绿色矿山建设中的企业责任

马 灿

（中国海洋大学，山东 266100）

矿产资源的开发利用会造成生态环境的破坏，传统高污染的矿业发展模式不符合我国推行的绿色发展理念，因此我国提出建设绿色矿山并积极推行以实现矿业的可持续发展。绿色矿山是符合生态文明建设要求的矿业发展新模式，以保护生态环境、降低资源消耗、追求可循环经济为目标，将绿色生态的理念与实践贯穿于矿产资源开发利用的全过程。其在减少破坏的同时能够实现矿产资源的高效利用，必将是未来矿业坚定不移的发展方向。就目前而言，我国的绿色矿山理念虽提出不久，但发展进程缓慢，难以达到预期目标。究其原因，作为绿色矿山发展主体的矿山企业难辞其咎。企业的积极性不足，在绿色矿山建设中的参与性不够，使得目前绿色矿山的建设主要由政策艰难推动，难以真正发展壮大。本文拟对绿色矿山发展中的企业责任问题进行探讨，以促进我国绿色矿山的发展。

1 绿色矿山及其在我国的发展

矿产资源是人类社会发展的重要资源之一，在人类社会的发展进程中起着至关重要的作用。当今社会经济发展日益迅速，对矿产资源的需求也更加迫切。然而作为不可再生资源，矿产资源面临着日益枯竭的问题，且矿产资源开发带来的生态环境破坏问题日渐严重，制约着矿业经济的发展，亟待进行相应的改进。目前我国的矿山环境不容乐观，具体表现在地表毁坏、地下水环境污染等方面，严重阻碍了生态文明的进程。绿色发展是我国目前追求的目标，在矿业领域追求绿色发展，需要大力推行绿色矿山建设，其为生态文明建设中的矿业提供了一个可持续发展的路径。绿色矿山是指矿产资源开发全过程，既要严格实施科学有序地开采，又要对矿区及周边环境的扰动控制在环境可控制的范围之内。它着力于科学、有序、合理的开发利用矿山资源的过程中，对其必然产生的污染、矿山地质灾害、生态破坏失衡，最大限度地予以恢复治理或转化创新。[1]绿色矿山建设是一项复杂的系统工程,是在新形势下对矿产资源科学合理开发管理和矿业发展道路的全新思维。[2]发展绿色矿山符合生态文明建设的要求，是实现“绿水青山就是金山银山”理念的路径。因此，发展绿色矿山是实现我国生态环境改善以及矿业可持续发展的需要，也是实现生态文明的需要。

总体来说我国对绿色矿山的发展比较重视，相应建设也在持续推进中。绿色矿山自提出至今的十几年间，逐渐得到认可和支持。2000年，在《走绿色矿业之路——西部大开发矿产资源发展战略思考》中，时任国土资源部副部长寿嘉华首次提出“绿色矿业”的概念，形成了绿色矿山概念的雏形。[3]2007年国土资源部部长徐绍史在中国国际矿业大会召开之时，与会提出了发展绿色矿业的倡议。2008年11月，中国矿业循环经济论坛举行，中国矿业联合会与11家大型矿山企业倡导发起签订了《绿色矿山公约》。2009年，《全国矿产资源规划(2008～2015) 年)》提出到2020年基本建立绿色矿山格局的发展目标。2010年8月13日，《国土资源部关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》发布，并随文附带了《国家级绿色矿山基本条件》，这是第一份以官方文件的形式对 “绿色矿山”建设提出的明确要求。2016年《全国矿产资源规划（2016～2020年）》发布，对矿产资源勘查开发等进行了总体部署安排。2017年5月，《关于加快建设绿色矿山的实施意见》出台，其中要求加大对绿色矿山的政策支持力度，加快绿色矿山的建设进程，力争到2020年，形成符合生态文明建设要求的矿业发展新模式。2018年10月1日，自然资源部发布的《非金属矿行业绿色矿山建设规范》等9项行业标准正式实施，对非金属矿区的发展做出了规定。

在绿色矿山相关政策文件出台的同时，绿色矿山试点暴露出存在的问题。2016年，国土资源部评估了国家绿色矿山试点单位第一批和第二批绿色矿山的建设情况。其中，中东部地区以河北为例，12家试点单位只有9家达到国家级绿色矿山基本条件，达标率为75%；西部地区达标率远远低于中东部地区，西部地区绿色矿山建设进度也较为缓慢。[4]由此可以看出，我国绿色矿山的发展还存在着很多阻碍，尽管国家出台了大量文件支持绿色矿山的建设，但政策落实的重点在企业。矿山企业若能积极改进自身条件，适应绿色矿山发展的要求，则可将国家相应的优惠政策落实到位，实现预期的发展目标。但矿山企业不能自觉参与，不能承担其应负的责任，导致绿色矿山的建设难以持续推进，因而解决矿山企业主动承担责任的问题就是解决绿色矿山发展的问题。

