生态环境保护综合执法管理体制的现状、挑战及思考

文/孙振世

整合组建生态环境保护综合执法队伍，是深化党和国家机构改革拟组建的五支执法队伍之一，是改革生态环境监管体制的重要内容，是贯彻落实放管服改革精神和深化行政执法体制改革的重要举措，对于加快推进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。生态环境保护综合执法改革，涉及多个生态环境要素、多个行政管理层级、多个行政主管部门，领域广泛、关系复杂、任务繁重，受到各方关注。

一、生态环境行政执法体制现状

按照现行法律规定，我国环境保护领域实行“块块管理”（部门间实行统管与分管）和“属地管理”（不同层级实行分级管理）相结合的体制。横向上，环境保护法第十条规定，县级以上的环境保护部门对环保工作“实施统一监督管理”，有关部门对“资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”，同级部门间属于统管与分管的关系。纵向上，环境保护法第六条规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，系统内不同层级实行分级管理。行政执法是生态环境行政管理的一部分，也属于这一体制。

党的十八大以来，生态文明建设成为国家顶层设计的重要组成部分，生态环境保护在经济社会发展中的重要性不断提升。在这一大背景下，环境执法改革时机日渐成熟。

（一）积极推进执法体制改革

如何改革生态环境执法体制，党的十八届三中全会提出独立进行环境监管和行政执法；党的十八届四中全会提出重点在资源环境等领域推行综合执法；党的十八届五中全会提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。2018年，中央再次提出综合执法改革，这为执法体制提出了两个层次的改革路径。

纵向上，实行省以下垂直管理改革。2016年9月，中央出台指导意见，明确地市级环保局实行以省级环保厅局为主的双重管理体制，县级环保局作为地市环保局的派出机构，不再单设，市（地）级环保部门统一管理、统一指挥行政区域内县级环境执法力量。目前，河北和重庆已经改革到位，另有9个试点省（市）完成改革方案备案。试点省份大力探索，在提高执法独立性、统一性、权威性、协同性方面有很多突破。

横向上，实行综合执法改革。党的十九届三中全会要求，着力解决多头多层重复执法问题，以及执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。要求完善权责清单制度，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，强化对行政权力的制约和监督。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》对深化行政执法体制改革提出总体要求，《深化党和国家机构改革方案》对生态环境保护综合执法改革做出具体规定。这为生态环境保护综合执法改革提供了根本遵循。

通过垂直管理和综合执法，执法面临的问题可以在更高层面上、更大区域内协调解决，生态环境部门的协调能力得到加强。2018年各地将完成这两项改革。

（二）探索执法新机制新模式

为解决上述问题，生态环境部门通过强化执法力度、完善机制措施，进行了积极探索。

一是执法力度显著提升。新《环境保护法》2015年起开始实施，2015年-2017年全国环保部门立案查处违法案件数分别为9.7万、13.78万、23.3万件，年增长幅度分别为33%、42%、69%；处罚金额分别为42.5亿、66.3亿、115.8亿元，年增长幅度分别为34%、56%、74.6%。二是探索异地交叉执法和区域联动执法模式。如京津冀及周边地区大气污染督查。2017年，生态环境部组织31个省份5600名执法人员开展25轮不间断、压茬式强化督查。现场检查企业23.1万家，发现问题3.7万个，整治“散乱污”企业6.2万余家，《大气污染防治行动计划》第一阶段目标任务圆满完成。水和土方面也参考这一模式，为落实党中央、国务院大气十条、水十条、土十条，打好污染防治攻坚战等一系列重大行动提供了有力支撑。三是基层执法能力和水平明显改善。从数量上看，2017年，全国实施停产限产、按日计罚、查封扣押、移送拘留、移送涉嫌环境污染犯罪五类案件总数3.96万件，同比增长74%，基层执法队伍查处大案、要案更得力。从质量上看，处罚文书更加规范，事实认定更加客观，法律适用更加准确，执法程序更加规范，处罚手段更加丰富，执法案卷评查结果不断向好。四是加大信息公开力度。通过微信、微博加大执法信息公开力度。如，2018年的挂牌督办工作，一个月发布执法督察、曝光环境问题的新闻稿件80余篇，媒体、电视、网络纷纷转载，直接阅读量超过292万人次，执法效力显著增强。

二、生态环境保护综合执法改革面临的挑战

2018年部分省份已经先行先试，对综合执法改革作出了规定。从试点情况看，生态环境保护综合执法改革面临如下诸多挑战。

（一）如何确定综合执法的范围

如何理解生态环境保护执法这一概念，是改革的基础，但目前尚缺乏规范的定义。《深化党和国家机构改革方案》明确要求“整合组建生态环境保护综合执法队伍。整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法”。所以，生态环境保护执法应该包括污染防治执法和生态保护执法两个方面。目前主要问题是生态保护执法的领域范围并不具体。

