市场出让转让信息公示公开有关工作的通知》《关于印发〈矿业权交易规则（试行）〉的通知》《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》等系列文件。2017年修订了《矿业权交易规则》，全面推进矿业权市场建设，矿业权出让管理制度不断完善[1]。

1.2 矿产资源勘查开采监督管理逐步加强

1991年，地质矿产部首次建立了矿山企业年检制度。1998年国土资源部成立后矿业权年检制度不断完善。2003年建立了探矿权年检制度和矿产督察工作制度，印发实施了市、县级国土资源主管部门矿产资源监管管理暂行办法。2004年发文加强了采矿权年检工作，对年检内容进一步完善，年检程序进一步规范严格。2006年发文加强了储量动态监督管理。2007年出台文件，加强矿业权管理信息化建设，部署推进矿业权统一配号工作。2010年发文加强探矿权年检工作，对探矿权年检的组织、内容、时间、材料、程序、标准等进一步细化完善。2012年发文进一步细化了采矿权年检内容和相关要求。2015年，印发了《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》，进一步加强矿业权人履行法定义务和合理开发利用矿产资源的监管，强化信用约束，提高政府监管效能。目前，全国矿业权审批登记相关工作已实现信息化办公，建立了相关数据库，为矿业权出让监测提供了基础平台[2]。

1.3 矿业权出让审批信息化监管不断加强

自然资源部高度重视矿业权出让信息化监管工作，不断完善综合监管平台。2007年原国土资源部开始部署加强矿业权管理信息化建设；2008年建立了“全国矿业权统一配号系统”，实现了全国探矿权统一配号；2009年实现了全国采矿权统一配号，并完成了所有已有采矿权的许可证号更新工作。实行矿业权统一配号后，全国各级审批登记机关审查通过的矿业权项目均须通过“全国矿业权统一配号系统”申请配号，配号系统对申请配号数据的规范性、完整性、逻辑性、合规性等内容进行自动检查，对检查通过的项目即时配发许可证号；对检查未通过的项目进行拦截，并提示错误原因。实行全国矿业权统一配号，实现了全国矿业权出让转让和审批发证情况的实时监测，并有效减少了矿业权登记中的失误，规范了各级矿业权登记机关的审批出让行为，促进了矿业权人合法权益的保障。2015年4月，全国统一配号系统进行了升级改造。升级完善后，统一配号系统按照“谁发证、谁负责”的原则在矿业权配号中实现“开绿灯、亮黄灯、划红线”式的监管。对数据规范、符合规定的配号项目“开绿灯”，自动配号；对法律法规情形复杂等情形“亮黄灯”，登记机关补充相关的依据和理由后予以配号，系统自动记录相关补充信息；对于基础数据不规范及不符合审批权限、出让方式、公示公开、产业政策等重大规定的项目“划红线”不予通过。通过配号系统的升级完善，更加明晰了审批发证的责任边界，提高了审批发证效率，增强了矿业权出让审批的事中事后监管功能。

2011年，为进一步加强矿业权审批出让的公开、透明，在“全国矿业权统一配号系统”基础上，国土资源部印发了《关于做好矿业权有形市场出让转让信息公示公开有关工作的通知》（国土资厅发〔2011〕19号），建立了“全国矿业权出让转让公示公开系统”，要求全国探矿权、采矿权招拍挂出让前要发布出让公告，在矿业权成交后要将出让结果相关信息进行公示。对以申请在先、协议出让、探转采等行政审批方式受理的探矿权、采矿权和划定矿区范围申请，审批登记机关受理申请后要公开发布受理信息，并将是否按要求进行了公示公开作为矿业权统一配号系统自动检查的内容，强化矿业权出让信息的公示公开[3]。

1.4 各省相继出台管理办法，进一步规范出让管理

根据1996年修改实施的《矿产资源法》，全国31个省（区、市）结合本地实际情况，陆续出台了矿产资源管理条例或管理办法。1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院240号令）和《矿产资源开采登记管理办法》（国务院241号令）颁布实施以后，辽宁、江苏、北京、山西等省（市）相继出台管理办法，运用市场机制有偿出让矿业权进一步规范出让管理。《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）出台以后，江苏出台办法，实行探矿权挂牌出让，采矿权招标拍卖挂牌出让。此外陕西、湖南、四川、甘肃等省份也出台办法，组织开展探矿权采矿权招标拍卖挂牌有偿出让[4]。

