矿业权应为准物权

李显冬，王子晗

（中国地质大学（北京），北京 100088）

在市场在资源配置中起决定性作用的大环境下，目前我国的矿业权交易仅仅处于初步建立和发展阶段，有待进一步完善；不只是缺乏明确配套的法律制度支撑起矿业权交易市场，监督管理机构也不健全，特别是现行的交易规则不够规范。这些制度的缺陷使得矿业权交易市场机制无法充分发挥作用，有待不断总结实践经验使其进一步发展。

1 矿业权为矿产资源产权的法律抽象

1.1 矿产资源属于自然资源的范畴

《辞海》中对自然资源的定义为: 指天然存在的并有利用价值的自然物，不包括人类加工制造的原材料，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所。[1]

一般而言，自然资源可以理解为，存在于一个国家或地区的领土主权之内,具有使用价值,能够提高居民生活水平和未来生存质量的各种森林、矿产、土地资源等资源的集合体。作为环境因素的集合，其既具生态属性，又有经济价值。生态效益体现的是其生态价值，而对它的开发利用则体现了其经济价值。有关矿产资源开发利用的矿业权实为各种自然资源准物权的滥觞，其最完善、最系统、最具历史传统。

1.2 自然资源产权的法律内涵

经济学家表示：“财产的意义从物质的东西扩大为了交易和预期的交易的重复，从使用价值扩大到了以价格表示的稀缺性价值，”[2]法律制度也认可了这一观点，而此种财产意义内涵外延的扩展恰“是无形资产的基础，而无形资产又是运行中的机构的观念的基础。”

经济学家原来是把交换当成物之实际交付，而如今的制度经济学派已将其当成是所有权的法律移转。在我国已有明文法律规定将权利作为物权法律关系的客体的情况下，矿业权在民法上的物的概念不断扩大化，自然在突破了“物必有体说”观念的限制后，即成为体现矿产资源未来合法权益的法律制度。

全国人大法学界代表也提出议案：就类似于采矿权可以准用物权保护规则的权利作出规定。这些权利大体上有采矿权、海域使用权、渔业权、采伐权、取水权等。它们依据行政批准或者行政许可取得，直接占有使用特定物，有些还可以取得收益，虽然并非根据民事行为取得，但是在权利的享有和保护上可以准用物权规则，因此民法上统一将这一类权利称为“准物权”。考虑到这些权利都是在所有权基础上设置的权利，将它们规定在“用益物权”的体系之下，强调其外观上的占有、使用和收益的特点，这种体例既符合法理也符合国情。[3]

2 准物权制度的法理渊源

2.1 以矿业权为典型代表的传统准物权理论再次勃兴

物权法作为社会主义市场经济中“定纷止争，物尽其用”的重要法律规范系统,是实现财产的确权归属和处分利用关系的基础性法律。《日本矿业法》第十二条规定：“矿业权应视为物权。除了本法律有关条文已做的规定外，有关不动产的，均可适用于矿业权”。由此可以看做准物权制度在世界范围内的初现端倪。[4]国内崔建远的力作《准物权研究》，填补了国内准物权理论研究的空白，其专著称：“准物权的概念强烈地宣示着渔业权、水权 、矿业权和狩猎权等与典型物权的类比关系 ,暗示出这些权利的性质”，可见理解矿业权等自然资源产权性质，作为其重要的前提就需要了解准物权法律制度。

2.2 社会发展需突破“物必有体”[5]的束缚使新的财产利益得以保障

传统物权理论承继德国民法中“物必有体”的理念，将物权的客体定义为：“法律上的物是在人体外部存在的、能够满足人类生活需要并能够被实际控制或控制的物质实体和自然力量。”[6]而我国《物权法》第二条在对物权客体的概念定义中进行正面列举时，又采用负面界定的方式含蓄暗示了权利可以作为物权的客体：“本法所称物，包括不动产和动产。法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。”

