深化行政执法体制改革提升生态环境保护治理能力

文/王龙江

党的十八届五中全会提出，要实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，着力解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的“4个突出问题”①，中央编办配合环保部（当时为环保部，现为生态环境部）开展垂直管理改革工作（以下简称“环保垂改工作”），取得了积极进展和明显成效。

一、基本情况和主要做法

2016年9月，中办、国办印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），对环保垂改工作作出全面部署。改革的任务主要包括：一是调整现行的环保行政管理体制，将市级环保机构调整为以省级环保部门管理为主的双重管理，县级环保机构直接作为市级环保局的派出分局，实现省以下环境保护治理的集中统一，避免地方保护主义的行政干预；二是调整现行的环境监测体系，市级环境监测机构调整为省环保部门驻市环境监测机构，人财物由省级直接管理；三是对应国家层面环保监察体制，由省级环保部门统一行使环境监察职能，探索建立环境监察专员制度；四是加强市县环境执法，环境执法重心向市县下移，加强基层执法队伍建设，强化属地环境执法。关于执法工作，《意见》还要求，市级环保局统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量，由市级承担人员和工作经费。依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段等。

《意见》下发后，环保部确定在河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海12个省（市）开展改革试点。中央编办配合环保部切实加强业务指导，及时对各地试点方案的共性问题进行研究，拟定了审核备案口径，完成了河北、重庆、江苏、山东、湖北、青海、上海、福建、江西、天津、陕西11个试点省（市）的环保垂改工作方案审核备案工作。改革中，试点省份大力推进环境执法力量下沉，市县环保局更加聚焦“查企”，由市级环保局统一管理、统一指挥县级环境执法力量，有效提高了执法效率。同时，环境执法机构设置进一步规范，基层执法队伍建设进一步加强，执法能力明显提升。比如，湖北、江苏、天津等地规范和加强了基层环境执法机构和队伍；江苏省在优化整合市辖区环境执法机构的基础上，建立了跨区域、跨流域环境执法机构；山东、福建、重庆等地探索了网格化和综合巡查相结合的农村环境执法模式。

二、初步成效和存在的难点

经过一年多的探索实践，各试点省份初步建立起省以下垂直管理的生态环境监测监察执法管理体制，生态环境保护执法工作取得了初步成效。

一是地方保护主义对生态环境保护执法的干预减少。试点省份通过调整地方生态环境部门领导干部管理体制、改变机构隶属关系、变更财政经费保障渠道等措施，进一步增强了基层生态环境部门执法力度和成效。

二是生态环境部门职责进一步优化。省级生态环境部门进一步聚焦对市县两级生态环境质量的监测考核和生态环境保护履责情况的监督检查，市县两级生态环境部门聚焦执法监测和监督执法，较好解决了地方生态环境部门权责划分不尽合理等问题。

三是市县生态环境保护执法得到进一步加强。生态环境执法力量下沉，由市级环保局统一管理、统一指挥县级生态环境保护执法力量，统一部署开展执法检查行动，承担人员和工作经费，使执法者“腰杆更硬”、行动更有效。

四是地方生态环境部门设置更加规范。一批原为事业单位的环保局转为行政机构，生态环境保护执法职责得到强化，执法能力得到提升。上海、天津等地结合环保垂改工作，持续推进县级生态环境监测、执法标准化建设。

五是探索建立跨流域环境联合监测、联合执法体制。山东、贵州、福建等地编制了省内流域试点实施方案，积极探索建立流域环境监管和行政执法机构。青海省组织开展湟水流域上下游联合监测、联合执法，并不定期组织交叉执法，推动市县流域生态环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一检测、统一执法。

改革还存在以下难点：一是关于省以下环保机构垂直管理与基层管理体制相互衔接。部分试点省份反映，县级环保部门上收到市里以后，县级政府仍对生态环境保护工作负主体责任，但具体工作缺乏有效抓手，基层政府存在权责不一致的担忧，责任压力和工作难度都很大。二是关于人员力量统筹管理。市级对上收的不同身份执法人员在统筹管理方面存在一定困难，财政支出压力比较大。下一步市级向乡镇延伸工作力量，可能会遇到县级政府支持配合不力的情况。三是关于因地制宜推进改革。个别试点省份反映，各地情况差异较大，需客观分析不同地区的工作基础和面临的形势任务，结合实际细化政策措施。比如，有的地方县级环保部门与其他部门已实行大部门制综合设置，不宜再拆分上收实行垂直管理。

三、下一步改革的考虑

党的十九届三中全会作出了深化党和国家机构改革的重大决定，把改革生态环境管理和执法体制作为改革重要内容。将环境保护部的职责以及国家发展改革委、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局等有关部门的相关环境保护职责进行整合，组建生态环境部，作为国务院组成部门，由其统一拟定生态环境政策、规划和标准，加强跨区域、跨流域环境保护的统筹职责，推动环境保护的城乡统筹、陆海统筹、区域流域统筹、地上地下统筹，实现污染治理的要素综合、职能综合、手段综合，进行全防全控。

同时，为解决生态环境监测和执法力量分散问题，提高执法效能，减少对企业的重复检查和重复收费，改革整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，组建生态环境保护综合执法队伍，统一实行生态环境保护执法。

改革后，将建立生态环境保护新的管理体系，明确和落实环境治理责任，形成权责明确、协同高效、监管有力的生态文明管理新的体制机制。

根据中央精神，中央编办配合生态环境部起草了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》稿，征求了中央有关部门和31个省（区、市）意见。目前，正在履行审核报批程序。同时，指导地方将环保垂改工作、生态环境保护综合行政执法改革纳入地方机构改革统筹推进和实施，确保按照中央要求完成生态环境部门组建、环境保护垂直管理、生态环境保护综合执法队伍整合组建等改革任务，为我国生态环境保护事业和生态文明建设提供有力的体制机制保障。

注释：

①“十三五”规划说明中提出，现行环保体制存在4个突出问题：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。