《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号）下发以后，内蒙古、河南、广东、广西、贵州等多省（区）出台管理办法，通过市场竞争方式优化配置资源，推进探矿权采矿权招标拍卖挂牌出让。为贯彻实施《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），大量省份出台相关文件，如天津市《关于进一步规范探矿权采矿权出让管理的通知》、湖北省《矿业权出让管理暂行办法》、浙江省《关于探矿权有偿出让若干规定的通知》、陕西省《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》等等，进一步推进了探矿权和采矿权有偿出让，扩大了两权有偿出让范围。根据《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发〔2012〕80号）要求，吉林省制定了《矿业权协议出让管理暂行办法》；黑龙江、山东、重庆等省（市）出台了相关政策文件，严格控制和规范矿业权协议出让行为。

2 矿业权出让监测监管新形势新要求梳理分析

合理进行矿业权出让监测分析的基本前提是确定监测内容，以评价分析矿业权出让情况。因此，首先，需要系统梳理现行矿业权出让管理的相关规定，结合矿业权出让信息，建立能以矿业权出让信息为主要分析对象的监测和分析指标体系。

2.1 矿产资源法律法规对矿业权出让监测提出了依法行政的要求

《矿产资源法》和1998年国务院240号、241号令规定，34个重要矿种由国土资源部负责勘查开采审批。国土资源部2005年印发的《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》，将34个重要矿种的大部分勘查开采审批授权省级国土资源主管部门实施，并将其余矿种审批登记交由地方国土资源主管部门分级负责。2003年国土资源部印发实施的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》也规定，由国土资源部负责全国探矿权采矿权招标拍卖挂牌活动的监督管理。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出对公共资源出让转让，要分级设权，强化内部流程控制，防止权力滥用；要求完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度；以有效监管等目标为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度，使市场在资源配置中起决定性作用[5]。综上，矿产资源相关法律法规和政策文件对矿业权出让监测提出了明确要求，开展矿业权出让监测是确保中央部门依法履行法定事权、中央政令畅通和依法管矿的重要保障。

2.2 国务院“放、管、服”有关精神对矿业权出让监测监管提出了新目标

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在全面深化改革的总框架内，对新时期矿产资源管理工作提出了新的更高要求。按照中央统一部署，国土资源部积极深化矿产资源管理制度改革，加快推进矿业权审批制度改革和简政放权，取得了积极进展。新一届中央政府成立以来，已取消下放7批共632项行政审批等事项。其中自然资源部已先后取消下放了20项与矿产资源勘查开采相关的行政审批和非许可类行政审批事项[6]。矿业权出让和矿产资源勘查开采审批事关国家资源权益、资源安全保障和地方经济发展。相关审批权限取消下放后，为解决地方“接不住、跟不上、管不好”的问题，中央明确提出了“把权利和责任放下去，把服务和监管抓起来”的要求，通过矿业权出让动态监测，真正实现矿业权管理“权利下放、监管跟上、服务提升”的目标。

2.3 矿业权出让制度改革对矿业权出让动态监测监管提出了新要求

2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，明确要求“完善矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让”。2017年2月，中办国办印发了《矿业权出让制度改革方案》，提出要按照符合市场经济要求和矿业规律，保障矿产资源安全，促进矿业绿色、健康、可持续发展的要求，以问题为导向，以市场化出让为主线，改革和完善矿业权出让制度，全面推进矿业权竞争性出让，充分发挥市场配置资源的决定性作用[7]，同时要求在山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省（区）开展矿业权出让改革试点，及时总结试点经验，完善管理制度，用3年左右时间，建成“竞争出让更加全面，有偿使用更加完善，事权划分更加合理，监管服务更加到位”的矿业权出让制度。矿业权出让制度改革涉及诸多重大利益调整，改革难度大，需进一步加强矿业权出让监测，积极稳妥推进，不断探索完善相关制度。

2.4 矿业权审批制度改革的深入推进对矿业权出让监测提出了新要求

近年来，国土资源部先后在黑龙江、贵州、陕西等省份开展了煤炭矿业权审批制度改革试点，新疆、青海等省（区）的煤炭矿业权审批权也下放到省国土资源厅，煤炭探矿权放开了新立申请，钨、锑、稀土等保护性开采特定矿种逐步放松总量控制，锑矿已取消矿业权暂停和总量控制，钨矿取消了探矿权暂停，各地也在积极探索实践矿业权审批权限下放等相关改革。尤其是近期自然资源部正在推进矿业权审批权限调整和矿业权出让制度改革，拟大幅下放矿业权审批权限。矿业权审批制度改革的深入推进，要求通过全国矿业权出让动态监测，研判全国矿业权出让管理的形势和存在问题，保障矿业权审批制度改革顺利推进，推进对矿业权出让监测[8]。