随着科技的发展，物权客体的外延正在不断扩充，虚拟财产、邮箱、股权等客体已经突破了物质实体和自然力的限制。传统民法的主流观点并不区分权利客体和权利对象，不但背离了逻辑统一的规律,而且没有把物上的财产利益从物权所保护的客体中剥离出来，以至于每有新的事物出现，都要争议论证。

3 传统民法物权制度在自然资源领域需要与时俱进

3.1 民法上物的概念一直呈现扩大化的趋势

随着工业革命的完成,物权理论更多地受到人文思想、商品活动和科学技术等因素的综合影响。我国物权法的物权客体扩充至权利以后，具有了立法构建性,使客体范围更加周延。[7]此即在定限物权理论中，如何逐渐把以权利为客体的民事权利发展成为一种具有制度性规制的社会生活基础的立法理由。

传统物权法就是以所有权为核心来解决物的权属纠纷的理论体系。当代国家科技飞速发展，市场是资源配置的航向标，流转周期极大缩减，对物已由从所有为中心发展为利用为中心，[8]因此使用权、开发权等权利作为物权研究对象的客体因此而进入了物权法的研究领域。经济学上产权制度的功能就在于：要激励产权主体以最有效的方式来利用资源，以实现资源的价值最大化，同时又要给产权主体一定的责任约束。而实现这一功能的关键就在于产权界定必须赋予产权主体明确而对称的权利与责任。[9]制度经济学家们认为，明确的产权是保证每一经济主体追求自利最大化并为此强化自身管理、提高生产技术、参与市场竞争的全部经济活动的基础，也是自然资源发挥其最佳效用的关键。就矿产资源而言，同样如此。

3.2 矿业权等自然资源准物权蕴涵多重法律关系

3.2.1 自然资源准物权具有浓郁的公法元素

虽然各种自然资源准物权的内涵及外延的构成依然是以民法物权的思维模式为基础，根本上还是一种物权基本概念，但其产生于行政许可行为。各种准物权许可制度均以申请人的申请为基础，以合法的部门行政处分为重点，其核心在于要给予行政相对人其原本不享有的开展自然资源开发利用以及取得相关利益的资格。[10]由此观之，自然是行政处分才赋予了资源申请人一种合法权利的法律效力，使其能够占有、使用等实际权能名符其实，即享有了准物权。因此，其认为行政有关行政处分的存在就是为了使对自然资源的占有使用权具有合法的权利外观。[11]

毋庸置疑，矿产资源作为一种公共资源，出于对一个国家或全人类最大多数人最长远的最大利益的考虑，矿产资源自须适当地予以行政管制，即普遍地予以禁止随意对其开发利用，只有以行政手段合理规制矿业权的申请与流转，将其合理解除时，方可对于特定的矿产资源进行合理开发利用，如此自然对于整个矿业的经济管制秩序作用重大；所以，矿产资源的开发利用，才以矿产资源准物权性作为其内因动力，只有与行政许可的外部条件相辅相成，才可能共同促进自然资源的正常开发利用。

3.2.2 自然资源准物权的权利构成具有法律属性的多重性

（1）权利客体具有复合性。

所谓准物权的客体具有复合型，它往往不是单指某一个或某一类物，通常包含两个或两类以上的物；某些准物权的客体还具有不确定性，例如，水权客体的水就不具有固定的形态。[12]比如不同的权利主体也会对同一种自然资源分别拥有性质不同的权利；矿业权法律关系的客体不仅是指向地壳中蕴藏的矿物，也不可能不涉及矿区的土地。

（2）权利义务内容具有综合性。

尽管我国《物权法》对山地、水域、森林、农田、湖泊、草场等自然资源未做详尽规定，但宪法明确规定自然资源属于社会公共资源，自不用说其中的矿产资源均由国家为其所有者。这意味着其他民事主体都不享有所有权，只能取得他物权即定限物权。

（3）法律事实构成具有多重性，因而被称之为“权利（义务）束”。[13]

