政府职能转变对政府购买公共服务的影响及瓶颈突破

娄兆锋 昌业云 马 磊

中国共产党第十九次全国代表大会提出，“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义。”中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，将加快政府职能转变作为重点任务，同时提出了要求：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”[1]显而易见，政府职能转变的大背景下，提出推广政府购买公共服务，完善公共服务体系，为政府购买公共服务提供了充足的制度空间。

一、政府购买公共服务的内涵与意义

政府购买公共服务作为改革政府的重要工具，被广泛应用于西方公共服务供给实践中。在中国，政府购买公共服务显现出了更多的功能，既实现了政府职能转变，促进了公共服务供给；又配合各方面的改革，强化了社会治理。

（一）政府购买公共服务的内涵

政府购买公共服务就是政府根据经济社会发展的需要，把尽可能通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定方式和程序交由具备条件的社会组织、机构和企业等社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的公共服务供给方式。政府购买公共服务的目的是最大限度地满足公众对公共产品的需求并节省公共资源，其模式应该是多维的，如政府与社会其他组织合资的伙伴关系、社会其他组织之间的合作模式、政府与非政府组织以及个人合资等。[2]政府职能的转变要么是将一部分由行政审批确定的事项、由行政监管约束的事项、由行政服务提供的事项，直接转移给市场和社会组织，政府不再对这些事项履行行政职责；要么是将仍需政府由财政资金作为保障的事务性管理服务，移交给市场和社会组织主事、经营、提供，政府采用市场化手段通过购买普惠社会，比如行业自律职能、市场配置资源的职能、取消行政审批权、改革商事登记制度。购买公共服务属于政府职能转变中的后者。

（二）政府购买公共服务的意义

政府购买公共服务涉及多元主体，购买主体、承接主体和民众同时发挥相关主体优势，进而满足民众诉求、加快政府职能转变、促进社会组织发展，这就是政府购买服务的重要意义。

1.政府购买公共服务可以提高供给效率且满足多元诉求。政府改革过程中，中央政府各职能部门更多的趋向于掌舵，对公共服务做出要求，而地方政府各职能部门更多的趋向于划桨，地方政府在绩效考核的压力下，为了能够应对民众诉求急剧增长的现状，不断的加强“划桨”的效率和质量，就会选择引入政府购买公共服务来完成考核任务。例如，基层政府在人员编制有限，且时间紧任务重的情况下，为了按照时间节点完成经济普查任务，便通过购买第三方服务的方式，做好辖区内成千上万商户和企业的统计工作。第三方服务公司投入充足的人力和物力资源，能够在短时间内把统计工作完成，同时相应的工作人员具备较好的财务专业背景知识，能够尽可能充分、准确的把数据统计上来，减少反复统计的次数。随着老龄化步伐的加快，购买公共服务还能够拓宽公共服务的广度，提升公共服务的质量和层次来满足民众多元诉求。例如，在政府购买居家养老服务的大背景下，老年人不仅仅有生活需求，需要饮食起居方面的照料和家政服务，同时还有养生保健、休闲娱乐等方面的诉求，为了满足这些更高层次的需要，政府通过面向社会购买居家养老服务，甄选优质服务商并实施监督，就为广大民众提供了可信任的平台，60岁以上的居民只要在社区登记好，根据政策条件，就可以通过免费或者自费的方式，享用到服务商的优质服务。

