市场监管中有关商事管理的法律制度（下）

文|李明刚

（原）工商行政管理法律制度

（原）工商行政管理法律法规，从其内容看，大都属于调整和规范市场监管的范畴；从其数量讲，涉及工商行政管理的法律法规等规范性文件数量众多；从法律部门看，多属于民商法（含知识产权法）、经济法、行政法，也涉及一些社会法、国家法。

就原工商行政管理工作的市场监管属性以及市场监管的职能体系和体制机制而言，原工商行政管理法律法规可以分为：一是以消费者权益保护为主的民法；二是以商事主体或市场主体登记管理为主的商法；三是以企业信用信息管理为主的行政法；四是以广告管理为主的行政法/经济法；五是以市场规范管理为主的经济法；六是以反不正当竞争为主的经济法。

除上述6个方面外，原工商行政管理法律法规还包括以下几个领域：

一是反垄断法律制度，与原商务部门、原发展改革（价格）部门的反垄断合为统一的反垄断法律制度；

二是网络交易监管法律制度，与原质量技术监督、原食品安全、原商务部门和发展改革（价格）部门的反垄断、发展改革（价格）部门的价格和收费监督检查的网络监管合为统一的网络市场监管法律制度；但是反垄断等某些领域的网络监管可以作为网络市场监管法的特殊法；

三是行政执法法律制度，与原质量技术监督、原食品安全、原商务部门和发展改革（价格）部门的反垄断、发展改革（价格）部门的价格和收费监督检查的行政执法合为统一的市场监管综合执法法律制度；但是反垄断行政执法可以作为市场监管综合执法的专业执法；

四是商标和特殊标志法律制度，与原知识产权部门的专利和集成电路布图设计、有关部门的原产地命名和地理标志等合为统一的知识产权法律制度体系。

民事消费者保护

民法中，《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国民法总则》是两部最基本的民事法律,是调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系的重要法律；尤其是确立了法人和非法人组织以及自然人（包括个体户）的民事法律主体地位。因此，将这两部法律列为重要的市场监督管理法律；同时，尽管这两部法律是“民事消费者保护”等民法的重要内容，但考虑到其关于民事主体法律地位的规定与商事主体登记管理制度的关系，亦将其列为“商事登记管理”等商法的内容。

《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国拍卖法》是三部主要的物权法。《中华人民共和国物权法》是调整不动产和动产等物的归属和利用产生的所有权、用益物权、担保物权等物权有关民事关系的重要法律，还具体规定了企业、个体户、农业生产经营者依法进行动产抵押的，应当向抵押人住所地的工商行政管理部门办理登记。《中华人民共和国担保法》是规定保证、抵押、质押、留置和定金等担保方式的重要法律，还具体规定了以企业设备和其他动产抵押的抵押物登记部门为财产所在地的工商行政管理部门。《中华人民共和国拍卖法》是规范拍卖活动的重要法律，还具体规定了工商行政管理部门对拍卖活动的监管执法职责。因此，将这三部法律列为重要的市场监督管理法律；同时，尽管这三部法律是“民事消费者保护”等民法的重要内容，但考虑到其关于物权有关民事关系和民事行为的规定与市场规范管理制度的关系，亦将其列为“市场规范管理”类法律法规的内容。

《中华人民共和国合同法》是一部重要的债权法，是调整平等主体之间以合同设立、终止、变更民事权利义务关系的重要法律，还具体规定了工商行政管理等有关部门对利用合同危害国家利益和社会公共利益违法行为进行监督处理的职责。因此，将《中华人民共和国合同法》列为重要的市场监督管理法律；同时，尽管该法是民法的重要内容，但考虑到其关于合同或债权等有关民事关系和有关民事行为的规定与市场规范管理制度的关系，亦将其列为“市场规范管理”类法律法规的内容。

《中华人民共和国侵权责任法》是一部重要的债权法，是规范侵权责任构成和方式以及侵权责任主体和种类、保护民事主体合法权益的法律。需要指出的是，产品责任是《中华人民共和国侵权责任法》规定的重要内容之一，因此该法也是一部重要的产品质量法律。

《中华人民共和国消费者权益保护法》是一部调整生产经营者和消费者之间民事法律关系、保护消费者合法权益的重要法律。需要指出的是，《中华人民共和国消费者权益保护法》也是维护市场经济秩序的一部重要法律。

