农村集体自然资源管理的法治化路径探究

苑权菲 胡大恒

根据国家统计局的数据，我国到2017年有554218个行政村。大多数行政村都是依靠自然资源生存和发展，“靠山吃山，靠水吃水”。因此，农村集体自然资源的管理关乎着农村、农民的生存大计，同时也是关乎国家安定和发展的重中之重。在当前的时代背景下，要加强农村自然资源的管理，强化乡镇等基层政府和村两委领导的职责，推进农村集体自然资源管理法治化，保障农村持续稳定发展，逐步实现乡村振兴战略。

一、农村集体自然资源管理法治化的必要性

我国农村数额庞大且分布广泛，其所有的集体自然资源也相当丰富。集体自然资源是农村得以持续存在和稳步发展的基石和后盾，集体自然资源管理的法治化和规范化不仅能够有力保障广大农民和村集体的权益，同时也是当下建成小康社会和实现乡村振兴战略的关键路径。因此，实现农村集体自然资源管理的法治化就尤为重要。

（一）有效维护集体和国家的利益，避免集体自然资源的流失

农村的自然资源既是归村集体所有，同时也是国家自然资源的一部分。加强农村集体自然资源管理的法治化可以通过制度法律的形式来有效维护集体和国家的利益，保障农村和农民得以长足发展的物质基础。

（二）减少资源腐败案件的发生，提高村干部的廉洁度

加强对农村集体自然资源的管理，提高集体资源管理的法治化水平，可以促使乡镇干部和村两委干部不敢再私自违法违规开发集体资源，营造广大党员干部不敢腐、不能腐的制度架构，从而提高各级干部的廉洁度。

（三）有效减少村民矛盾和干群矛盾，构建和谐村镇

随着社会的发展变迁，农村集体自然资源的价值正逐步实现，集体资源的开发有时会损害到广大村民的个人利益，由此导致村民矛盾和干群矛盾进一步激化和增加。加强农村集体自然资源的管理，保障集体自然资源的合理合法开发利用，可以缓解和减少村民之间和干群之间的矛盾，营造和谐繁荣的农村环境，稳步实现乡村振兴。

二、农村集体自然资源管理存在的问题

在新时代和乡村振兴战略的背景下，充分深入探究农村集体自然资源管理过程中的症结之所在，才能推进集体自然资源管理的法治化、规范化。

（一）法律法规不健全，执行落实不到位

我国法律有关集体自然资源的规定主要是《土地管理法》和《矿产资源管理法》以及国务院和各省级政府分别颁布的实施细则和实施条例等。这些法律文件都有几个共同的特点：一是其中的条文规范相对比较笼统，具体实施起来的操作难度较大。但对于处罚单位有什么样的权利，具体如何制止却又没有具体规定；二是这些法律文件制定的时间较早，期间又很少进行修订，致使部分条文不适时了。我国的《土地管理法》于1986年制定，虽在2004年进行了一次修订，但相对而言距今还是时间有些久远，况且现在的社会发展速度又日新月异。

法律法规得不到有关部门和资源管理人员的贯彻落实，也是导致当前农村集体自然资源流失和管理混乱的问题之一。我国法律中对于集体资源的所有人和管理人的责任规范不明晰，致使一些政府官员和村两委成员抱着一种无所谓的态度，但对于可以带来利益的资源就大肆开发利用，这种现象在边远的乡村较为普遍。

（二）管理体制不规范，资源型腐败易发

目前虽然一些基层政府在集体资源管理方面也制定了相关的规范制度，规定了资源管理、开发的相关程序、招投标办法等，但由于相关事项牵扯到多个部门，难以统一标准。加之部门之间的利益冲突，导致实际操作起来极为困难。例如：集体自然资源的开发管理同时涉及到自然资源局、农业农村局、环保局等众多主体。因此，在资源管理开发过程中，有利益的就相互争抢，而有麻烦的就相互推诿，最后导致大量集体自然资源流失，村集体的利益遭到重大损失却无人过问。由此就导致了因集体资源开发利用而产生的腐败行为。