“法律事实构成”亦称“复杂法律事实”，其是指一个民事法律事实的产生、变更或消灭，必须因两个以上的法律事实的出现才能发生。其作为不同法律事实的结合，相互间具有法律上的关联性，又可以分为“基础性法律事实”和“后续法律事实。”[14]而所谓后续法律实施，既能引起自身法律实施的产生，又在基础事实之上，作为事实构成的组成部分，与业已形成的基础事实，共同引起了新的法律关系的变动。譬如在矿业权物权变动过程中，买卖合同的签订就被认为是基础法律关系；而不动产登记则被认为是新的法律事实，其将产生新的法律关系，亦即产生矿业权物权变动的结果。[15]

因此不能用传统的分析方法，简单地将准物权的客体归于单一或某一特定的物，学界早已形象地将其称之为“权利束”。[16]

4 从矿业权的法律属性看准物权属性之理论纷争

从以下几种对矿业权法律性质的学说中管窥准物权的法律属性之争。

4.1 用益物权说即特殊物权说

江平最早主张矿业权为用益物权。王利明也曾认为，矿业权属于用益物权，但由于此种权利系基于行政特别许可授予的用益物权，故属于用益物权中的特许物权，现在他也同意其为准物权。不过原地质矿产部副部长张文驹始终认为，矿业权的法律性质和地位属于典型的用益物权。

4.2 行政许可说

这种观点认为，探矿权、采矿权须依法向相关国家机关申请，再经许可、批准、登记等才能获得。这些行政程序体现出探矿权和采矿权是由行政权利赋予的行政特许权利。不过，这种观点只意识到探矿权和采矿权在取得途径时国家权力的渗透，以及意识到这种情形出现是由矿产资源的重要性和特殊性两个特点所导致的，但是，其显然忽视了探矿权和采矿权的权利取得者取得之权利是其自愿积极追求利润的必然结果，而其本质无非是在市场交易过程中处分民事财产的行为。至于这其中的“行政许可”行为，仅是权利者为取得探矿权和采矿权而使用的一种手段而已，其依然不能改变权利人在取得矿业权过程中的市场交易属性，也改变不了探矿权和采矿权作为民事财产权利的法律属性。[17]

4.3 矿业权财产权说

这种观点认为，矿业权所具有的财产权法律属性完全符合财产权的特点。

取得矿业权的目的是通过用益矿产资源和变卖矿产品予以收益，如果其没有经济价值，或者获得的利益低于勘探和开采的成本，人们就不会耗费人力、物力、财力去开采它。由此可见，矿业权从根本上说还是基于其经济价值，才会被认为是一种财产权利，而矿业权的可依法流转性，也使人们强化了其为财产权的观念。故我国的《矿业权出让转让管理暂行办法》第三条明文规定：“探矿权、采矿权是财产权。”

但是，经济法学界把矿业权的法律属性界定为财产权，由传统法律部门来看其内涵就太过宽泛了。财产权的客体可以是有形财产，也可以是无形财产，而法律规范对有形财产的保护和对无形财产的保护并非完全一致。因此，仅将矿业权界定为财产权，无法精准地对矿业权的法律地位进行定位，并且无法为其权利人在行使权利时提供明确清晰的法律保护。

所以，矿产资源作为一种有形的物体，将对其的占有、使用和收益的权利界划定到物权范畴之中，才更符合我国已经初步建立起来的物权法律体系的要求，在法律性质上更容易与其他的财产权利加以区分，从而更容易为享有这些权利的人提供更好的法律保护。[18]

4.4 准物权说

晚近相当多的学者较为普遍地均已认为矿业权是准物权。

4.4.1 矿业权是基于矿产资源的国家所有权派生出来的一种物权

准物权的取得均需国家批准，且国家对矿业权主体规定了一系列的条件和资质要求，只有符合相关条件才有机会成为矿业权的主体。由此可见，矿业权带有明显的行政色彩，只能准用有关物权的规定，而不能完全适用物权。