商事登记管理

商法是指调整平等主体之间商事关系的法律规范的总称。商事关系是指商事主体通过市场活动或经营活动形成的社会关系，包括商事主体关系（或商事组织关系）及其商事行为关系（或商事交易关系）。商事主体，是指以自己名义实施商事行为并承担相应权利义务且以此为业的主体，可以称为“商人”。商事行为，是指往往以营利性为目的的交易行为或市场经营活动。

就民法而言，民法是一般法，商法是特殊法；民法对商法具有基础作用和普遍指导意义，商法对民法具有补充、限制和变更影响。就经济法而言，商法强调商事主体或平等主体的意思自治，经济法突出了国家意志、社会影响和政府干预。就行政法而言，商法规范的是市场主体之间的交易或经营活动；行政法规范的是行政组织及其行政行为，包括但不限于其对市场主体和经济活动的监督管理。

商事登记管理法律法规，主要是指涉及商事主体或市场主体资格登记管理的法律法规。商事主体或市场主体按照民法对民事主体的分类，包括自然人、法人和非法人组织；按照商事登记管理法律法规对商事主体的分类，包括公司，中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、外国企业常驻代表机构、全民所有制工业企业、乡镇企业，合伙企业，个人独资企业，农民专业合作社，以及个体户等，还包括商业银行、证券公司、证券投资基金、期货公司、保险公司、外资保险公司等，融资担保公司、金融资产管理公司、征信机构作为金融领域重要的经济活动主体也可视为重要的商事主体。上述商事主体之间平等民事关系的规范，适用民商法的基本原则，其登记管理由原工商行政管理机关依照有关法律法规规定实施，有些特殊主体的市场准入及其商事活动的监管由有关主管部门依法实施。

《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国民法总则》尽管属民法范畴，但这两部法律确立了法人和非法人组织以及自然人（包括个体户）的民事法律主体地位，是商事主体登记管理制度的法律渊源，因此列为“商事登记管理”等商法的范畴。

企业信用信息监管

《企业信息公示暂行条例》自2014年10月1日生效至今，是企业信息公示的主要法规依据，也是企业信用监管的重要法规依据。

企业信息包括两方面的信息，一是企业生产经营活动过程中形成的信息，二是政府部门在履行职责过程中产生的能够反映企业状况的信息。企业信息公示的主体包括两类：一是企业，二是工商行政管理部门和其他部门。

工商行政管理部门依法组织对企业公示信息的情况进行监督检查，建立企业经营异常名录制度和严重违法企业名单制度。县级以上地方人民政府及其有关部门应当建立健全信用约束机制。

综上，工商行政管理部门的企业信用信息监管职能，是以企业信用信息公示系统为基础，包括两个方面：一是企业信息公示及其监督检查；二是实施企业经营异常名录管理和严重违法企业名单管理。

《企业信息公示暂行条例》对县级以上地方人民政府及其有关部门建立健全信用约束机制仅规定了原则要求，而未规定具体要求，尤其是缺失信用判定标准和判定机制的规定，这是该条例只能称为“信息公示”条例（而非“信用监管”条例、“信用信息监管”条例或“信用信息公示”条例），而且是“暂行”条例的重要原因之一。

广告监管

2015年4月24日修订发布的《中华人民共和国广告法》的调整范围，是商品经营者或服务提供者通过一定媒介和形式直接或间接介绍自己所推销的商品或服务的商业广告活动。该法规范了广告主、广告经营者、广告发布者、广告代言人等相关主体的权利义务，规定了广告的内容准则和行为规范及其监督管理制度。根据《中华人民共和国广告法》规定，法律行政法规规定禁止生产、销售的商品或者提供的服务以及禁止发布广告的商品或者服务不得做广告；对允许作的广告实行分类管理。该法对广告内容规则既有普遍禁止性规则要求，也有特殊禁止性规则要求；不仅对广告主、广告经营者、广告发布者、广告代言人的广告行为予以规范，还对大众传播媒介以及户外广告、互联网广告等广告形式做出了规范性要求。

