我国市场主体登记注册制度70年发展历程

文|陈坤

新中国成立70年来，我国市场主体登记注册制度不断发展进步，在解放初国民经济恢复时期、社会主义改造和建设时期、改革开放时期三个历史阶段均发挥了重要作用，不仅成为我国经济社会不断完善发展的见证和缩影，更为激发市场主体活力，促进创业就业和高质量发展做出了突出贡献。

第一阶段 解放初国民经济恢复时期（1949年—1952年）

解放初期，国家财政经济相当困难，政府当时的首要任务是大力恢复和发展经济。恢复和发展经济，在城市主要是迅速推动工商企业复工复业，恢复生产经营活动。1949年全国私营工商业企业在国民经济中的比重大体为62.34%，国有经济相对薄弱，因此恢复经济的主要目标就是重新焕发私营工商业的活力。为使这一目标得以实现，中央人民政府设立了“中央私营企业局”，隶属于政务院财政经济委员会，其职责主要是制定私营企业政策，管理和规范私营工商业经营活动。随着国民经济的逐步好转，国有经济的不断壮大，面对私营企业管理和国有企业管理的双重工作，1952年11月，中央私营企业局与中央外资企业局合并为中央工商行政管理局，直属政务院。

在1949年至1952年底国民经济恢复时期，企业登记管理工作主要是围绕没收官僚资本、清查敌伪财产、扶持指导企业生产经营活动、重新登记发证、协调公私关系、严格规范经营范围、稳定市场物价等方面展开。其中突出开展了以下几项工作：一是通过强化对企业的登记管理，规范市场、稳定主业。对经营布匹、粮食等涉及国计民生的重要商品的经营者，严格限定在本行业内经营，不设兼营。二是加强对商品贩运者的管理，严厉打击就地套购，转手倒卖的不法行为。当时，各大城市的工商行政管理部门都制订了行商登记管理的相关办法。规定行商开业必须到工商行政管理局办理登记，外出采购以及货物运回销售，都必须到工商行政管理局办理报备盖章手续。三是加强对从事商业居间活动的货栈和牙行的登记管理，相应制定了《牙行登记管理办法》、《代理业管理办法》等。四是严格管理机关、部队、国营企业到大城市从事采购活动，控制物价波动。五是取缔有不法经营行为企业的经营资格，主要包括不按工商行政管理局核定的经营范围从事经营活动的，从事大量非主营业务的，不依法办理开业、复业、停业等相应登记手续的。

1952年底，国家基本完成了恢复国民经济的艰巨任务，财政收支平衡，物价稳定，工农业生产全部得到恢复，为以后的大规模经济建设创造了条件。经过三年多的恢复，社会主义国营经济迅速壮大，已开始在整个经济中起主导作用。

第二阶段 社会主义改造和建设时期（1953年-1978年）

1953年，国家提出了第一个五年计划，也采取了一系列社会主义改造的措施。首先是使农民个人，城乡个体工商业者走上了合作化道路，而后又改造成为集体所有制经济。改造和管理私营企业，扶植和壮大国有经济，是当时工商行政管理部门的主要任务。在登记管理方面，采取的主要措施有：一是根据国家政策规定，对在流通领域中从事粮、棉、油、布等重要行业经营活动的私营企业，停止办理开业登记。对该行业中原有的私营企业进行整顿，由私商提出上述商品的经销、代销申请，经国营专业公司审核同意，企业登记机关重新核发执照。二是由于国家对重要商品和行业实行了统购统销，其他一些私营工商业和在整顿中不合格的企业，在登记机关的指导下，进行了关、迁、并、转。即对无力经营的采取关的办法；对商业网点布局不合理的采取迁移到应当布点的地段；对人、财、物综合实力较弱的几家企业采取合并的办法，以便有能力承接经销、代销业务；对经营人员过于集中的行业采取分流、转业的办法。三是由相关的政府部门和工商行政管理部门共同组建办事机构，按不同行业召开私营工业企业专业生产会议，统计生产能力，落实生产资料，协调委托加工合同，使私营企业对国营工业的依赖性逐渐增强。四是登记机关在各级政府领导下，积极参加资本主义工商业改造，完成了资产清估、资产定股以及确定公私股比例等工作，并予以重新登记。