4.4.2 矿业权的基本性质和要件类似于物权

其准用物权法规定的财产权。准物权实际上并不是物权，只是这些财产权与物权、债权相比较，与物权在性质和要件上有相似之处，因此法律上把这些权利当作物权，准用民法中物权法的有关规定。“准物权说”揭示了矿业权行政管理法律关系与矿业权民事法律关系的区别。对于矿业权属于准物权的说法，学界虽尚未达成共识，[19]但主流专家业已逐步予以认可。

准物权研究的代表学者之一张俊浩认为，“准物权指某些性质和要件相似于物权、准用物权法规定的财产权。准物权实际上不是物权。由于这些财产权与物权、债权相比较，性质和成立要件上相似于物权，因而法律上把这些权利当作物权来看待，准用民法、物权法的规定。”[20]与之相反，崔建远认为，“与准合同并非合同不同，准物权仍属于物权，犹如准侵权行为仍属于侵权行为，罗马法、法国民法上的准侵权行为概念到了德国民法典就不再适用，侵权行为的概念涵盖所有的侵权行为，就是明证。”[12]

4.4.3 崔建远教授是认为矿业权属于物权范围内的准物权的代表

“物权的标的范围广泛，它们在法律上有一个共同的特点，即必须是特定物。”[21]但是，矿产资源具有隐蔽性.其一,在探矿权阶段，矿产资源在登记的矿区或者工作区可能并不存在，正如试掘权不像采掘权那样以矿物的存在为前提，因此矿物的存在通常是预想的。其二，在勘探工作进行到后期，矿区或者工作区的面积也随着缩减，最后未勘探完的矿产资源的权利将归还给国家，使有勘探能力者获得这些归还部分的勘探权。

由此可见，矿业权的客体是特定矿区或者工作区的地下部分及赋存其中的未特定的矿产资源，因而在矿业权的标的物是存在于矿区内的未具特定的矿物这点上，与普通的物权不同。

5 准物权本质上无非是自然资源产权经济制度的法律定型化

我国针对各类自然资源开发利用已经制定的一些基本的单项立法分别对不同的资源进行规制，呈现出一种自然资源法群的分布状态。但矿业权应为准物权制度之滥觞。

5.1 自然资源基本上为国家和集体的专有物

《宪法》规定了自然资源国家所有制原则。1954年《宪法》第六条、1982年《宪法》第九条都有此类规定。

我国《矿产资源法》规定：矿产资源属于国家,国务院行使矿产资源的国家所有权。只是在实践过程中，由于过分强调自然资源的“公有产权”性，以致使国有产权比重过大，导致私有产权、集体所有产权经常为国家所有产权染指。[22]又如“三权分置”后的承包权、经营权等，碍于没有法定，只能用债权合同予以调整和保护，至于债权保护与物权保护的差别，不言而喻。[23]二次林权改革之前，林改主要走债权承包的路子；在遭遇“滑铁卢”的情况下，最后转向物权改革的路径，也是一个明证。[24]

5.2 传统自然资源开发利用模式重经济价值而轻生态价值

以矿产为例，其作为公共资源，如果行政主管部门将其赋予不同的使用者类别相同或不同的使用权，权利主体之间如果完全没有排他使用限制，最终必然造成每个使用人为了私人的经济利益，竭泽而渔，不考虑资源和环境承载力，对该矿产资源以至于环境资源过度开发，产生一系列环境问题。

追根溯源，就是对经济学上的矿产资源产权在经济管理中的各种临时应急措施定型为准物权制度，极其不系统亦不明晰，未能充分发挥自然资源准物权对自然资源可持续开发和环境生态保护的功能。

5.3 以往自然资源开发管理无序混乱的局面必须改变

5.3.1 受制于行政管理体制的部门委托立法交叉重叠

我国目前对自然资源的管理呈现部门化，而部门利益化现象导致不同部门来起草和修改法律，这不可避免的会产生部门立法的冲突。如矿泉水引起的水资源与矿产资源管理的冲突，最为典型。