2.政府购买公共服务可以促进政府职能转变。政府购买公共服务改变了传统的公共服务供给模式，传统公共服务由事业单位提供，事业单位对资金的需求更大，既要养人，还要养办公大楼以及相应的配套设施，剩下的资金提供公共服务。而政府通过购买公共服务，则是绕开不必要的财政开支，将更多的资金更多投向公共服务的生产，而不是事业单位的人员和基础设施成本。由此政府的公共服务职能转向了提供资金和监督工作，并保障服务质量。只是将公共服务的生产职能交给了社会专业力量，实现了全能型政府转向有限型政府。而这里的有限型政府同时又是责任型政府，政府与生产公共服务的社会力量不再是行政隶属关系，而是横向的合作关系，通过合同规范和约束双方行为；因此政府为了保障社会力量能够按照合同约定的标准和规范提供服务，就需要承担更多的责任，实施更加严密的监督办法，保证公共利益。故此，有限型政府同时又是责任型政府，一旦出了问题，政府负有第一责任，而承接服务的社会力量只是第二责任人。通过这个过程，政府具备了有限型政府和责任型政府的特点，将来发展趋势是服务型政府，因为政府的财政资金更多的投向公共服务领域。2017年，财政部公布的数据中，其一大亮点就是服务类采购规模占比首次超过货物类，政府采购支出结构发生重要变化。数据显示，货物、工程、服务采购规模占全国政府采购规模的比重分别为24.9%、47.4%和27.7%。专家认为，除了政府为提升自己政务管理水平的需要采购的服务，还采购了大量面向社会的公共服务，比如社会养老服务、低保人群的医疗保险服务、公共法律服务等。[3]

3.政府购买公共服务可促进社会组织发展。目前，我国的社会组织融资渠道窄、运维难度大，所以并未呈现较好的发展态势。而政府购买公共服务不但可以为社会组织提供资金支持，还能在社会组织间形成良性竞争，提高社会组织生存能力。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，对做好政府向社会组织购买服务工作和促进社会组织健康有序发展提出了明确要求，支持社会组织提供公共服务。政府购买公共服务过程中，将公共服务项目，通过竞争性方式交由社会组织承担，并且逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模，尤其是在民生保障、社会治理、行业管理等领域，优先考虑并确定社会组织为承接对象。中央政府民政部2016年12月官网发布了《财政部民政部关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》对政府购买服务的相关规定进行了完善，提出多项促进社会组织发展的措施，主要包括：不应对成立年限做硬性规定，即使社会组织成立未满3年，只要遵守相关法律法规、按规定缴纳税收和社会保障资金、年检等方面无不良记录的社会组织，都应该允许参与承接政府购买服务；新增购买服务资金30%以上由社会组织承接；对购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化较小的公共服务项目，双方签订的服务合同可适当延长履行期限，最长可以设定为3年；可采取凭单制形式购买服务等。[4]

二、政府职能转变过程中购买公共服务面临的困境

中国共产党十八届三中全会上，党中央对政府购买公共服务作出了明确指示。第一，明确了导向，即推广政府购买公共服务。第二，提出了购买范围，即凡属事务性管理服务都可以购买。第三，给出了方法，即引入竞争机制。第四，列明了方式，政府购买公共服务采取合同、委托等方式。第五，明晰了对象，即社会力量。但由于我国购买公共服务起步较晚，自20世纪90年代才开始试点，分别在上海、深圳等地方逐渐展开。经过二三十年的发展，我国公共服务购买规模有了较快发展，使得人民生活水平得到了显著的提高，增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。但是，现今公共服务购买工作正处于探索和推广阶段的交汇期，其中不可避免的存在一些问题。

（一）政府部门职能定位不清晰导致购买公共服务的盲目推广

政府部门的职能是其工作的核心依据，在购买公共服务过程中理应遵循职能定位，做到不越位、不错位、不缺位，但是实践中往往还会出现类似问题。出现政府越位购买公共服务的情况，政府将不属于政府职权范围内的事项，通过购买服务方式揽入其中。在放管服的背景下，有些审批事项已逐步取消，但仍有个别地方政府以购买公共服务的方式，变相将审批权交给一些“红顶中介”继续行使各类审批权。有的地方政府错位购买公共服务，将PPP项目进行包装，以政府购买公共服务的形式出现，将本身不属于服务类型的原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程，作为政府购买服务项目。有的地方政府缺位购买公共服务，尤其是政府的强制性职能，将本该由政府亲自作为的事项，却以购买服务的方式推给社会。湖南省邵东县社会治安综合治理办公室就曾与邵东保安公司签订外包协议，将城区夜间治安巡逻任务承包给该公司，该公司保安巡逻发现偷抢违法犯罪行为时，居然有权进行抓捕。[5]