1987年10月26日国务院发布的《广告管理条例》与《中华人民共和国广告法》规定不一致的，应当以《中华人民共和国广告法》为准。

广告监管职能与一些其他工商行政管理职能相比，具有比较典型的“专业市场监管”特征。“专业”特征体现在广告内容和广告行为在法律和技术方面具有明确的规则和规范要求；“市场”特征体现在广告业是一个相对独立的服务行业，广告监管从某种角度而言也是一种行业监管，是对广告市场的监管；“监管”特征体现在监管部门对广告的监督管理，不仅体现在对广告内容和广告行为进行监督检查和行政执法，还对广告发布者进行广告发布登记、对特殊种类广告（医疗、药品、医疗器械、农药、兽药、保健食品广告以及法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告）内容进行行政审批。

市场规范管理

传销，是指组织者或者经营者发展人员，通过对被发展人员以其直接或者间接发展的人员数量或者销售业绩为依据计算和给付报酬，或者要求被发展人员以交纳一定费用为条件取得加入资格等方式牟取非法利益，扰乱经济秩序，影响社会稳定的行为。传销是非法行为，由工商行政管理部门和公安机关在各自职责范围内依据《禁止传销条例》对传销活动进行查处。

直销，是指直销企业招募直销员，由直销员在固定营业场所之外直接向最终消费者推销产品的经销方式。直销企业及其分支机构的设立、直销员的招募和培训以及直销活动，由商务部门和工商行政管理部门按照职责分工依据《直销管理条例》实施监督管理；直销活动违反《禁止传销条例》的，依据《禁止传销条例》予以查处。

商业特许经营，是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业，以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用的经营活动。商业特许经营活动，由商务部门依据《商业特许经营管理条例》实施监督管理；特许人在推广、宣传活动中的欺骗、误导行为，由工商行政管理部门依据该条例进行查处；特许人利用广告实施欺骗、误导行为的，依据《中华人民共和国广告法》予以查处；以商业特许经营名义从事传销行为的，依据《禁止传销条例》予以查处。

《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国拍卖法》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国物权法》尽管属民法范畴，但是这几部法律从行政介入民事以及市场监管的角度，分别规定了工商行政管理部门的合同监管、拍卖监管以及动产抵押登记职责，因此列入市场规范管理有关法律制度的范畴。

反不正当竞争

根据《中华人民共和国反不正当竞争法》规定，不正当竞争行为，是指经营者在生产经营活动中，违反本法规定，扰乱市场竞争秩序，损害其他经营者或者消费者的合法权益的行为。不正当竞争行为包括混淆行为、商业贿赂、虚假宣传、侵犯商业秘密、违法有奖销售、商业诋毁以及网络领域的不正当竞争行为。

2017年11月4日修订公布的《中华人民共和国反不正当竞争法》与修订前相比，该法有关各种不正当竞争行为的规定与《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国反垄断法》等法律法规有关违法行为的规定具有更清晰的界定，大大减少了该法与相关法的竞合，更加有效地减少或避免了法律间的冲突。

价格监督检查法律制度

价格收费法律、行政法规主要有4部，即《中华人民共和国价格法》《价格违法行为行政处罚规定》《价格管理条例》《制止牟取暴利的暂行规定》。

一、《中华人民共和国价格法》是价格基本法；价格活动及其管理、调控和监督，适用该法。国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制；大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。

《中华人民共和国价格法》对价格监管规定了两类监管法律制度：一类是价格管理，另一类是价格监督检查。对实行政府指导价和政府定价的政府定价行为以及政府对价格总水平的调控行为，属于价格主管部门的价格管理职能；对经营者实行市场调节价、执行政府定价和价格调控政策的监督检查职能，是与价格管理职能并行的一项法定职能。

按照《中华人民共和国价格法》规定，价格管理和价格监督检查也包括对重要的公用事业（收费）价格和公益性服务（收费）价格的监管。该法授权国务院另行规定国家行政机关收费的具体管理办法。

《中华人民共和国价格法》规定了相互串通操纵市场价格、以排挤竞争对手或独占市场为目的的低价倾销、哄抬价格、利用虚假或使人误解的价格手段诱骗交易、价格歧视、利用抬高或压低等级手段变相提高或压低价格、违法牟取暴利以及法律法规规定的其他不正当价格行为。上述不正当价格行为，有的与《中华人民共和国反垄断法》规定的价格垄断协议、通过价格滥用市场支配地位、通过价格滥用行政权力排出或限制竞争等垄断行为竞合；有的本身具有不正当竞争行为的属性，但是2017年11月4日新修订的《中华人民共和国反不正当竞争法》对不正当竞争行为重新做出界定，已将旧法中有关不正当价格行为的规定予以删除。

