新监察体制下监察权规制的体系建构

谢时研

（湖南师范大学法学院，长沙 410006）

监察权的规制与监察体制紧密关联，研究我国监察权规制必然涉及解读和考究监察体制改革。我国过去形成的“以纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充”的模式，面临的主要困境是同体监督、资源分散、党纪断层〔1〕。2016年12月，监察体制改革在北京市、山西省、浙江省三省市进行试点，拉开了我国监察体制改革的序幕。2018年3月20日《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）颁布之后，监察机关的监察范围拓展到所有公职人员，监察权成为继立法权、行政权、司法权之后的“第四权”，监察权及其规制已成为社会各界关注的焦点。由此，合理规制监察权成为监察体制改革的重要诉求，建立健全我国监察权规制体系也是法治中国建设的重要内容。

一、溯源：我国监察权规制的历史考察

我国是最早建立监察制度的国家之一，监察权源流可以追溯到原始社会的议事会和部落人民大会。纵观我国古代监察制度的上下几千年演变历史，监察制度萌芽于先秦，定型于秦汉，经魏晋继续发展，至隋唐逐渐成熟，到明清则臻于完备。随着国家政务的纷繁和中央集权的强化，我国监察权力规制通过纠察百官的御史监察系统和纠正皇帝决策失误的谏官言谏系统，经历了从简单到复杂、从地方到中央、从单行法规到法典的过程。

（一）先秦时期：“礼乐刑政”规制体系

先秦的“礼”在权力规制方面起到重要作用，夏、商、西周以宗法行为规范内容的“礼”逐渐强盛，形成了所谓“夏礼”“殷礼”“周礼”。夏代“忠”“孝”是维护宗法社会的基本行为规范。西周时期，以“礼”为表现形式的各类习惯法，对国家行政、司法、军事、监察等各个方面进行调节和规制。在刑对监察权的规制方面，夏代《夏典》对违背天时懈怠政令的官吏实行“杀无赦”的原则，反映了我国自古就有“依法治吏”的悠久传统。商代的《官刑》是惩治官吏犯罪、违法与失职的专门法律，对卿士与邦君等奴隶主贵族具有严格的约束力。在政制方面，早在尧舜禹时期就有“谋于四岳”的拾遗补阙制度，针对重大政务，尧舜要咨询四岳的意见。舜在设官分职问题上也要“谋于四岳”。另外，夏朝设立了监察之官“啬夫”，用来检束群吏或百姓。夏代“三正”“四辅臣”“三老五更”等号称辅弼的宗亲贵族，负有拾遗补阙的谏诤责任。战国时期，取消了奴隶主贵族的特权，“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”〔2〕。

（二）秦汉时期：“御史制度”规制体系

秦统一六国之后，设置了御史大夫，位列三公，为丞相之副，掌管群臣奏章和下达皇帝诏令，兼理监察。秦代建立了独立于行政系统之外的垂直系统，这个系统直接向皇帝负责，御史大夫虽然拥有独立的监察权力，但是要受到皇帝亲自监督和考察。秦代在郡一级分设守、尉、监三名主官，三者之间相互监督和制约。汉代御史大夫为监察官之首，“宰相之副，九卿之右”〔3〕。汉武帝时，在丞相府内设丞相司直。这种在中央最高行政机关设监察官员的方式，目的在于对御史大夫为首的监察职能形成制约。此外，废除监察郡国的丞相吏，全国划分为十三部监察区，除京师长官称司隶校尉外，余十二州，每州设刺史一人，秩六百石，直属御史大夫。刺史根据朝廷发布的《六条问事》行使监察权，监督郡国。可见，秦汉时期的御史制度体现了分权制衡的特点，皇帝拥有国家最高的监察权，也是御史大夫监察权的最大制约力量。

