网约车管理细则价格规定的合法性及救济

梁超 苏玫霖

摘 要：网约车迅猛发展，随着《网络与出租汽车服务管理暂行办法》颁布，各地网约车实施细则相继出台，大部分细则规定对网约车可以实行政府指导价。然而其中网约车价格不属于政府指导价的范围，且未进入省级政府定价目录不符合价格法的规定。对此可以通过合法性审查及公平竞争审查制度进行救济。

关键词：网约车；管理细则；价格法；合法性审查

一、网约车管理细则制定概况

网约车是网络预约出租车的简称，是基于移动互联网与大数据技术和实时撮合机制，通过手机APP召车软件提供车辆和驾驶劳务，从而满足乘客个性化出行的智能城市交通服务类型，属准公共交通形态，是共享经济的体现。[1]凭借其便捷的方式，高质的服务，网约车已经成为公众出行的“新宠儿”。

虽然网约车为公众带来了便捷的出行方式，但同时对传统出租车行业带来巨大的冲击，一度引发两个行业的紧张局势，两个行业相互攻讦，网约车行业作为新兴行业一直处于下风，一直遭受着“非法身份”的待遇。网约车自身发展也存在弊端，安全事故频频报道，如2016年深圳的女教师搭乘滴滴顺风车失踪，再有网约车性骚扰丑闻，案例不多，但每一件都触目惊心。另外，由于法律尚未明确事故责任，网约车事故发生后，网约车平台、司机相互推诿，理赔困难。个人信息安全泄漏也存在风险。

之后，中央七部委联合出台《网络预约出租汽车服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对网约车的合法地位予以确认，并为网约车的发展划定了框架，同时授权地方城市人民政府细化相应规定，给予地方较大的自主权。《暂行办法》颁布后，各地城市响应中央政策，积极地制定地方网约车实施细则，北京、上海、深圳、广州是最早的一批，于2016年9月份相继发布了征求意见稿，引发了业界与学界的广泛讨论。根据中国政法大学法治政府研究院2018年3月31日发布的《中国法治政府发展报告（2017）》显示，自2016年7月《暂行办法》发布以来，截至2018年2月4日，共有190个城市发布了网约车细则。

在现有的出台网约车细则中，以规章形式发布的有6个城市，分别是上海、重庆、广州、武汉、深圳、青岛；以市政府名义发布的有59个城市；以市政府办公室名义发布的有88个城市；以交通局等部门名义联合发布的有27个城市；以交通局名义单独发布的有4个城市。

在这些城市的管理实施细则中，其总则均对网约车运营价格的规定，而且大部分均规定了地方城市人民政府可以实行政府指导价。以青岛市为例，第七条[2]规定在必要的时候可以对网约车实行政府指导价。这一规定虽然有《暂行办法》第三条的授权，但是其在现有价格法律体系下是否合法尚存疑问。

二、网约车管理细则不符合价格法之规定

（一）网约车运价不属于政府指导价的范围。

《价格法》第三条[3]规定，我国价格制定主要由市场定价，只有极少数的商品制定由政府定价或者制定政府指导价。再根据《价格法》第十八条[4]可知，只有特定的商品和服务价格属于以下五种情形时才能实行政府指导价或者政府定价。这五种情形分别为：1.与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；2.资源稀缺的少数商品價格；3.自然垄断经营的商品价格；4.重要的公用事业价格；5.重要的公益性服务价格。结合网约车实际运行的情况来看，网约车运价并不在这五种可以实行政府指导价的范围之内。网约车从本质上讲是以互联网为技术支撑来提供出行服务，属于服务行业。既不属于“重要的公用事业”，也不属于“重要的公益性服务”，而是典型的随着市场经济发展起来的互联网新兴行业，理应实行市场调节价。[5]《暂行办法》第三条第二款规定：“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。”尽管交通部《暂行办法》授权地方城市人民政府在必要的时候可以对网约车运价实行政府指导价，暂且不说《暂行办法》本身效力问题，仅根据《价格法》第十八条的规定，网约车地方立法就不能规定实行政府指导价或政府定价。

