关于国土综合整治工作的思考

任 佳

（自然资源部国土整治中心，北京 100035）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，提出了一系列新理念、新思想、新战略。在大力推进生态文明建设、建设美丽中国的背景下，自然资源部被赋予“两统一”的新职责，土地整治也逐渐向国土综合整治转型发展，开启了新的探索发展道路。

1 推进国土综合整治的背景

1.1 推进国土综合整治是国土空间开发失序导致的现实需求

国土空间是人类赖以生存和发展的宝贵资源，是生态文明建设的空间载体。改革开放以来，我国现代化建设全面展开，国土空间发生了深刻变化，有力支撑了经济快速发展和社会进步，但是，长期不受约束的开发活动也导致了国土生态系统的破坏、国土空间开发失衡失序、资源环境约束趋紧等突出问题。部分地区生态功能不断退化，森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化问题突出，生物多样性降低，生态灾害频发。国土空间开发存在经济布局与人口、资源分布不协调，城镇、农业、生态空间结构性矛盾凸显，部分地区国土开发强度与资源环境承载能力不匹配等问题，国土空间开发格局亟需优化，国土空间开发的质量也亟需提高。

当前，我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，世情国情继续发生深刻变化，经济发展进入新常态，国土空间开发利用面临的严峻挑战，要求必须全面推进国土综合整治，在尊重自然、顺应自然、保护自然的理念指导下，优化国土空间开发格局，改善生态环境、增加生态产品供给，满足人民日益增长的优美生态环境需要。

1.2 推进国土综合整治是党中央的重要战略部署

党的十八大以来，党中央多次要求部署开展国土综合整治工作。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》要求编制实施全国国土规划纲要，加快推进国土综合整治。《全国国土规划纲要（2016～2030年）》要求分区域加快推进国土综合整治，以主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区、矿产资源开发集中区及海岸带（即“四区一带”）和海岛地区为重点开展国土综合整治。开展城市低效用地再开发和人居环境综合整治，优化城乡格局，促进节约集约用地，改善人居环境；农村地区实施田水路林村综合整治和高标准农田建设工程，提高耕地质量，持续推进农村人居环境治理，改善农村生产生活条件等。《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》规定加快国土综合整治，实施农村综合整治重大行动。《全国土地整治规划（2016～2020年）》要求大力开展土地综合整治，部署了10项土地综合整治重大工程等。

国土综合整治已上升为国家层面的战略部署，全面推进国土综合整治，提高国土开发利用质量和效益，已然是统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴和城乡融合的综合平台和重要抓手[1]。

1.3 推进国土综合整治是自然资源部履行既定职责的内在要求

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确，由自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。全面推进国土综合整治是贯彻落实这一重要战略部署的重要平台和实现路径，是统筹推进山水林田湖草系统治理，实现人与自然和谐共生的总平台、总抓手[2]。

根据“两统一”职能定位，围绕生态文明建设总要求，自然资源部要结合机构改革后的业务格局和经济社会发展新态势，充分发挥国土综合整治平台和抓手作用，稳步推进国土生态保护修复。

2 国土综合整治的概念内涵

根据党中央关于生态文明建设的总体方略，面对统一推进国土空间生态修复的历史重任，土地整治的内涵外延发生了新的变化，向更高层次的国土综合整治转型发展。

2.1 从土地整治到国土综合整治

《土地整治术语》中规定[3]，土地整治是指为满足人类生产、生活和生态功能需要，依据土地整治规划及相关规划，对未利用、低效和限制利用、损毁和退化土地进行综合治理的活动，是土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复的统称。土地整治发展至今，其内涵和外延不断深化和拓展，实施规模不断扩大，对经济社会发展的支撑保障作用日益显化，在新农村建设、农业发展、扶贫开发、城乡统筹发展等方面发挥了重要的作用。

中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》强调国土是生态文明建设的空间载体，加快推进国土综合整治。《全国土地整治规划（2016～2020年）》提出，按照生态文明建设要求，实施山水林田湖综合整治，加强生态环境保护和修复，大力建设生态国土。党的十九大报告指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。在当前生态文明建设加快推进背景下，推动土地整治向国土综合整治转型升级，是促进山水林田湖生态保护修复，优化国土空间开发格局，建设生态中国、美丽中国的重要举措和必要路径[4]，应当进一步扩充内涵、提档升级，实现从农田到国土、从农村到城市、从生产到生态的拓展转变[5]。

2.2 国土综合整治的概念内涵

《土地整治术语》明确[3]，“国土综合整治”的内涵是针对国土空间开发利用中产生的问题，遵循“山水林田湖草生命共同体”理念，综合采取工程、技术、生物等多种措施，修复国土空间功能，提升国土空间质量，促进国土空间有序开发的活动，是统筹山水林田湖草系统治理、建设美丽生态国土的总平台。有的专家认为[6]，国土综合整治是指人类采取综合措施对低效利用、不合理利用国土进行综合性治理，对已经遭受破坏或潜在受到破坏的国土进行修复性治理，以提高国土利用效率和效益的地理建设活动。也有专家认为[7]，国土综合整治是指人类采取综合措施对某一空间范围内的自然资源通过整治、开发、修复、治理和保护等一系列手段，以达到提升国土资源利用效率和质量、保障国土资源可持续利用和改善生态环境目的的过程。

笔者认为，新时期，国土综合整治要以习近平生态文明思想为统领，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的理念和节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，综合采取多种措施，推进国土空间山水林田湖草全要素的整体保护、系统修复、综合治理，从而优化国土空间格局、提高资源利用效率、改善生态环境质量、提升国土空间品质。