（三）隋唐时期：“台谏并立”规制体系

隋炀帝时期深化监察体制改革，设“五省三台”。“五省”即指殿内省、尚书省、门下省、秘书省和内史省，“三台”则指谒者台、司隶台和御史台，其中，门下省则是侍奉谏议机构的。“三台”则在御史大夫统率之下，各司其职，又相互配合。唐代中央监察机构包括御史台和谏官系统两大部分，御史台总管全国监察，而谏官隶属于中书、门下两省，执掌谏议、封驳等职权。谏官制度设立的目的是监督皇帝，避免皇帝的过失和独断专行，尽管这种监督是形式上的，但是它在中国历史上的确发挥过重要作用。唐代对监察人员的监督方面有规定，尚书左右丞“掌辩六官之仪，纠正省内，劾御史举不当者”〔4〕1185。唐代皇帝委派自己的亲信宦官或幸臣充当耳目，插手监察事务。如唐代经常委派宦臣“持节传命，光焰殷殷动四方。所至郡县奔走，献遗至万计。修功德，市禽鸟，一为之使，犹且数千缗。监军持权，节度返出其下”〔4〕5856。唐代为了规范按察使的监察职责，颁行《监察六法》，其纠察对象，不论官品，是官皆察，以惩治贪官污吏、察举为官优劣，旁及官吏的品德、政绩、文才、修养等，反映了统治者对地方吏治的重视。除《监察六法》外，皇帝颁发的“出巡诏敕”，实际上是《监察六法》的重要补充。唐代为了使监司尽职尽责，避免失监、漏监，还制定了《监司互监法》，使之互相监督，对于知而不察不举者，要以其罪罪之。

（四）明清时期：“科道合一”规制体系

明清时期是中国古代高度集权的巅峰时期，监察体制十分严密。1382年，明朝罢御史台，置督察院，合并“三院”，并新设六科给事中作为执行监察工作的重要机构，“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”〔5〕。明朝地方则下设十三道监察御史，负责巡按州县，考察吏治。明朝洪武四年正月，御史台进拟《宪纲》四十条，上览之，亲加删定，诏刊行颁给，内容涉及御史的选用与职权方面的规定，是明代最早的监察立法。英宗正统年间，编制的监察法规《宪纲条例》赋予监察御史、按察司官以广泛的职权，规定了诸衙门官员必须配合，否则治罪。清朝的都察院可向皇帝直接弹奏官吏，即使有误，也不追责。地方上将十三道监察御史增改为十五道监察御史。清政府颁布了我国封建社会最完备的一部监察法典《钦定台规》，标志着我国古代封建社会监察制度发展到顶峰。顺治十八年仿明朝巡按御史制度制定的《巡方事宜十款》，是清初时期最重要的监察立法，主要目的在于惩治地方贪官污吏。清代《钦定台规》为监察机关行使监察权提供了法律依据，使之深入到行政、经济、司法、军事、礼仪、教育、社会等各个领域。

（五）民国时期：“现代宪制”规制体系

国民党实行的“五院制”是在西方“三权分立”的基础上设计的，孙中山在当时既有的立法权、行政权、司法权基础上，加入中国的考试权和监察权，形成了当时认为是个很好的中西合璧宪政模式。在孙中山建立政权的过程中，由于他所确立的“以党治国”方针，造成宪政的实施过程分权不够，政局不稳，国民党内部派系斗争不断。广州国民政府时期，初步设立监察院，形成了与监察权独立相配套的建制，并制定了《国民政府监察院组织法》等有关规范监察机构设置的法律，以及监察人员组成、资格、职责的法律。此外，还颁布了《惩治官吏法》《兼职条例》等法律法规，进一步细化完善了监察法制。南京国民政府时期进一步加强了监察法制建设，构筑严密监察法律体系。政府颁布了《国民政府组织法》《弹劾法》《监察院组织法》《监察委员保障法》《监察使署组织条例》《惩治贪污条例》等监察法律法规，并制定一大批监察规程和规则，建立了以监察法律法规为纲、以各类监察规程和规则为目的的严密而完善的监察法律体系。