1962年12月30日，国务院发布了《工商企业登记管理试行办法》，要求在1963年9月前完成已开业的城乡工商企业的普查和登记。目的是为了制止企业在开业、歇业、转业、合并、迁移、改组、撤销网点、改变经济性质等方面的盲目性，保护合法经营，取缔非法活动，维护社会主义经济秩序，防止经济建设上的比例失调。《试行办法》规定除国防工业、国营交通运输业和公用事业外，其他工业、手工业、交通运输业、建筑业、商业、饮食业、服务业等，未经核准登记发照，一律不准开业。《试行办法》下发后，登记管理机关对全国各类工商企业进行了一次全面普查、登记、发证工作，取得了显著效果。

总体来讲，社会主义建设时期的国家经济建设处于转型、定型阶段，经济制度以单一的公有制为主，实行统一计划指导。工商行政管理部门作为国家计划的执行机关和企业登记管理部门，在当时的历史条件下被赋予了新的任务，对国家经济建设发挥了重要的职能作用。

第三阶段 改革开放时期（1978年至今）

1978年，工商行政管理机关全面恢复，企业登记管理作为工商行政管理的基本职能得以确定，中断了十多年的企业登记管理全面恢复和加强。这一阶段，国民经济由崩溃的边缘逐步恢复生机，计划经济体制的坚冰逐步被有计划的商品经济释放的活力融化。政府在经济管理方面，恢复与发展并举，破除与建立兼顾，管理与放权交织。顺应形势要求，工商登记管理部门历史性地完成了全国原有企业普查登记、经济秩序整顿、企业联营确认和新设立企业登记等任务，并在此过程中逐步确立了政府经济管制和市场秩序维护重要手段的属性，“严把市场准入关”成为其鲜明的历史定位。这一时期登记注册的显著特征为：一方面以拟定、实施《工商企业登记管理条例》《企业法人登记管理条例》为标志，实现历史传承，落实《民法通则》，确立企业法人法律地位，全面创立新中国法制意义上的各类市场主体准入制度，有力地推进了社会主义商品经济的培育和发展。同时以探索建立企业年度检验制度为标志，基本确定了登记注册和监督管理相结合的市场主体准入管理制度模式。另一方面，登记注册在制度目标和执法观念上，仍然明显带有计划经济色彩和政府配置资源理念，具体表现为：基本实行严格的准入审批制；市场主体类型基本按照所有制性质划分；不同市场主体之间，在准入条件、程序和管理标准方面，存在明显的差别待遇。此间，外资市场准入工作作为国家对外开放政策实施的重要组成部分，在观念更新、制度创新方面发挥了不可或缺的历史性作用，反映出以开放促进改革，以改革推动发展的历史轨迹。

1992年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，中国经济发展全面进入转型期。随着社会主义初级阶段基本经济制度的确立，建立现代企业制度，提供公有制实现的多样化形式，确立生产要素参与分配原则，以及进一步与扩大对外开放，逐步实现全方位、宽领域、多层次的对外开放格局，成为这一时期市场准入领域的时代最强音。2001年我国加入世界贸易组织，更是把外资市场准入工作推到了履行入世承诺，维护国家经济安全的前沿。此间，陆续颁布的《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》，以及与之配套的《公司登记管理条例》《合伙企业登记管理办法》和《个人独资企业登记管理办法》等法律、法规和规章，与此前颁布的外商投资、个体私营等准入法律法规一起，共同完成了中国市场准入法律框架的构建，极大地丰富了市场主体准入的法律依据，同时也充分体现了工商登记管理机关在维护社会主义基本经济制度，推进国有企业改革、建立现代企业制度，以及履行入世承诺和促进非公有制经济健康有序发展方面的重要作用。在这一时期，登记注册制度在经济体制转型和法律框架构建过程中发生着显著变革，体现出有计划的商品经济体制向社会主义市场经济体制过渡的阶段性特征。市场主体设立原则由单一的审批核准制转变为核准与准则并存；登记管辖、登记程序、监管制度以及与之配套的执法体制得以健全、规范和发展；对准入执法活动的社会监督和司法监督逐步建立和加强。登记注册管理的基本职能地位进一步巩固和提高。