2 我国绿色矿山建设中的关键问题

目前我国绿色矿山的创建速度相对于我国10万多座矿山来说明显偏慢，数量明显偏少，距离全面建设和整体推进，还有较大差距。[5]就目前的发展现状而言，难以实现预期目标。虽然国家已经出台了各种政策对其予以支持，但仍然发展缓慢。究其原因，矿山企业的主动参与不足，不能积极承担起应负的责任。绿色矿山的建设需要各方主体共同努力，不能仅仅依靠政府对其提供支持，作为绿色矿山的主要参与者，企业应当承担起责任。矿产资源的开发和利用具有高消耗和高污染性，相应的矿山企业也具有特殊性，其经营活动可能会对生态环境造成恶劣影响。因此在发展矿业时，若要实现以环境友好的方式进行经济活动，必须使企业承担起绿色发展的责任。发展绿色矿山，需要综合社会的力量发展环境友好型矿业，保护矿业环境，应当也只能以矿山企业为核心。政府虽然有环境管理的职权和责任，但其负责的环境领域之大、以及其他职能之多使其不能专注于矿山环境的管理。在矿山的运作中，企业是发展进程的实际决策者和执行者，同时也是责任的承担者。作为影响矿山环境的主体以及环境破坏的主要制造者，矿山企业对绿色矿山的建设责无旁贷，其在绿色矿山建设中必然要作为核心力量。因此，在绿色矿山建设中，矿山企业积极承担责任是其中的关键环节。只有企业真正做到减少对环境的破坏，以环境友好的方式运行，自觉参与到绿色矿山的建设中，才能真正地建好绿色矿山，实现矿产资源开发利用中经济与环境的协调发展。

应当明确，本文所述企业责任既包括企业应当承担的社会责任，又包括消极的法律责任。即矿山企业应当承担的责任不仅仅包括常规意义上的消极责任，还包括积极责任。运用传统的法律理念会将企业责任定义为企业违反了法律法规的规定所应承受的惩罚。而作为环境法的相关制度建设注重预防手段的运用，在企业责任方面体现为注重企业的积极责任，即在产生惩罚性后果之前承担起责任，于企业而言可免除惩罚，于生态环境而言则可以减少破坏。环境法学中，预防原则为环境法基本原则，在对资源进行开发利用时必须对预防原则加以重视。事前预防比事后治理效果更佳，对生态环境的保护作用更大。如果矿山企业能够意识到绿色发展对自身的重要性，则对其积极参与绿色矿山建设大有裨益，并且能够减少对生态环境的破坏。因而下文尝试对矿山企业主动承担责任的优点进行梳理，从而激励企业树立责任意识，自觉参与绿色矿山建设。但如果难以从内部改变企业行为，则需要借助外部力量予以推动。企业作为追求经济利益的主体主要为自身利益进行社会活动，如果承担责任的行为会使其经济利益受损，且在没有任何强制的情况下，作为理性主体企业不会主动去承担对己不利的责任。即在企业认为承担责任会为自身带来不利后果的情况下，试图让企业通过自我督促进而为保护环境损害自身经济利益是难以实现的。同样如果企业可以采取产生正外部性的行为但没有任何激励，其不会积极做出对外部环境有益的行为。

在此理论下需要外部力量对企业行为进行规制，奖励其积极承担责任的行为，而对其消极行为进行相应的惩罚，从而督促企业主动承担责任选择积极行为。相应的机制设计如果能够使企业实现自身利益的行为与实现社会利益相一致，使得企业能够在实现自身利益的同时达到保护生态环境的目的，实为生态环境保护的高效机制。因此，绿色矿山建设存在的关键性问题即是矿山企业主动参与不足，不能主动承担责任之后，若要企业积极担责不仅要从企业自身入手，使企业意识到其对自身的重要性，更重要的是设计使得企业自愿履行自身责任的相关机制。因而在绿色矿山的建设中设计一套督促企业积极承担责任的制度尤为重要。

3 矿山企业主动承担责任的意义及实现方式

若要企业积极承担责任，必须使企业感受到履行责任是有利于自身的选择，而设计相应机制的重点在于可以使矿山企业意识到所履行责任的行为均为利己行为，最终在承担社会责任的同时实现自身利益。具体而言，矿山企业的发展涉及各方各面的利益，相应的机制设计应当从不同角度入手，使矿山企业主动参与绿色矿山建设。符合绿色矿山要求的矿山企业应当是资源利用效率高、生态恢复工作良好、能够实现社区和谐等目标的企业。

