关于城郊村居集体产权制度改革的调查与思考----以济南市历下区为例

中共历下区委党校村居治理课题组

农村集体产权制度改革是中央、省、市重大工作部署，也是历下区加快首善之区建设的重点工作。2018年，历下区委党校村居治理课题组在校党委的领导下，服务区委、区府中心工作，对全区20个城郊村居集体产权制度改革做了深入的调研和追踪。课题组先后去重庆、成都、武汉等部分先进城郊村学习经验，并对姚家街道十里河、仁合社区，龙洞街道石河岭村，智远街道义和村，历城程家庄村，天桥凤凰社区，章丘明水街道等村居的集体产权制度改革进行考察调研。2018年12月6日，区委组织部与区委党校联合举办“以人民为中心的村居治理现代化理论与实践”论坛，邀请30多名专家学者、部门领导和村居负责人对当前城郊村居治理的若干热点、难点问题进行把脉会诊，尤其是对农村集体产权制度改革这一问题，形成了许多具有参考价值的成果。下一步，为更好地落实十九大精神，深化历下区村居集体产权制度改革，切实增强人民群众的幸福感和获得感，针对存在的问题提出几点建议。

一.历下区城郊村居集体产权制度改革现状及存在的问题

目前，历下区村居集体产权制度改革总体进展比较顺利，在清产核资、成员界定、资产量化、股权设置、组织建设等方面均取得显著成效，20个村居中有18个已经完成集体经济组织登记注册，为实现资源变资产、资金变股金、农民变股东夯实了坚实基础。但是由于改革工作繁杂，时间跨度较长，涉及村干部和村民切身利益，触及改革中的难点、痛点，致使改革也面临着一些矛盾和问题。

（一）基层干部对产权改革认识程度不同，各村居面临具体问题不同，使各村居改革进度有差异。历下区自2018年4月份全面启动农村集体产权制度改革至今，18个村已经完成集体经济组织登记注册，但仍有个别村滞留在成员界定阶段，进展不畅，这与基层干部的认识程度和工作能力有关。

1.改革的意愿不够足。在调研中发现，某些村干部自身有问题，怕改革中翻出旧账引火烧身；某些村干部有私心，担心改革后失权失利；某些村之前集体经济运营管理不顺畅、租赁合同不规范，因而对改革不积极，找种种借口敷衍塞责。

2.改革的能力不够强。产权制度改革是新生事物，各村情况也不相同，没有现成的经验可以完全复制。虽然区里、街道都组织培训和外出学习，但落实到具体操作上，某些村干部在政策解读、发动群众、矛盾处置、创新办法上还是捉襟见肘、束手无策。

（二）历史遗留问题客观存在，具体利益分配涉及面广，使改革推进并非一帆风顺。历下区村居均属城中村、城郊村，开发较早，许多遗留问题未妥善解决，加上产权改革涉及利益重组，因而在一定程度上增加了改革难度。

1.干部和群众未能充分沟通。某些村居因为之前土地开发、租赁、对外承包等不规范、不合法，甚至账目有缺失，导致群众有意见，对干部猜疑不信任；或者由于改革中政策解释不明、作风简单粗暴，导致个别村居干群关系紧张。

2.群众和群众有攀比心理。各村居户籍人口错综复杂，特殊情形、政策性边缘人口非常多。出于趋利或攀比心理，大多想在改革红利中分得一杯羹。尤其在成员界定上，有已迁入城镇的农村居民又将户籍迁回农村，有户口投靠中“一拖N”现象，导致原有成员的集体资产权益被不断稀释，引发矛盾。

3.村居和相邻单位有确权纠纷。历史遗留下来的土地存在权属争议，确权时难以找到合法合理依据。比如某些村居未进行土地确权，在开发建设中与市城投、历下控股存在土地权属争议，南部村居与济南林场存在林木纠纷。这些争议与纠纷都在产权改革中显现出来。

（三）专业指导比较笼统，群众主体积极性未能充分发挥，使改革在创新举措上难以突破。各村居资产类型不同，决定了在改革中的具体任务不同，改革的方法也不能一概而论。历下区产权改革存在融合不畅、创新不足等问题。

1.专业配套措施缺乏细节指导。某些部门、街道由于专业人员缺乏，或者制定的意见按照上级文件套下来，对相关政策、操作流程、影像底图标注等缺乏细节指导，给改革推进带来一定影响。比如“三资”管理，历下区三街办都设有“三资”委托代理中心，各村（居）也有会计室和民主监督小组，负责对本村（居）集体“三资”的管理监督，但职能分散、人员老化，尤其是专业素质和业务能力的缺乏对改革深入造成了制约。

2.群众主体的积极性发挥不充分。由于村集体经济改革前导致的思维惯性，以及对集体经济运营、管理等信息掌握的不对称，甚至有人误认为改革就是将现有的资产重新出租或夺标使用。因而群众既期盼改革，又对改革后到底能给自身带来多大收益持怀疑和观望态度。群众这一改革的主体没有充分发挥积极性。

（四）配套政策扶持与持续发展路径模糊不明，改革收益缺乏底气。目前历下区改革配套政策和组织发展路径都处于摸索阶段，登记赋码、合作社管理、改革后如何实现集体资产的保值增值等成为困扰产权改革的共性问题。

1.如何登记赋码。产权制度改革后各村居都要成立股份经济合作社，但合作社在农口部门归口登记以后，还无法取得社会信用代码，不仅无法享有应有的权利，在具体工作中也面临着无法办理银行开户、税务登记、资产抵押等一些实际困难。