2003年，中共中央做出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国经济体制进入攻坚和制度推进时期。《行政许可法》《公司法》《农民专业合作社法》的颁布或修订，成为这一时期市场主体准入领域制度建设的标志。国务院开展的行政审批制度改革、内地与澳门地区更紧密经贸关系的确立，以及2007年颁布实施的《物权法》，也对市场主体准入制度理念和执法实践产生了深远的影响，市场主体准入制度的历史演变进程进一步深化。市场主体类型多元化；形式审查为主的审查原则得以确立；准则制原则的适用范围进一步扩大，并对申请材料齐全、符合法定形式的许可事项，实行当场登记；以企业信用分类管理为标志的监督管理方式创新，取得突破性发展。行政指导成为登记管理的重要辅助手段；登记监管数据的公示和综合利用的价值被逐步发现和发掘；理顺市场准入环节公权和私权、管制与资质关系的理念，开始从理论向实践过渡。此间，登记注册工作的制度化、规范化、程序化、法制化成效大幅提高。同时，政府有效调控、投资者便捷准入、社会公众和当事人维护交易安全的多元诉求，在市场准入制度和登记管理实践中更加集中地交织体现。市场主体准入的职能定位和实现方式面临着新的发展机遇。

2014年初，在中央全面深化改革领导小组第一次会议上，习近平总书记对“改革工商注册制度”提出了明确要求。随后，国务院印发《注册资本登记制度改革方案》，明确了进一步降低市场准入门槛、便利百姓经商兴业的目标，拉开了商事制度改革的序幕。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全国市场监管部门坚持简政放权、放管结合、优化服务，围绕百姓经商创业的难点痛点，在登记注册领域先后实施了注册资本实缴制改认缴制、企业登记全程电子化、名称登记管理制度改革、推行电子营业执照、压缩企业开办时间等一系列改革，推动市场准入制度发生了根本性变革；积极推进“先照后证”、“三证合一”“五证合一”“多证合一”“证照分离”等涉企证照事项改革，以“减证”促“简政”，有效降低了企业进入市场的制度性交易成本，极大激发了市场活力，促进了创业就业和民生改善，成为“放管服”改革中的一大亮点。通过几年的实践，商事制度改革有力促进了营商环境优化，极大激发了市场活力和创造力，成为实现高质量发展和建设现代化经济体系的重要推动力量。

回顾改革开放40年的历史进程，不难发现，我国市场主体登记注册制度发生了巨大的变化。

一是注册类型从单一到多样，满足了建立现代企业制度的多元化需求。改革开放初期，从对旅店业等特种行业开始，对全民所有制工业企业进行全面登记，对乡镇企业按照集体所有制企业登记注册，登记注册针对的主要是公有制企业。经过四十年的发展，如今登记注册在所有制性质方面，从单一的公有制企业一枝独秀，到乡镇企业异军突起、私营企业初露萌芽，再到深化国有企业改革、发展混合所有制经济，多种所有制经济共同发展、各种所有制企业百花齐放、千帆竞发；在组织形式方面，从政企不分的传统企业法人形式别无选择，到联营、合伙、私营企业形式的各种尝试，再到现代企业制度的公司制出现，以及合伙企业、个人独资企业、农民专业合作社，外商投资企业等形式。投资人可以根据不同的责任承担方式和治理结构自由选择，市场主体类型实现了从改革前的产权不清、权责不分，到现在的有限责任、无限责任、有限责任和无限责任并存等多种类的企业管理架构，为市场经济向纵深发展奠定了制度基础，发挥了积极作用。

二是登记原则从审批制到准则制，充分赋予企业投资经营的自主选择权。改革开放初期，设立企业需要到各级政府和各个行业主管部门层层审批，企业没有办法不经过任何审批直接到工商部门申请营业执照。随着计划经济过渡到有计划的市场经济，再到建立完善社会主义市场经济，登记注册原则也从审批核准制到核准制与准则制并行，再到设定为行政许可，再到商事制度改革以来还权于企业、还权于社会，真正赋予企业依法自主选择、自主经营的权利。改革之前，企业的注册资本、经营范围等都要经过严格审批核准，注册资本的数额、出资方式、出资时间等都有严格要求。现在成立公司，不再有注册资本和经营范围的限制，极大地激发了创业者开办企业的活力和热情。