3.1 矿山企业主动承担责任对自身的意义

积极达成绿色矿山的目标，对企业自身的发展十分有利。在生态文明建设的大背景下，在建设“金山银山”的发展路径下，企业应当意识到传统的高污染、高消耗运行方式的不可持续性。企业若想在竞争中长期居于有利地位，仅仅依靠固有优势是不够的，为了持续生存发展，必须顺应时代发展潮流。矿山企业的发展离不开矿产资源的支撑，更离不开外部的制度规范。若要提高自身竞争力从而能够在市场中不被淘汰，必须考虑生态环境因素的影响。日益恶化的环境形势影响了政府的政策设计，绿色环保理念也在潜移默化之中影响了消费者的理念，追求经济利益不应是企业的唯一目标，必须考虑环境利益和社会利益的因素，走可持续发展的道路。因此，企业为实现持续发展，必须为接受绿色的发展技术与管理方式做准备，积极转变生存方式，发展绿色管理模式，使得企业从改善环境行为、承担社会责任中获得可观的收益，进而将其内化为自觉行为，提升企业的绿色竞争力。国家建设绿色矿山的大趋势为矿山企业提供了正确的道路引导，作为矿山企业的管理层应当认识到该行业发展的前景，尽到自身的社会责任。因此，积极履行责任，参与绿色矿山建设是矿山企业最利己的选择。

3.2 企业积极参与绿色矿山建设的方式

具体到绿色矿山的建设要求上，在资源利用率方面，矿山企业提高资源的利用效率，不仅可以提升企业的竞争力，还可以顺应绿色矿山发展大趋势，得到技术支持，增强自身的可持续发展能力。反之，如果企业不改进自身技术，不重视资源的利用效率问题，长久下去其生产运营成本会增加，并且在国家发展绿色矿山的大趋势下，最终会失去优势。于企业内部而言，提高资源利用效率是提高竞争力的手段。未充分利用资源会产生机会成本造成资源浪费，矿业对自然资源的依赖性大，在当前矿产资源紧缺的条件下，能够有效利用资源，才是获得竞争力优势的制胜法宝。资源利用效率提升，有利于减少污染物的排放，①例如采用海绵矿井节约技术，采用绿色屋顶、渗水坑、雨水塘等方式将雨水收集起来，而后经过沉淀过滤复用在各用水单位，该技术可有效缓解场地内涝，控制场地面源污染。从而减少对环境造成的破坏，企业用于治理污染的成本即可减少。在外部的条件上，国家政策提供了多项支持。国家对绿色矿山的建设提供了技术上以及政策上的支持，可以督促企业开发新技术以提高资源的利用率。国家强调在矿业的发展上，积极发展创新，实现节约资源高效利用的产业发展新模式，探索矿业经济新的增长方式，加快绿色环保技术装备以及工艺的更新换代。具体政策上，《非金属矿行业绿色矿山建设规范》中矿产资源开发利用和资源综合利用两大章重点指出了选用什么样的技术、装备、工艺来推动矿产资源节约开发与资源综合利用水平，以达到清洁生产和可持续发展的目的。

在生态修复方面，企业积极进行生态修复是绿色矿山建设的重要一环。矿业的发展必然伴随着生态环境的破坏，传统高污染的矿业发展模式不适应生态文明建设的要求，绿色矿山相较于传统矿山最大的特点之一在于注重“绿色”，它强调减少对生态环境的破坏并且减轻对当地环境的不利影响。企业应当对生产经营过程中破坏的环境积极进行修复，实现采矿占地、复垦还地的良性发展。如果企业不能完成生态修复，会给自身带来不利后果。例如，在企业进行生产活动之前应收取一定的矿山环境治理恢复保证金，若造成损害后果如造成水土流失等需要缴纳水土保持补偿费。对于土地毁损的，有土地复垦制度予以规制，若未能达到复垦要求则需缴纳土地复垦费。若企业未能完成生态修复工作，造成严重后果的需要承担相应的法律责任。因此，对于矿山企业来说，积极进行生态修复工作对自身的发展至关重要。