二、审视：当前我国监察权规制的改革逻辑

我国对于国家监察体制改革和监察权力规制，始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。2018年3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过了《监察法》，为全面实现国家监察体制改革奠定了法治基础，随即建立了集中统一、权威高效、相互制约的国家监察体系，监察权的规制也是此次改革的核心内容。从过去经济体制、政治体制改革的演进逻辑来看，党在监察体制改革全程中发挥着领导作用。

（一）顶层设计：改革之政策引领

2016年1月12日，习近平总书记指出，要“完善监督制度，做好监督体系顶层设计”，“扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”〔6〕。中央有关国家监察权规制的顶层设计主要有四个文件：一是党的十八届六中全会审议通过的新修订的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》），是加强党内监督的顶层设计，为新形势下管党治党、从严治党提供有力的制度保证。《条例》第二章规定了中央组织监督的内容和要求；第三章规定了党委（党组）的监督职责和巡视监督方式，细化党的组织生活制度、党内谈话制度、干部考察考核制度、述责述廉制度、领导干部个人有关事项报告制度、领导干部插手干预重大事项记录制度等；第四章规定了党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，明确纪委派驻纪检组对派出机关负责，以及线索处置、执纪审查要求等事项。二是2016年11月中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践。三是2017年1月8日党的第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，规定市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设情况。这是着眼于从制度设计上建构“防火墙”，强化内控机制，解决监察权力过于集中问题。四是党的十九大报告明确提出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。四个文件分别从党内监督、内控机制、组织建设、改革制度设计等方面作出战略部署，其中党的十九大报告是改革的总动员和纲领性文件，发挥着统领作用。

（二）地方试点：改革之科学取样

2016年12月，全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。北京市、山西省、浙江省将政府监察工作部门、预防腐败工作部门与检察院负责查处贪污贿赂、渎职、预防职务犯罪等工作部门的相关职能进行整合，由选举产生的各级监察委统一行使监察权。试点省（市）探索建立了监察官制度，并建立与监察官等级序列配套的其他相关制度。三省市探索实行了省级监委执纪监督与执纪审查部门分离制度，比如，北京市纪委市监委设立17个纪检监察室，执纪监督和执纪审查各8个室，第17纪检监察室专门负责追逃追赃和防逃工作。浙江省试点改革的创新力度较大，比如，浙江省监委探索了信访、案件监督管理、执纪审查和案件审理分别由4位副书记分管的制约机制，强化对监察权的全过程监督和全程留痕化管理；制定出台了《关于对说情、过问实行记录、报告制度》，规避向监察干部打听案情、过问案件、说情干预等行为。浙江省还探索了留置措施的审批权限、工作流程和方式方法，专门制定了《浙江省监察留置措施操作指南》。山西省改革试点工作按照转隶开局、平稳过渡、逐步深化、规范高效的思路有序推进，大体经历了转隶组建、建章立制、评估深化三个阶段。以建章立制为例，该省研究制定了《执纪监督监察工作试行办法》等“4个一”工作制度，使纪委、监委内部的执纪与执法各个环节实现了有效协调、顺畅衔接。三省市从监察权力规制体系、机制方面的探索，为监察体制全面改革累积了许多经验。

（三）制度供给：改革之行动指南

由于以往的宪法无法为监察体制改革提供合宪解释，试点期间监察委的合宪问题引起了社会各界广泛关注。因此，改革推进必须于法有据，当务之急就是及时修宪。2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了《宪法（修正案）》，《宪法（修正案）》规定了监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制和工作机制等，为监察委员会成立、规制监察权力提供了根本法依据。《宪法（修正案）》明确规定，监察委员会由人大产生，对其负责，受其监督；人大对本级监委主任有罢免权。《宪法（修正案）》赋予监察委监察权，保障监察权的严肃性和权威性。随后，十三届全国人大一次会议又审议通过了《监察法》。《监察法》是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律，其中就明确规定了监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合、互相制约，为规制监察权力提供了基本法依据。