环境保护法第二条对环境的概念进行了定义，指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。但是生态环境保护明显更加宽泛。

从各地各部门综合执法改革实践来看，模式选择与执法范围密切相关，生态环境保护综合执法改革也不例外，具体采取哪种模式应在明确执法范围的基础上确定。

（二）如何划定部门间执法边界

厘清部门间执法职责，划定边界，解决多头重复执法问题。一是执法事项和执法主体分散，整合难度较大。污染防治执法，相关领域法律、标准体系较为健全，执法权较为集中，主要由原环保部门负责实施。相对的，生态保护执法领域则较为分散，涉及国土、水利、农业、林草、海洋、住建等部门，有的执法事项存在多个执法主体，这将增加地方综合执法改革的协调难度。二是生态保护与资源保护边界模糊。例如土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物等领域的保护，既有生态属性、自然属性，也有资源属性、经济属性。自然资源部设有执法局，负责查处自然资源违法案件。生态环境部也设有执法局，负责查处重大生态环境保护违法案件。生态环境部“三定”规定“监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作”。个别、局部的资源不合理开发利用并不必然导致生态破坏，执法边界较难把握。三是监督管理与监督执法，各方理解不一。例如自然保护地执法，国家林业草原局“负责监督管理各类自然保护地”，生态环境部负责“组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法”。如何准确理解、界定和把握“监督管理”和“监督执法”，各方有不同的理解。

（三）如何完善执法法制保障体系

完善法律、标准和执法规范等基础性工作应纳入议事日程。一是立法修法急需提上议事日程。生态保护没有系统性的专门立法。经过对法律和国务院行政法规的系统梳理，与生态保护高度相关的执法事项分散在水法、森林法、草原法、海洋环境保护法、防沙治沙法等30多部法律法规中，这些法律法规主要侧重于资源开发利用保护和生态建设，很多领域没有针对生态破坏的执法依据。二是生态保护执法缺乏量化标准。在污染防治执法方面，已有20多部法律法规，环境质量标准、污染物排放标准两大类标准体系，共1000多项，量化标准非常清晰。在生态保护执法方面，相关部门在各自领域建立了标准体系。然而，生态环境涵盖领域众多，如何建立综合的标准和评价体系，如何界定哪些生态破坏行为会导致生态恶化，如何把握执法尺度，还需要大量的研究。三是综合执法面临合法性问题。这是综合执法改革面临的普遍性问题，如执法人员身份不统一等。另外，由于实行垂直管理，县级生态环境局的派出机构如何行使执法权等也是个问题。

三、生态环境保护综合执法改革的思考

生态环境保护综合行政执法改革，关系到生态环境保护责任是否落实，关系到最严格的生态环境保护制度是否落地，对构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的生态环境治理体系具有基础性作用。

（一）系统谋划顶层设计

一是妥善处理贯彻中央精神与结合地方实际的关系。维护中央集中统一领导，与地方机构改革、放管服改革、省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革有机衔接。二是妥善处理系统改革与聚焦重点的关系。突出多头多层重复执法问题这一重点，突出执法办案定位，剥离与执法不相关的职能，加大整合力度，精简执法队伍数量。三是妥善处理锐意改革与科学论证的关系。充分论证整合执法职责和队伍的必要性、合理性、可操作性，确保改革思路清晰、方向明确。

（二）统筹推进重点任务

一是优化综合执法职责整合范围。有统有分，减少“九龙治水”问题。在“统”方面，整合较为分散的生态保护执法职责；在“分”方面，充分发挥交通、农业、城市管理等其他综合执法队伍的作用。二是规范设置各层级执法队伍机构、职责。与事业单位分类改革相协调，规范设立各级执法机构及其内设机构，明确省、市、县三级执法队伍的事权划分方案，市、县两级执法队伍要避免职责交叉，严格控制多层重复执法。三是合理划转执法队伍和人员。按照“编随事走、人随编走”原则，适当划转人员。合理确定划转方式和范围，确保职责与人员相匹配。

（三）及时制定配套措施

一是完善法制体系。建构适应生态文明体制改革需要的法律法规和标准体系，由中央统一规范综合执法队伍身份编制，确保综合执法有法可依。二是完善制度保障。搭建解决重大环保问题的协调沟通平台，完善形式上的统一监管职能，制定发布生态环境保护责任清单，确保条块结合、各负其责、顺畅高效。三是规范执法行为。健全规范执法、监督问责相关制度，清理规范执法事项和程序，创新执法方式，减少执法扰民，确保执法科学性、合理性、程序性。