在社区和谐方面，矿山企业积极实现社区和谐，不仅可以减少发展阻碍，而且可以提升矿山企业自身的社会地位，赢得良好的声誉。矿山企业的活动可能会对所在社区造成不利影响，社区居民普遍对矿业企业也持抗拒态度，此种矛盾下难以实现社会的和谐发展，也对企业的生存造成不利。和谐的矿地关系不仅能更好地促进矿山企业的发展，也能改善周边居民的生活，提升社会的整体福利，减少企业与社区居民的冲突以及潜在的协调成本。绿色矿山的建设要求企业在生产过程中，密切关注可能对社区和谐发展产生影响的行为并进行调整，与其所属社区设立协商以及调节机制，对于损害生态环境的行为及时制止，共同建立和谐的社区关系。企业积极调和社区关系，既可为自身发展创造良好的条件，又可满足绿色矿山建设要求，得到相应的扶持。总之，矿山企业自觉承担责任，主动参与绿色矿山的建设，对自身的可持续发展大有裨益。

4 推动矿山企业主动承担责任的建议

矿山企业自觉承担责任对自身发展十分有利，但现实中仍有一部分矿山企业不愿或难以主动进行绿色矿山建设，究其原因有以下几点：首先，规范性文件中对企业参与绿色矿山建设的规定大多仅为倡议性规定，并且缺乏说服力；因而使企业缺少发展动力；其次，一些规模较小的矿山企业没有足够的能力支撑其参与绿色矿山建设，目前的政策大多关注于对绿色矿山的奖励，忽视了绿色矿山建设过程中的奖励措施；再者，矿山企业建设过程中受社会力量的影响较弱，导致一些企业暗中产生环境破坏行为而难以被发觉；最后，法律责任规定不完善，执法不严格，导致一些矿山企业逃脱其应受的处罚，对绿色矿山的发展极其不利。这些问题的存在导致矿山企业难以主动承担绿色矿山建设的责任，阻碍了绿色矿山的发展。因此，为解决这些问题，督促企业积极承担绿色矿山的建设责任，本文提出以下完善建议。

4.1 法律法规及政策完善方面

在法律法规层面，绿色矿山作为我国矿业发展的方向，应当有较为完善的法律法规予以规制。目前已出台的《非金属矿行业绿色矿山建设规范》从六方面，根据不同行业自身的特点做出了相应要求。[6]这是目前全球发布的第一个国家级绿色矿山建设行业标准，标志着我国绿色矿山建设进入了“有法可依”的新阶段。该规范的出台对我国绿色矿山的建设起到了积极的推动作用，但其关于企业参与的具体内容，多为倡导性的规定，在“企业管理和企业文化”中规定了企业应当怎么做，但未规定企业这样做能够带来的利益，以及相应的法律后果，难以促使企业积极参与其中。因此，建议在具体的内容上，可以增加参与绿色矿山的企业可得利益以及企业责任的专门内容。例如，可以将企业资源利用率方面的内容作为一章，具体阐释提高资源利用效率对企业的积极影响，以及相反给企业造成的消极后果。只有对企业的切身利益予以关注，方可使企业产生参与感。

对于绿色矿山试点的管理和规范而言，首先应当对入选绿色矿山的企业做好评估以及进一步的鼓励措施。而目前处在绿色矿山建设早期，矿山企业只是分为“是绿色矿山”和“不是绿色矿山”。从长远的发展前景上，应当对绿色矿山进行分级，督促企业积极向上发展，否则企业在达到绿色矿山标准后没有动力进行进一步的改进。因而日后在进一步规划时可对绿色矿山进行分级管理，而非采用“一刀切”的政策方式，从而促进企业不断地升级改造，实现矿业的不断优化升级。分级管理后，不同的层级会拥有不同的政策优惠以及发展优势。至于如何分级，应该基于绿色矿山的建设指标，由优秀到良好进行分层，对每一层级进行统一指导和管理。在具体实施中，关键在于对绿色矿山企业进行定期的抽查和监督，以保障该分级体系的顺利执行。

4.2 政策扶持方面

在政策扶持方面，应当注重矿山企业在向绿色矿山发展过程中的扶持，不能只为已建成的绿色矿山提供扶持。目前很多中小企业可能面临技术上的困难，创新能力较弱。在政策出台时应当兼顾弱势企业建设绿色矿山的难处，加大技术扶持力度，或者为其提供改进技术的相关知识，减少其在建成绿色矿山道路中的阻碍。目前国家对符合绿色矿山要求的企业提供了多种便利，例如从实施扶持性绿色信贷等方面加大对绿色矿山的支持，采取行政审批以及权利配置向绿色矿山企业倾斜等措施。国家为绿色矿山提供的一系列优惠政策能够激起矿山企业发展绿色矿山的热情，但对于尚未达成绿色矿山标准但积极向绿色矿山靠拢的矿山企业没有相应的政策措施予以支持。有些企业因自身能力不足而放弃参与发展绿色矿山进程，对于绿色矿山的整体建设十分不利。因此，笔者认为应当设置相应的扶持政策，使小中型企业能够积极向绿色矿山靠拢。即使最终未能达到相应的标准，亦对矿山企业朝着环境友好的方向发展提供了良好的机遇，符合生态文明的建设要求。