（四）全面实施：改革之纵深推进

党中央坚定不移推进改革，在北京市、山西省、浙江省开展试点刚满一年时，2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议又决定国家监察体制改革试点在全国各地推开。2018年3月召开的十三届全国人大一次会议通过了《宪法（修正案）》和《监察法》，组建国家监察委员会，选举产生国家监察委员会领导人员，标志着全面深化国家监察体制改革进入新阶段。全国各地按照中央决策部署，准确把握《监察法》有关要求，牢牢把握稳中求进工作方针，将改革工作向纵深推进。县级以上的地方党委加强对改革全过程领导，夯实主体责任，狠抓改革落实。各级纪检监察机关持续推进纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，确保纪检监察机关始终在党的领导下履职尽责、做好工作。各级纪委把监督作为首要职责，不断创新监察理念和方式，推动定位向监督聚焦、责任向监督压实、力量向监督倾斜，形成纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督四个全覆盖的权力监督格局。此外，部分省市积极探索监察职能向基层、村居延伸的有效途径，赋予乡镇纪委部分监察职能，打通监督“最后一公里”，建构全面、高效监督体系。

（五）经验总结：改革之绩效评估

总结国家监察体制改革经验是改革过程的重要环节，其中有关监察权规制方面也取得了不小成就。一是媒体报道的反腐成效。从2016年12月改革试点以来，监察权的规制工作成效显著。据中央纪委国家监委网站发布的消息，2018年1月至2018年5月，贵州省纪委监委严防“灯下黑”，全省共处理纪检监察干部66人。据《广州日报》报道，2017年1月至2018年3月，广东共查处170名纪检监察干部。二是各级监察委总结改革经验。2018年6月，由中央纪委、监察委主办的“反腐败：权力制约和监督理论研讨会”在杭州召开，会议围绕科学的权力结构与运行机制、权力运行的公开与透明、利益冲突的回避与防范、廉政风险的预警与防控、科技创新与权力制约监督、社会公众的支持与参与等6个专题，进行了深入交流和探讨。2018年7月3日，六盘水市纪委市监委按照中央和省委关于深化监察体制改革部署，总结评估了全市改革工作。2018年7月27日，抚州市纪委召开全市监察体制改革试点总结评估工作部署会，制定《关于做好全市监察体制改革试点总结评估工作方案》，认真梳理总结改革做法成效。三是理论界积极为深化监察体制改革建言献策。武汉大学秦前红教授提出的“监察全覆盖”与“监察委员会受人大监督”的逻辑关系难题，华东政法大学童之伟教授提出“监察权地位高，权力过于厚重”的观点，对监察权如何制约进行了研究。2018年9月28日，中国社会科学院中国廉政研究中心在北京发布“2018反腐倡廉蓝皮书：中国反腐倡廉建设报告”，报告充分肯定了国家监察体制改革成效。评估报告专门研究了省、市、县三级纪检监察机关信息公开状况，指出了存在的问题，并提出了推进纪检监察机关信息公开的对策建议。

三、展望：新监察体制下监察权规制的体系建构

通过对我国监察权的实践演进进行深入考察和分析，结合当前监察体制改革的实践经验，新监察体制下的监察权规制要充分发挥好党纪条规的刚性作用，加强监察干部思想道德建设，注重运用理念、政策、道德、纪律和法制等规制方式，建构一种“纪法无缝对接的多层综合规制体系”，确保监察权的依法、高效与合理运行。

（一）理念层面：树立监察为民的政治理念

国家一切权力属于人民，监察权同样来源于人民，必须为人民用好监察权。习近平总书记也多次强调，“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。监察机关行使监察权，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，善于运用法治思维和法治方式开展工作，让人民群众在日常生产生活中都能感受到公平正义。要以人民群众的诉求为导向，切实把监察工作做优，把短板补强，依法依规行使监察权力。要坚持严格公正监察，坚决摒弃“重打击轻保护”“重实体轻程序”等错误思想，对有法不依、执法不严、徇私枉法的要严肃问责，做到依法监察。