（二）政府购买公共服务规范性弱导致购买乏力

政府购买公共服务工作能否顺利实施，关键在于制度的规范性，尤其在初始阶段，购买资金较为紧张的情况下，购买公共服务的制度更是不可或缺的要素，更需要不断强化，否则就会阻碍购买公共服务工作的推进。有的地方政府购买公共服务范围不清晰，为推进公共服务购买工作，产生了负面清单和指导目录，但是与实践还存在差距，需要进一步细化为三级目录或者更加切近日常工作，才能够达到可操作的目的。有的购买内容拓展顺序不接地气，实践中出现了供给与需求对接错位的现象；如民众需要的是公共卫生服务，政府却购买公共文化服务，没有首先满足较低的基本需求，而是优先满足较高的发展需求，导致民众不认可。有的购买公共服务范围边界不清晰，政府购买公共服务过程中，无法区分政府与社会的边界，没有合理的将相应的底线标示与负面清单加以落实。另外，政府购买公共服务在法律层面没有进行专门的规范，而是依赖于传统的政府采购，导致政府购买公共服务与政府采购处于前后分开中间合并混用状态。两者在购买之前是截然分开的，分别从属于两个不同概念，分别服务于政府和民众两个不同的对象；但在采购过程中，又与传统采购一般的货物、工程混同在一起；而采购完成后，仅对公共服务购买进行考核评价引入了第三方评价机制。

（三）政府购买公共服务的多重困境导致竞争较弱

目前我国购买模式竞争性程度普遍偏低。尤其在实践中，公开招标可以刺激竞争，但却不多见。有学者曾对宁波市40个职能部门公共服务购买工作做了统计，2/3 的项目都是通过直接协商、内部委托的方式进行；对上海市政府购买服务工作的统计，亦发现了同样的情况。[6]即使当前随着购买公共服务不断规范化，大范围的采取公开招投标运作，依然无法回避竞争不足的现状，存在招投标前与承接方协商好条件，并将条件作为门槛写入招标文件的问题；存在竞争较弱的招投标方式，例如邀请招标等。究其原因，一方面在市场领域，尤其涉及到一些主导型的公共服务，教育、卫生、文化服务等领域缺乏较为成熟的市场，政府购买公共服务的时候，选择空间非常小，无法形成有效竞争。另一方面在社会领域，能够承担公共服务职责的社会组织发展较为缓慢，能力较弱，具有准行政化或者趋向于行政化特征，没有发挥其独特的价值。

三、大力推进政府购买公共服务的路径

鉴于政府职能转变当中存在问题非一朝一夕就能转变，而民众对于公共服务需求正在日益急剧增长的现状，我们应根据政府职能转变的成果，进一步推动公共服务购买。公共服务的市场化/社会化，已经启动，在十九大明确了“市场在资源配置中起决定性作用”之后，意味着我们要在优化环境，明确方向上下功夫，并充分利用市场这个工具，提高二次分配效率和成绩。

（一）加强公共服务购买制度化和监督机制

借鉴国内外购买公共服务的经验，建立完善基本的公共服务购买制度框架非常有必要。完善政府购买公共服务的法律，尽快修订《政府采购法》，完善专门的政府购买公共服务制度，从而更有效的规范公共服务购买工作的落实。