4.3 公众参与方面

公众参与已经成为国家和社区管理/治理中的核心治理理念和方法。[7]在社会监督层面，目前绿色矿山建设中对公众参与的重视度不够，应当充分利用社会力量对绿色矿山的发展进行监督。政府应健全有关矿山企业的信息公开制度，建立良好的公众监督机制，以便社区公众进行监督，督促企业履行责任。矿山企业应当对所在社区的公众负责，承担其应尽的责任，而前提是居民拥有良好的得知企业相关信息的路径。社区环境受矿山企业影响较大，如果企业没有积极承担责任，居民应当有良好的反映问题的渠道。如果没有政策引导企业很难自觉将企业信息公之于众，因而需要政府对此予以规定，实现对矿山企业进行公众监督的渠道的畅通，最大限度地发挥社会力量的监督作用，如此也是实现社区和谐的重要途径。在公众参与的具体形式上，我国可以借鉴国外的相关规定，对矿山企业履行其应负的社会责任进行硬性规定。例如澳大利亚的社会许可证( Social License to Operate)制度规定,矿山在从事矿业活动时,不仅要满足法律法规等正式规则的要求,还要与社区居民有良好的沟通,通过开展各种活动以获得社区居民的支持。要求绿色矿山企业每年定期公开发布《矿山企业社会责任报告》,对矿山企业的工作实践进行总结,真实反映矿山企业各方面的成果，接受社会公众的监督。[8]强制公开可最大限度地保障社区公众的知情权，至于公开的内容以及程度，可视具体情况而定，如此便可实现对矿山企业的监督。

4.4 法律责任方面

在法律责任方面，我国已有相关法律法规对矿山企业应该履行的基本社会责任有所规定，既有关于矿山企业应尽社会义务的规定，也有违反规定后应当承担消极责任的规定。例如，《矿产资源法》第三十二条规定开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境；并在第六章详细规定了消极的法律责任。但是，规定是否得到有效的执行是目前存在的主要问题，关键在于发现现存的问题并且解决问题。因此，应当加强环境执法的力度，督促矿山企业严格落实绿色矿山建设要求。针对目前某些绿色矿山试点不符合要求的情况，加强对其监督并督促改正，落实其法律责任。政策引导固然重要，法律责任的规制作用也不容忽视。应当采取一定的约束措施，进而形成一定的威慑，迫使矿山企业积极承担责任。加强法律法规约束，落实相应的惩罚措施，对不顺应绿色矿山发展趋势、工艺落后的企业加大处罚力度，并规定严格的环境污染责任，使企业为免受不利后果而积极承担责任。如果不积极履行责任会给企业带来巨大的成本，企业作为理性人会选择免受消极责任约束的路径，从而使自身在利益衡量中积极发展成为符合绿色矿山标准的企业。现实中存在一类很大的问题，即在绿色矿山企业建设不合格的问题中，一些未达标的企业试图通过做好表面工程蒙混过关从而享受政策优惠，使得绿色矿山的质量得不到保障。针对该种行为应当加大执法力度，加强对矿山企业的监督，从而及时发现问题，并且发现之后予以严厉打击，保障真正符合标准的绿色矿山的权益。通过一系列的内外部措施，督促矿山企业认识到积极承担责任的重要性，从而使企业参与到绿色矿山的建设中，解决目前绿色矿山存在的发展瓶颈问题。

5 结语

矿业虽然会对生态环境造成不利影响，但作为国民经济的重要行业，必须保障其正常发展，因此发展绿色矿业至关重要。绿色矿山的建设是新时期建设生态文明下发展矿业的正确道路，可以促使经济发展与生态环境协调发展。绿色矿山的建设必然要求矿山企业积极履行其所承担的责任，自觉改善生产技术，参与到绿色矿山的建设中。为此应当设计一套促使其积极承担责任的机制，其中除自身发展理念的转变之外，还需要依赖政策在各方面予以引导，发挥社会各方面力量，从而使企业在绿色矿山建设进程中起到积极的推动作用。作为绿色矿山发展的关键，企业必须履行其责任。明确企业积极承担责任在我国绿色矿山建设中的重要性之后，应该加以引导和推动，从而解决绿色矿山发展缓慢的问题，促进绿色矿山在我国健康快速发展。