3 矿业权出让监测监管存在的问题

自然资源部（国土资源部）出台的一系列矿业权审批出让相关政策法规和信息化建设相关工作，及相关单位开展的大量研究和支撑工作，对于规范各级登记机关矿业权审批出让行为、加强矿业权审批出让信息化管理水平、推动矿业权审批制度改革、促进矿产资源合理配置等发挥了重要作用，但在当前中央全面深化改革、大力推进简政放权和依法治国、持续高压反腐的新形势下，已有矿业权监管制度、措施和手段已不能满足和适应新形势下规范和完善矿业权审批、推动矿业权审批制度改革等新要求。主要问题有如下几个方面：

一是按照中央简政放权的系列要求，矿业权出让事中事后监管机制和手段尚不完善。新一届政府成立以来，国土资源部按照中央简政放权和全面深化改革的要求，已陆续取消下放地质调查备案、矿业权投放计划审查、煤炭矿业权审批项目备案核准等20余项与矿产资源勘查开采有关的相关行政审批等事项，放开了全国煤炭和钨矿探矿权新立申请，升级完善了矿业权统一配号系统。相关审批事项取消下放及相关制度改革实施后，尚未建立完善的事中事后监管和评估制度。主管部门也缺乏足够的精力和手段开展矿业权出让相关的监测监控工作。

二是现有的矿业权监管纠正成本较高，且不利于维护竞得人的合法权益。自然资源部高度重视矿业权出让信息化监管工作，不断完善国土资源综合监管平台。除了要求全国探矿权、采矿权招拍挂出让前要发布出让公告，在矿业权成交后要将出让结果相关信息进行公示外，按照“谁发证、谁负责”的原则，在矿业权配号中实行“开绿灯、亮黄灯、划红线”式监管。通过配号系统，更加明晰了审批发证的责任边界，提高了审批发证效率，增强了矿业权出让审批的事中事后监管功能。但现有的监管制度，仍不能满足矿业权审批出让事中事后监管的要求。现有的矿业权监管主要为矿业权配号中的监管，主要为矿业权出让交易完成且矿业权登记申请已通过阶段进行监管，若在此阶段才发现问题，对于通过竞争取得的矿业权，纠正成本较大，且不利于维护竞得人的合法权益；若在矿业权出让前期即发现问题，则可在事中即得以纠正，既降低了行政成本，也更有利于规范矿业权出让行为，维护矿业权申请人或竞得人的合法权益。

三是现有的矿业权监管内容尚不完善，一些矿业权管理的重要内容尚未纳入监测范围。现有的矿业权监管内容仅将审批权限、出让方式、公示公开、产业调控、矿业权设置方案等方面的相关规定纳入了监测范围，还有一些矿业权管理的重要内容尚未纳入监测范围，如探矿权最低勘查投入的要求、矿业权人缴纳价款情况、矿业权人履行法定义务情况、审批要件是否齐全、是否符合矿产资源规划、环境影响和安全生产是否符合要求等，规则的不完善降低了监测监管的效果。

四是地方矿业权出让登记机关对矿业权出让监测监管重视程度不够。一些地方矿业权出让登记机关对规范矿业权出让和加强监测监管的认识不到位，对矿业权出让信息公示公开的理解存在误区，不重视矿业权出让公示公开内容形式的规范和内容的完整，存在形式大于内容的现象，影响了政府部门形象和服务水平的提高，也不利于活跃矿业权市场和保障矿业权申请或竞得人、矿区群众等利益相关方的合法权益。

4 矿业权出让监测建设相关对策建议

一是严格执行既有的配号监控措施，建立矿业权出让环节的预警机制。实践证明，通过信息化方式进行事中事后监管，能够有效制约矿业权出让和审批登记中的不规范行为。建议继续严格执行既有的配号监控措施，同时在矿业权出让环节建立监测预警机制，即在公示公开系统中建立合规性检查程序，在前期对违规出让行为进行监测提醒，以降低行政成本。

二是继续开展矿业权公示公开和配号信息监测，对监测发现的问题，建立及时的反馈提醒机制和违法违规问题查处纠正机制。继续开展矿业权出让公示公开和配号信息监测，定期发布监测情况通报。对监测发现的问题，建立与矿业权公示公开系统或配号系统相关联的反馈提醒通道，及时通知相关管理部门调查核实和纠正完善。建议完善相关管理制度，制定停止出让和审批登记、撤回撤销出让等明确的处理政策。

三是明确列入异常名录、违法违规名单的矿业权人在出让环节的具体限制措施, 充分实现矿业权人勘查开采公示制度的有效衔接,增加地方自然资源主管部门的可操作性。

四是开展矿业权出让动态监测与评价等技术支撑，建立矿业权出让监测预警机制。全面梳理矿产资源开发和管理的现有制度规定，总结其中的违法违规问题，从技术层面同步开展矿业权出让动态监测与评价等技术支撑研究，保障事中事后监管取得实效。同时，通过该系统对全国矿业权出让进行动态监测，发现并预警疑似违规出让行为，进一步规范管理，并建立长效预防机制。