二、《价格管理条例》是综合性的价格法规；规定了价格的制定、企业的价格权利和义务、价格管理、价格监督检查以及法律责任。该法授权价格主管部门对行政性收费、事业性收费进行管理和监督。《价格管理条例》是1987年9月11日发布的行政法规，发布时间较早，且一直未做修改；该条例有很多规定与《中华人民共和国价格法》不一致，应当以《中华人民共和国价格法》相关规定为准。

三、《制止牟取暴利的暂行规定》是一部主要规定牟取暴利的价格违法行为及其法律责任的行政法规。该条例还规定了价格主管部门制止牟取暴利违法行为的监督执法职责，并设定了商品或服务的市场平均价格、平均价差率、平均利润率的测定、规定和公布制度。该条例关于制止牟取暴利范围的规定，适用于对国民经济和社会发展有重大影响的、与居民生活有密切关系的商品和服务。《制止牟取暴利的暂行规定》是1995年1月25日发布的行政法规，发布时间早于《中华人民共和国价格法》，且一直未做修改；该条例有些规定与《中华人民共和国价格法》不一致，应当以《中华人民共和国价格法》相关规定为准。

四、《价格违法行为行政处罚规定》专门规定了价格违法行为的行政法律责任，是《中华人民共和国价格法》有关行政法律责任条款的细化，是《中华人民共和国价格法》的配套法规。

反垄断法律制度

《中华人民共和国反垄断法》是最主要的反垄断法律法规，《国务院关于经营者集中申报标准的规定》是《中华人民共和国反垄断法》的配套法规。《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》是与禁止滥用行政权力排除或限制竞争等反垄断密切相关的重要行政法规。

一、《中华人民共和国反垄断法》是一部具有较高立法技术水平的法律。该法确立的反垄断法律制度，既最大限度地符合国际惯例，又最大限度地符合中国国情，较好地实现了这两方面符合性要求的统一。

《中华人民共和国反垄断法》不仅规定经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位、具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中等垄断行为为该法所禁止或限制，还规定经营者滥用知识产权排除或限制竞争的行为以及行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除或限制竞争的行为也为该法所禁止或限制。

尽管1993年公布的《中华人民共和国反不正当竞争法》、1997年公布的《中华人民共和国价格法》已分别对不正当竞争行为和不正当价格行为做出了规定，但 2007年8月30日公布、2008年8月1日起施行的《中华人民共和国反垄断法》仍然将构成垄断协议、滥用市场支配地位的垄断行为以及滥用行政权力排除限制竞争的不正当竞争行为和不正当价格行为规定为该法所禁止或限制的行为。这样，在同一部法律文件中比较充分地体现了反垄断法律制度的统一。

《中华人民共和国反垄断法》尽管未规定设立统一的反垄断机构，维持了其发布当时由相关职能部门各司其职、共同负责的反垄断执法体系；但是在立法技术上，该法规定“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构（以下统称国务院反垄断执法机构）依照本法规定，负责反垄断执法工作”，并规定“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作”。这样，《中华人民共和国反垄断法》既没有将制定发布当时有关部门分散执法的状况通过法律形式固定下来，以免国务院有关机构调整后还要进行法律修改；又考虑到反垄断执法的统一性权威性，将制定发布当时难以协调、难以明确的问题通过立法技术予以回避，以照顾到之后政府机构改革时职能调整的需要。从政府机构改革和职能调整的角度而言，《中华人民共和国反垄断法》在制定发布之初具有相当程度的前瞻性。

《中华人民共和国反垄断法》不仅调整境内经济活动中的垄断行为，也调整对境内市场竞争产生排除、限制影响的境外垄断行为。

二、《国务院关于经营者集中申报标准的规定》是在《中华人民共和国反垄断法》2007年8月30日公布、2008年8月1日起施行后，由国务院于2008年8月1日通过、8月3日公布并施行的一部实施《中华人民共和国反垄断法》的配套法规。该法规规定了经营者集中的申报标准，同时还规定经营者集中未达到申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，有关部门应当依法进行调查。

三、《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》规定了各种形式的地区封锁行为，并予以明确禁止；同时还规定了对地区封锁行为的查处责任。《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》规定的某些形式的地区封锁行为与《中华人民共和国反垄断法》规定的滥用行政权力排除或限制竞争的行为存在竞合。