2.合作社如何管理。目前历下区提倡首届合作社班子由村居两委兼任，但村干部能否胜任，合作社怎样运营，账目资金怎样管理，合作社账目与村集体资金账目是选择分立还是统一，目前没有明确的政策和规定。

3.集体资产如何保值增值。从目前看，历下区村居集体经济主要以土地和楼宇租赁为主，产业结构单一。随着城市开发空间的减少和产业转型，不少集体经济组织面临持续发展的巨大压力。

二.对历下区城郊村居集体产权制度改革的建议

党的十九大对农村集体产权制度改革提出了三句话：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”，这三句话目标明确、任务清楚、方向清晰。围绕贯彻落实十九大精神，结合历下区实际，建议从以下四个方面入手。

（一）以“一领四治”为总抓手，合力攻坚。继续以“一领四治”为总抓手，才能打好产权制度改革这场攻坚战。

1.党建引领，挂图作战。集体产权制度改革是党中央做出的重大决策部署，势在必行。为此，要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，做到支部引，党员带，尽快统一思想，达成晚改不如早改、部分改不如彻底改的共识。同时，要将主要时间节点、重点工作任务拉单列表，挂图作战，做到“抬头见工作，心中记使命”，全力投入到改革中来。

2.统筹协调，“四治”攻坚。产权制度改革难度很大，既需分工明确，又要协调推进。只有形成“自治固本、法治为纲、德治润心、共治支撑”的合力，才能将改革推向深入。比如章丘区从各部门抽调精干力量，组成业务指导组、咨询信访组、舆论宣传组等深入村居指导改革，成效明显。

3.健全机制，护航改革。产权制度改革是摸着石头过河，基层干部有压力顾虑可以理解。要完善容错纠错和澄清保护机制，在符合相关政策的前提下，最大限度宽容基层党员干部因推动改革发展所犯的过失，消除基层干部的后顾之忧，旗帜鲜明为改革保驾护航。

（二）以矛盾化解为突破口，综合防控。产权制度改革涉及切身利益，矛盾复杂敏感，必须防早防小，既要防止隐藏问题，又要防止矛盾扩大激化。

1.有事好商量，将协商民主落到实处。借鉴“枫桥经验”，充分利用村民议事会、理事会、恳谈会、乡贤调解等各种模式，畅通民意表达渠道，将问题摆到桌面上，扎实做好不同层面、不同对象的解疑释惑，引导群众合情、合理、合法维护权益，做到矛盾纠纷不出组、不出村。

2.结果有依据，将公开公正落在实处。在改革的各个环节，对群众全程公开，有据可依。有法依法，无法依规，无规依约。将该开的会一个也不落，该确认的程序一个也不缺。对入户摸底、资产统计、走访调查、公示公告等做好基础材料、影像资料留存，确保从源头上预防和减少矛盾问题发生。

3.改革有立场，将扫黑除恶落在实处。首先坚持政策规定与群众合理诉求的有机结合，最大限度保障广大人民群众的利益。同时结合全区开展的扫黑除恶整治，对在产权改革中聚众闹事、无理纠缠、干扰改革工作正常进行的，亮明立场态度，坚决打击歪风邪气。

（三）以群众智慧为创新源，分类施策。在农村改革方面，最好的改革思路出自基层，最难解决的问题交给农民就好办很多。

1.鼓励群众建言献策，充分发挥民智。农民是改革的参与者、贡献者和受益者。要充分发挥民力民智，鼓励群众建言献策、寻求合理的解决办法，让基层群众的创造力得到深层次的挖掘和释放。比如章丘明水街道充分发挥群众智慧，东石河村创造性设置了世居股、户籍股、土地股、劳动贡献股四种股份，西石河村确定了二分之一股，三分之一股等好经验好做法。

2.选择权交给农民，坚持一村一策。各村有各村的实际情况，对于按人口股分红还是多股分红，静态化管理还是动态化管理，“量化到人，颁证到户”还是“量化到户，户内共享”这些重大事项，在保证农民群众的知情权、参与权、监督权的基础上，把选择权交给农民，让农民自己做主。比如在成员界定上，在明确列出必须认定和不予认定的基础上，对于特殊群体的认定交由各村民主协商确定，不做强制性规定。历下区荆山村在姑娘户和出嫁女等成员的界定方面，就进行了有益的尝试。

（四）以农民增收为落脚点，持续收益。让集体资产保值增值，使农民从资产的不断增值中获得长久收益，这是集体产权制度改革的根本目的，也是关系产权制度改革成败的关键所在。

1.坚持集体所有。注意维护原农户的利益，确保经济合作社的成员仅限于原农户，确保董事会、监事会、股东代表在原农户中产生。注意规避社会资本对集体经济的控股，侵占集体资产，侵害原农户的利益。

2.完善配套措施。目前，改革急需上级部门完善各项配套措施，急需各部门协调解决好政策要求与现有法律法规的衔接问题，比如税费优惠、金融惠农、集体经济组织法人身份等。首先争取为完成组织建设的合作社注册登记、颁证挂牌，使合作社早日以独立法人的身份办理银行开户、税务登记、资产抵押等，实现依法依规运营。

3.拓宽增值渠道。依托各村居地理优势和区位特点，引导各村居多点发力，拓宽集体经济增值和农民增收渠道。比如利用区位优势，大力发展物业经济，促进集体资产安全完整、保值增值和可持续发展；比如在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；比如鼓励临近村居抱团联合，盘活土地资源，解决单个村势单力薄的短板等。