3 国土综合整治的主要任务

3.1 科学编制国土综合整治规划

科学编制国土综合整治规划，把国土综合整治与生态文明建设、乡村振兴、区域协调、脱贫攻坚等国家战略有机结合，探索以“国土综合整治+”带动城乡融合发展、区域转型发展新模式。统筹国土综合整治格局、区域定位、整治措施等，统筹生产、生活、生态空间安排，构建生态系统源头保护的网络体系。合理安排土地综合整治示范村镇和重大工程建设，落实最严格的节约用地制度和环境保护制度，创新资源节约利用新途径、新模式，全面实施建设用地总量控制和减量化管理以及生态保护修复，全面加强国土综合整治，扎实推进资源全面节约和环境保护。

3.2 因地制宜推进土地综合整治示范村镇建设

按照《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》要求统筹开展农村地区建设用地整理和土地复垦，优化农村土地利用格局，提高农村土地利用效率。围绕京津翼、长江经济带协同发展、“一带一路”等国家重大战略实施和重点区域，在东部和部分中西部经济发达区域，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，依据相关政策要求，坚持“全域规划、全域设计、全域整治”原则，立足多目标多功能定位，通过全域统筹和整合整治，实现乡村地区生态空间重塑、生产空间重构、生活空间重建。

针对各地区所处的不同发展阶段和典型特征，探索出各具特色的村镇土地综合整治方式。坚持试点先行、循序渐进的原则，综合考虑地理、民俗、发展水平和农民关切，探索产业发展型、生态保护型、城郊集约型、文化传承型、环境整治型等模式，科学确定村镇整治目标任务，把握好整治力度、建设深度、推进速度、财力承受度以及农民接受度，以点带面，形成一批可复制、可推广的成功实施模式，推动全国土地综合整治示范村镇建设。

3.3 分类实施国土综合整治重大工程

按照《全国土地整治规划（2016～2020年）》部署，根据扶贫攻坚、生态文明建设等不同时期国家发展战略需求以及不同区域经济发展实际情况，在贫困地区、革命老区、边疆地区、民族地区等继续支持地方深入推进重大工程建设，在重点生态功能区实施山水林田湖草生态系统修复工程，在矿产集中开发区实施矿山生态修复工程，在海岸海域实施海洋生态修复工程，形成点、线、面相结合的生态修复工程布局。

3.4 加强监测监管

按照中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》和《全国国土规划纲要（2016～2030年）》有关要求，完善自然资源监管体系，以实行综合调查评价制度、加强动态监测为基础，建立资源环境承载能力监测预警机制，对资源环境承载能力减弱的区域实行限制性开发。健全国土资源调查评价和动态监测体制机制，建立国土空间变化监测体系，完善调查监测指标和网络，对国土规划实施情况进行全面监测和评估。围绕提高山水林田湖草自然资源全要素、全覆盖、全天候调查监测的新目标，完善国土整治监测监管系统，及时报备国土整治项目的审批、实施、竣工验收和后评价等信息，实现国土综合整治活动全程动态监管。

4 国土综合整治的工作基础

4.1 完善标准规范体系

经过多年的标准化建设，土地整治领域已经形成包括调查、规划、可行性研究、设计、预算、施工、监理、验收和评价等内容的技术标准体系，在规范土地整治项目实施管理和土地整治事业健康发展方面发挥了重要作用。但是，随着土地整治向国土综合整治转变，目前的标准体系已不能满足国土整治事业发展需要。下一步，要系统梳理、分析、整合现行标准，开展标准制修订工作，补充完善融合生态建设方面的国土综合整治的规划设计、施工验收和后期管护等技术标准，构建完善国土综合整治标准技术体系。

4.2 强化政策保障措施

2000年以来，自然资源部（国土资源部）与其他部委就土地整治下发了多项文件，对土地整治项目申报、审批、实施管理、资金管理、土地整治规划以及土地权属管理等内容分别进行了规定，并不断修改完善，逐步构建了土地整治的制度体系。土地整治经过多年发展，已基本形成以《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地复垦规定》和一系列制度文件等为基础的法律法规政策体系。但是，仍不能满足经济社会快速发展的需要。下一步，要进一步加强国土综合整治和生态修复法律法规建设，建立健全相关法律法规体系。推动建立体现国土综合整治生态建设要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，强化国土综合整治的生态保护监管能力。建立完善国土综合整治中的生态补偿机制，构建国土综合整治对生态系统影响的监测预警体系[7]。探索建立多元融合的投资机制，设立国土综合整治和生态修复基金，吸引信贷资金、发行土地债券，引导社会资本参与。创新产业政策，通过联合经营、参股经营以及分配激励机制等多种产业政策，激励社会资本积极参与国土综合整治。

4.3 加强人才队伍建设

在过去的十几年，我国成立了各级土地整治机构2000多家，形成了总量十数万的土地整治从业队伍，为土地整治事业发展提供了支撑与保障。经过多年努力，土地整治工程技术列入《中华人民共和国职业分类大典（2015版）》，土地整治工程专业列入高等国民教育本科招生目录，为土地整治人才队伍建设和学科建设奠定了基础。下一步，要结合国土综合整治的新要求，进一步建设有完整理论与方法体系、在国际上有一定影响力的高水平学科，采取多种方式培养国土综合整治专业技术人才，为国土综合整治事业健康持续发展提供专业支撑和人才保障[8]。