三是法律文件从欠缺到健全，建立了系统完备的登记注册制度体系。1979年6月，工商行政管理总局会同有关部门联合发出《关于特种行业企业进行登记管理的通知》，这是改革开放以来第一个有关企业登记管理工作的部门规章，标志着登记注册工作开始进入法制化、规范化建设的轨道。1988年6月，国务院发布《企业法人登记管理条例》和《私营企业暂行条例》，标志着我国企业法人登记制度的建立，登记注册工作开始进入制度细分、科学引导、操作规范、有法可依的局面，对私营企业的基本政策也有了明确的法规规定。1990年代《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》等相继制定，企业类型不断丰富，满足了国有企业和民营企业发展的组织类型需求。现在，在登记注册法律制度方面，已经形成了以《公司法》《合伙企业法》《农民专业合作社法》等法律、《公司登记管理条例》等行政法规以及一系列部门规章、规范性文件组成的系统的制度规定。

四是办理方式上从手工到智能，拓展了“互联网+登记注册”的信息化途径。改革开放初期，登记注册为完全的手工操作，企业从登记窗口现场提交手写的纸质材料，登记人员经过人工查询和审查后，发放手写的营业执照。四十年来，通过打印机、计算机以及登记软件系统的逐步应用，现在全国已经实现了登记注册的电子化和登记注册信息的联网应用，有的地方实现了全程电子化和“无纸化”登记，申请人可以通过互联网，在全世界任何一个地方，足不出户在网上提交申请材料，通过快递邮寄“零见面”领取营业执照。营业执照的样式也发生了巨大的变化，从用毛笔人工书写的营业执照，到计算机打印，从在营业执照上加载二维码来扩充登记注册信息，直至目前正在制定推广的电子营业执照，满足了企业的个性化需求。

五是办事成本从较高到免费，营造了便捷高效透明的市场准入环境。商事制度改革之前，开办企业的时间和经济成本都较高。设立企业环节多，时间漫长，除去办理各种行政审批的各种成本，登记注册涉及到的成本也很多。例如，改革之前，设立公司要满足最低注册资本，实缴的注册资本要转入专门的银行账户，要由专业机构进行验资并出具验资报告；设立时要按照注册资本数额缴纳千分之一到千分之五的注册费，超过1亿元的部分不予缴纳等。2013年以来，全国通过“放管服”改革和深化商事制度改革，帮助企业免去登记注册费、注册资本验资费、年检的审计报告费用等等，降低企业办事的经济成本。减少企业办事环节，压缩企业开办时间，将企业平均开办时间从22.9天压缩至8.5天，市场准入门槛显著降低。有关研究机构指出，2015-2017年注册资本登记制度改革每年对内资企业带来成本节约分别为1.02万亿元、1.45万亿元和1.87万亿元，对外资企业带来成本节约分别为83.89亿美元、123.39亿美元和196.77亿美元。

2018年3月，按照《深化党和国家机构改革方案》要求，原工商总局、质检总局、食品药品监管总局的职责，发展改革委的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责进行整合，组建国家市场监督管理总局，市场主体登记注册管理工作由此翻开了新的历史篇章。展望未来，我们将继续以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持稳中求进工作总基调，坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，在“全面、深化、提高、落实”上下功夫。要推动改革“全面”拓展，积极稳妥推进“证照分离”改革全覆盖，深入推进企业开办时间再压缩，不断增强微观主体活力，激发发展动力。要积极回应社会关切，促进改革“深化”，持续推进登记注册服务便利化，进一步推进市场主体注销便利化，推动市场监管领域行政许可规范化，推动建立公平开放透明的市场准入及退出规则，进一步降低制度性交易成本，增强市场主体投资和发展信心。要强化改革举措的衔接配套，推动相关领域的互动协同，“提高”改革的整体效能，积极打造国际一流的营商环境。要围绕人民群众的改革获得感，狠抓“落实”、真抓实干，盯住难点、抓住重点、解决堵点、干出亮点，在改革的共建共享中，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。我们将以勇于担当、攻坚克难，以只争朝夕、夙夜在公的精神履行好党和人民赋予的职责，为持续深化商事制度改革，积极打造国际一流营商环境，实现更高质量、更可持续的发展做出新的更大的贡献。