1.加强对政府部门的监督。公共服务购买的规范制度中，应涉及服务项目种类、资金管理、队伍建设、监督反馈，以确保政府购买公共服务规范的权威性。在此基础之上，完善监督制度，改变只注重对社会承接主体的监督，轻政府职能部门的监督的现状，要继续加强对政府主体监督，适当创新监督机制，有条件的情况下，可以确定利益相关的第三方作为监督主体。参考德国相关政策，赋权第三方实施监督。德国政府不但鼓励利益相关人监督承接方的服务质量，其法律规定还赋予消费者以及外部机构参与监督的权力，鼓励为老年人提供保险的主体，作为第三方实施监督，监督为老年人提供服务的主体，而保险公司鉴于自身利益，发挥重要监督作用。切割环节，交替人员，做到采购全过程监督。从机构设置角度，制定招标文件、执行招标程序、签订采购合同等职责分别由不同处室负责，而不是由单一部门全面执行；从人员职责角度，即使是同一个处室，采购程序也细分到每个环节，由不同采购人员交替执行，每个环节执行完毕后，执行人员必须办理交接手续，在相关标准文件上签字，并对所执行的事务负责；从决策形式角度，必须实行团体决策，作重大决策时至少有两人在场，即坚持“四只眼睛”原则，避免个人因素干扰公正；从技术角度，考虑到纸质文件易被更改且不宜保存，统一将采购文件电子化，便于有关机构和人员对整个采购过程进行核查。[7]2017年5月，财政部发布了《关于进一步做好政府采购信息公开工作有关事项的通知》，提出推进各地区政府采购信息发布网络平台建设、完整全面发布政府采购信息、健全政府采购信息发布工作机制、加强对政府采购信息公开工作的考核与监督等四方面要求，尤其突出了政府采购应公开具体成交记录。《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》指出，在现行监管框架及措施基础上，进一步明确了财政、民政以及向社会组织购买服务的政府部门的各自职责，强化了政府向社会组织购买服务的监督管理举措，明确政府向社会组织购买服务相关信息公开要求；对通过单一来源采购方式实施的政府购买服务项目，要严格履行审批程序，该公示的要做好事前公示，加强项目成本核查和收益评估工作；严肃查处借政府购买服务之名进行利益输送的各种违法违规行为。

2.大力强化对承接主体的监督。根据财政部关于《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》的规定，购买主体和财政等相关部门在监督管理中的职责，要对承接主体信用信息记录共享、守信激励和失信惩戒等措施作出规定。另外，《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》要求，加强政府向社会组织购买服务的全过程监督，防止暗箱操作、层层转包等问题。加大政府向社会组织购买服务项目审计力度，及时处理涉及政府向社会组织购买服务的投诉举报。建立并完善政府购买服务绩效评估制度，《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，明确了相关主体责任、确定了绩效评价范围、择优确定评价机构、建立健全指标体系、重视评价结果应用、做好评价经费管理等，并且为了稳妥推进，先行在天津市、山西省、吉林省、上海市、江苏省、浙江省、河南省、四川省、贵州省、深圳市等 10个省市进行试点，[8]邀请相关专家和多元主体参与，对政府购买服务的必要性进行前期论证；对政府购买服务的结果、资金使用效率、服务对象满意度等进行全面综合的评估。

（二）明确公共服务购买范围和边界

公共服务购买的范围涉及到政府职能与社会、市场的边界，关系到改革的路径和成果，必须加以明确，才能对改革稳定加以支撑和促进。

1.明确并细化负面清单。为了防止政府把份内的工作外包出去，或者政府画蛇添足，购买了政府职责范围外的管理事项，有必要明确政府购买公共服务的边界。要明确受限制购买的事项，中央政府层面的负面清单（财政部关于《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》的第二十二条[禁止购买内容]）明确了不得作为政府购买服务内容的事项。为了更好的落实政策，地方政府需要进一步细化负面清单。南京市在全国首创《政府购买服务负面清单》获“2017年度全国政府采购创新制度奖”。该清单明确了应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务事项，包括国家安全、保密事项、司法行政、行政决策（指导）、行政权力、公共服务、法律和法规另有规定不得购买的事项等7大类36个项目230个品目的内容，涵盖了行政许可、行政处罚、行政确认、行政征收、行政奖励、行政给付、行政裁决、行政强制、公安管理、保密管理、城市防空、国有企业监管等方面的政府职能，此经验具备可复制、可推广的现实意义。[9]