（二）网约车运价未进入省级政府定价目录

对网约车实行政府指导价需要另一个前提，必须进入省级政府定价目录。根据《价格法》第十九条[6]可知，如果地方政府对网约车实行政府指导价，则必须将网约车运价列入中央或者省级定价目录。其中，根据2015年10月8日公布的最新的《中央定价目录》，网约车运价并没有涵盖其中。省级定价目录也不包括网约车运价，以青岛市为例，《青岛市办法》第七条[7]规定青岛市政府在必要时实行政府指导价，只能在其列入省级定价目录之后才能实施。当前，《山东省物价局关于公布<山东省定价目录>的通知》鲁价综合〔2015〕123号中将出租车列入政府定价范围，但是出租车行业明显不能包含网约车，毕竟无论是《暂行办法》，还是各地的实施细则基本都要求“网约车运价实行市场调节价”，由于两者的巨大差异，将网约车行业归到出租车行业是不合适的。故《青岛市办法》并不符合《价格法》实行政府指导价的程序规定。

网约车地方立法规定必要时实行政府指导价，但由于网约车不属于《价格法》关于实行政府指导价的适用范围，并且网约车实行政府指导价还应履行相应程序，即应当将网约车列入省级和中央定价目录中，故地方网约车地方立法存在违反价格法之嫌。

三、网约车细则违法之救济

在我国现有的立法框架下，针对实施细则违反价格法的规定，主要有以下两种途径进行救济：

（一）通过对立法文件的合法性审查

对违法的立法性文件进行合法性审查主要是针对以规章形式进行立法的管理细则。根据《立法法》第九十七条规定可知，国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。由于，目前网约车地方立法性文件均属地方政府规章，故上述机关可以对其进行撤销和改变。以青岛市《办法》为例，国务院、青岛市人民代表大会常务委员会、山东省人民政府均有权撤销该违法的地方性规章，国务院、山东省人民政府还有权对其修改。

根据我国《宪法》第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，可以得知，我国公民可以向国务院、青岛市人民大表大会常务委员会及山东省人民政府提出审查的建议。

（二）落实公平竞争审查制度

《公平制度细则》于2017年10月23日正式公布，基本是按照在细则出台之前，公平竞争审查制度处于无法可依的状态，基本没有实施。各地颁布的网约车实施细则大部分在2016年底2017年初出台，很明显没有按照公平审查制度进行审查。

《公平制度细则》第二条第一款[8]规定行政机关在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时，要进行公平竞争审查，这是其应履行的法定义务。对于正在进行或者将要进行网约车地方立法的城市，其制定的地方政府规章、规范性文件以及相关政策措施时应当按照公平竞争审查制度的规定进行审查。大部分网约车实施细则出台时，公平竞争审查制度尚未确立，故无法进行相关审查。但是，《公平制度细则》第二十二条[9]，对于未进行公平竞争审查制度审查的，应当及时补作审查。因此，对于已经出台的城市，应当按照规定进行补作审查。

参考文献

[1] 侯登华：共享经济下网络平台的法律地位——以网约车为研究对象，政法论坛，2017（1）.

[2] 第七条 网约车运价实行市场调节价，必要时实行政府指导价。市物价部门应当会同市交通运输主管部门加强对网约车价格行為的指导规范。

[3] 《价格法》第三条：国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。

[4] 第十八条：下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；

（二）资源稀缺的少数商品价格；

（三）自然垄断经营的商品价格；

（四）重要的公用事业价格；

（五）重要的公益性服务价格。

[5] 张效羽.网约车地方立法问题研究[J].行政与法，2016，（10）：87.

[6] 《价格法》第十九条规定：政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录。

[7] 《青岛市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第七条规定：网约车运价实行市场调节价，必要时实行政府指导价。市物价部门应当会同市交通运输主管部门加强对网约车价格行为的指导规范。

[8] 第二条 行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政策制定机关），在制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施（以下统称政策措施）时，应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。

[9] 《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》第二十二条 政策制定机关未进行公平竞争审查出台政策措施的，应当及时补做审查。发现存在违反审查标准问题的，应当按照相关程序停止执行或者调整相关政策措施。停止执行或者调整政策措施的，应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》要求向社会公开。

作者简介

梁超（1992—），男，汉族，籍贯：山东聊城，单位：烟台大学法学院，2015级硕士研究生，研究方向：行政法。

苏玫霖（1993—），女，汉族，籍贯：山东日照，单位：烟台大学法学院，2016级硕士研究生，研究方向：行政法。

该文为烟台大学2017年大学生科技创新基金项目“网约车地方立法问题研究”的阶段性成果。

（作者单位：烟台大学法学院）