5.3.2 矿产资源产权登记管理不能再“九龙治水”、各自为政

物权登记的性质是民事登记，其内容以物权的取得、变更、消灭为主。但是，现阶段我国法律只是规定了国有建设用地使用权、海域使用权等的物权登记性质，其他种类自然资源使用权的登记行为仅为主管部门便于行政管理而作的管理登记，是一种行政登记，并非物权登记。统一登记实施以前，不同种类的资源权属登记部门不一致，如取水权登记部门水利部门、矿业权登记部门为国土资源部门的部门分割体制下，[25]如何予以整合，亦须理论与实践的整合。

5.3.3 自然资源开发利用的统一规划再也不能付之厥如

2013年11月,习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中提出,山、河、林、田、湖是生活共同体,田为人的根源,水为田的根源,山为水的根源,地为山的根源。因此，开发利用和生态恢复必须遵循自然规律。如果取水方只顾取水、采伐方只顾采伐、养殖方只管养殖，彼此之间没有资源利用的协调，最终会导致对生态系统的系统破坏。正是在这个大背景下，自然资源部应运而生。

2018年9月11日，自然资源部“三定”方案出炉。根据最新的方案，自然资源部承担土地制度改革、规划体系改革、生态空间用途管制机制建设和自然资源开发管理制度改革等多项改革重任，其“三定”方案也被认为相比之前的国土资源部“大扩容”。[26]这一改革旨在由一个部门负责全国范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖草进行统一保护、统一修复。为统一行使所有国土空间的“多规合一”，我国需要将资源分散立法向集中立法转变，构建自然资源综合体综合管理体系，实现系统性、综合性、重构性立法。

6 明晰准物权制度的法律价值

6.1 力图实现产权约束与行政管制的平衡

实现产权约束与行政管制的平衡有利于解决“绿地悲剧”等诸多现实问题。自然资源具有公共性，不同权利主体的共同开采行为会超过环境承载力，对生态环境产生负面影响；自然资源具有稀缺性，不合理的开发会使得本就储量有限的自然资源捉襟见肘，影响国家实施可持续发展战略，所以针对产权主体的权利行使进行适当的权利限制，即自然资源产权主体在自然资源权的申请、变更和注销后都赋予生态保护等层面的公法责任，此类义务是相对于私法义务而言的，权利主体不可放弃、转移公法义务。

从权利属性角度看，虽然准物权是一种民法意义上的权利，但自然资源使用者主体又负有可持续发展和生态保护等方面的公法义务，这些私法和公法权利义务的合理配置都是准物权制度不可或缺的成分。

6.2 明晰准物权制度是实现自然资源市场配置的重要路径

在市场经济活动中，明晰产权归属的功效就在于赋予产权主体占有的合法性，[27]矿产资源作为社会生产资料的不可或缺的部分，唯有在市场经济中进行自由交易才能使本就分布不均匀的资源得到合理配置，而自然资源准物权制度则是矿产资源作为生产资源进行流动和配置的制度保障，在规范合理的准物权制度指引下，是实现矿产资源资源要素快速流动和合理配置的重要手段。在经济学的基本原理下，只有把自然资源产权制度各个方面进行合理规范的规定和有机结合，才能实现矿产资源的价值增长并最大程度发挥其价值。

结 语

党中央以习近平同志为核心,发起了新中国七十年和改革开放四十年来未曾触及的产权制度改革，重点一是确权，二是管理体制。在公有制基础下，研究自然资源的产权保护很有必要。为了实现山、水、林、田、湖、海、草、矿产的统一规划，我们无疑需要系统性的、综合性的物权立法，以物权法为核心，明晰准物权制度，建立科学合理的自然资源产权制度。虽然全面建立自然资源产权制度需要一个过程,但可以说,它已经有了一个历史性的开端。

但需要注意的是，管制有成本，既有制度的成本，还有牺牲效率及其他（如贪污腐化）的成本。因此，私法自治与公法监管应取得平衡，应将合同自由即市场配置公共资源仍用合同法也就是民法来调整，而对公共资源行政管制则以必要为限，受法律限制,首先是受宪法限制,只有在监管的利益大于监管成本的情况下,才能强制执行。[28]