2.明确可以购买范围，避免画蛇添足。一般按照“先易后难、积极稳妥”的原则，逐渐积累经验，不断将成熟的市场领域列入购买目录。其中市场调研和检验的方法比较得当，可采取先试验后纳入购买范围的方法，德国则是这种试验购买并审慎扩大购买范围的典型代表，德国公共部门就同一个公共服务事项，与私营部门展开竞争，上级部门根据竞争状况，评估此项公共服务是否适合购买，并筛选出来方便考核、市场化水平较高的领域，涉及垃圾清理、街道清扫、通讯服务等。

3.区别对待服务项目，注重公益职责。政府购买公共服务要注重照顾弱势群体等方面的工作。现代政府必须承担的公益责任。英国要求地方当局，应保留对弱势群体直接提供服务的资格，所以与之相关的公共服务不宜实施公共服务购买。不可大幅度购买的事项，根据不同的环境，以及公共服务自身特点，以下类别的公共服务，政府不可大幅度的购买。涉及应急服务，旨在应对自然灾害、事故灾难、社会安全事件所提供的各类服务，此类事件需要政府紧急调配力量，必须以政府为基础才能达到目的，具有不可替代性和不可拒绝性。

4.政府各职能部门要依法依规自行制定购买目录。天津市安全监督局公布了《2018-2019年安全监管部门向社会力量购买服务专门化目录》[10]，包括一级目录5项，基础公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性服务，以及部门进一步细化的二级目录25项，形成具有可操作性的三级目录41项。具有较强的可借鉴性

（三）强化政府与社会力量双向互动

政府购买公共服务就是购买方与承接方博弈的过程，所以产生的双向互动机制，必然会促使双方的信息交换。政府既要积极主动引入竞争，并且扶持社会组织发展，又要强化政府与承接方之间的平等协商对话局面。

1.创新机制引入竞争，在购买服务之前，力求保证竞争性招标的有效性。具体来说，政府有责任通过各种方式，吸引尽可能多的投标者参与竞争，保证较大的选择空间。同时，通过合理的拆分项目，竭力避免让中标的承包商演变为垄断者。在购买服务之后，力求保持相对竞争的状态。可以积极运用绩效评估，来刺激和考核承包商的表现，相应的实施惩罚或奖励，进而提出改进要求。例如，西宁市为提升职业培训质量，就破除了职能部门指定培训机构的单一做法，采取政府采购公开招标形式，引导优势培训资源参与竞标，使得中标的社会优质培训机构，与指定的培训机构形成竞争关系。[11]

2.降低社会组织准入门槛，鉴于市场的发展较为成熟，这里的承接主体还是应着重于社会组织。根据中国社会组织的特点，要多举措扶持社会组织的发展，政府应转变扶持社会组织的方式，应趋向于更加多元更加有效，为社会组织的发展提供政策、设施、场地等扶持策略，更加合理的给以财政支持，尤其在政策层面应给予社会组织更多的税收优惠。同时，鼓励基层社区、本地企业给予社会组织以场地和设施的支持。《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，着重明确了社会组织参与承接政府购买服务应当符合有关资质要求，但不应对社会组织成立年限做硬性规定。对成立未满3年，在遵守相关法律法规、按规定缴纳税收和社会保障资金、年检等方面无不良记录的社会组织，应当允许参与承接政府购买服务。这将有利于进一步改善政府购买服务准入环境，促进社会组织更好更快发展。[12]

3.增强社会组织在运营过程中独立性，扩宽社会承接主体资金方面的来源渠道。政府通过购买社会组织提供的公共服务，供给了一部分资金，但社会组织只有通过寻求与多方企业合作，形成资金补充链条，才能扩展自身业务种类、提升业务质量来吸引服务对象自费购买服务，增加资金来源。结合放管服工作扶持社会组织发展，山西结合政府职能转变和行政审批改革，将政府部门不宜行使、适合市场和社会提供的事务性工作及公共服务，通过竞争性方式交由社会组织承担，鼓励依托街道（乡镇）综合服务中心和城乡社区服务站等设施，建立社区社会组织综合服务平台，为社区社会组织提供组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面支持，推动建立社区社会组织孵化机制，设立孵化培育资金，建设孵化基地。[13]