（二）政策层面：坚持党领导一切的基本原则

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证〔7〕。坚持党的领导，即要将党的领导贯彻到深化监察体制改革的全过程和各方面，确保党始终牢牢掌握对监察工作的领导权。中央和地方各级党委要发挥“总揽全局、协调各方”的作用，落实管党治党主体责任，严明政治纪律和政治规矩，加强制度供给，强化监察机关责任担当，重构政治生态。监察工作是政治性极强的监督工作，也是业务性极强的政治工作，监察机关要建立监察工作中的重大事项、办理的重大案件向党委请示报告制度。面对复杂多变的国际形势，要深刻认识中国特色社会主义监察制度的独特优势，不断增强中国特色社会主义制度自信。

（三）道德层面：强化秉公用权的职业操守

习近平总书记在十八届中央纪委第六次全会上指出，“全面从严治党，既要注重规范惩戒、严明纪律底线，更要引导向善向上，发挥理想信念和道德情操引领作用”。作为管党治党的重要手段，道德有着不可替代的独特作用。监察人员职业道德的核心在于扬“善”，敦促监察人员以追求高尚品德为荣，不断为社会注入“正能量”。与纪律的强制性、惩戒性不同，道德主要依赖监察人员内心世界的自觉认同。监察人员要妥善处理“公与私、廉与腐、俭与奢、苦与乐”的关系以及从政、用权、修身、齐家等问题，校正监察行为偏差，筑牢推进监察工作道德建设的思想基石。

（四）纪律层面：织密监察权力的制度笼子

中央要加快党内法规的修订，建立健全党内法规体系。纪委要利用合署办公的优势，督促监察干部认真落实《中国共产党章程》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》等条规。要加强内控机制建设，进一步强化对一线办案等重要岗位和关键环节的监督，尽快制定完善审查工作程序和业务流程。各级纪委监察委要制定“监督执纪监察工作办法”“执纪监督（审查）专题会议事规则”“纪检监察干部外出报备和请销假”“问题线索集中管理和集体排查办法（试行）”“派出机构行文规范”等工作规程，建立个人有关事项报告、谈心谈话、请示报告、回避等制度，把权力关进制度的笼子。要把依规依纪安全审查的要求贯穿始终，实施全方位全过程监督。抓好线索处置这个纪律审查的源头，决不允许私自留存、处理涉案资料。对扣押、没收的款物要有严格的管理和监督，不定期开展抽查，切实堵住监察权的风险漏洞。

（五）法治层面：建立配套统一的监察制度

坚定不移推进依法监察，切实把监察权力纳入法治化轨道。要加快监察制度立改废步伐，不断推进国家监察体制改革，对于监察制度与宪法法律相违背或不适当的，要及时纳入修订议程，提升法律法规的针对性和可操作性。比如，应当修订《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《立法法》《公务员法》《检察官法》《人民警察法》等法律法规，确保与《宪法（修正案）》《监察法》的内容保持统一。加快出台“国家监察委员会组织法”等监察组织方面法律，进一步明确监察委的权力边界，规范监察人员职权职责体系。未来，监察机关要围绕“国家监察委员会组织法”，组建一整套法律效力层次清晰、职权责任分明、可操作性强的监察法律体系〔8〕。此外，建立违反纪律干预纪检办案的登记备案通报制度和责任追究制度，实行廉政风险防控登记制度，建立权力清单和责任清单，织密监察工作人员的监督制度网络，做到有权必有责、权责要对等、履责须到位、失责受追究。

综上所述，全面实施监察体制改革已一年有余，对监察体制改革的成效进行衡量固然需要多重指标设计，但监察权规制体系的科学性、合理性、有效性和回应性无疑是一项重要指标。建立健全当前我国监察权规制体系，需要坚持古为今用、以史为鉴，确保监察者权力依法依规运行。在法治中国建设和全面从严治党的背景下，随着我国监察体制改革的深入推进，在监察权力规制方面还需要加快理念和制度创新，不断完善党纪条规和监察制度体系，以建立“纪法无缝对接的多层综合规制体系”。