（三）监督制度不健全，“以罚代管”较多

当前对于集体自然资源并没有相关配套的监督措施，申报制度和公示制度也不完善，村两委领导班子成员换届时，会出现“新官不理旧账”的现象。县级资源监管部门会出现“重形式，轻实质”的情况。“以罚代管”的情况层出不穷。一些监管部门把违法开发集体资源的人作为持续“敲诈”的对象，以保证单位收入。

（四）农民主体观念淡薄，缺乏对集体资源的监督

农村集体自然资源本质上应该是每一位集体成员都可以参与集体资源的管理开发工作。但由于村集体成员的权利意识淡薄，受“多一事不如少一事”想法影响，对集体资源的开发和利用并无强烈的监督意识。

三、农村集体自然资源管理的法治化路径

农村集体自然资源不仅关乎着农村、农民的切身利益，同时也对国家安定和社会发展有着举足轻重的作用。当前，加强对农村集体自然资源的管理，其关键举措就是要完善农村民主激励，畅通农民利益表达渠道，这不仅要完善农村民主决策机制，更要寻求与政府监管机制的有效衔接。

（一）立法路径：建立健全完善的法律法规体系

1.及时修订完善法律法规的规范内容。应该在法律法规条文中具体细化规范内容，并且保障法律、行政法规、地方性法规和规章等各法律文件之间的衔接与融洽，促进规范内容的具体化、规范化、体系化。各级政府机关应该适时修订其制定的法规和规章，保证法律文件与社会的适应性。

2.明确规定主要管理责任人的法律职责。法律对于失控的权力而言应该是稳定而有效的抑制器。村两委班子作为集体资源的管理人员，对于集体资源的违法开发应该负有直接的责任。在法律、法规以及规章中都应该强化村两委班子成员的管理职责，要严格追究村两委领导的失职责任，同时也要追求乡镇政府的监督不力之责，从而在源头上避免乃至消除集体资源的违法开发现象，也大幅度减少基层资源型腐败现象的发生。

（二）体制路径：建立法治化的集体自然资源管理体制

1.坚持党对农村集体资源管理工作的领导。坚持党的领导既是集体自然资源管理的根本保障，也是推进社会主义法治和全面依法治国的根本保证，是实现乡村振兴战略的前提和基础。实现农村集体自然资源管理的法治化，坚持不懈地贯彻落实党的方针、政策，通过领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把党的意志转化为法律和国家意志并且贯穿于集体资源管理工作的全过程。与此同时，要持续不断加强广大基层党员的政治意识，培育其“为人民服务”的党员意识，在工作中始终坚持国家利益、集体利益、人民利益为重。

2.强化广大党员干部的监管责任。提高农村集体自然资源管理的法治化水平，就必须强化农村基层党组织的领导核心地位，持续整顿软弱涣散村党组织。建立基层一把手负总责的责任制度，强化党员一把手的责任意识、管理意识、法治意识，避免其为了个人私利而违法违规开发集体资源，同时也能够减少因开发集体资源而导致的一系列腐败案件。

（三）监督路径：强化外部监督，建立集体资源申报制度和公示制度

1.建立逐级集体自然资源申报制度。逐级集体自然资源申报制度，可以使包括中央在内的各级政府了解到农村集体自然资源的管理状况。因农委会的任期为3年一届，应当将申报期限同样设定为每3年一次，这样就可以清楚的了解到该届村两委是否有破坏集体自然资源的情况。

2.建立农村集体自然资源公示制度。建立集体自然资源公示制度，可以使得本村村民及外界人士可以清楚地知道本集体所有的自然资源的状况，以便村民和外界对本村两委领导乃至乡镇政府官员进行监督，促使其不敢违法违规开发集体资源。

（四）主体路径：深化村民自治实践，提高村民的主体意识

1.促进农村集体自然资源管理的民主化，提高村民在集体资源管理中的主体地位。要加强宣传，提高村民的主体意识，促使其主动要求参与集体自然资源的管理事务，强化其对村两委班子的监督力度。同时，要始终贯彻重大事项民主决策制度，严格遵守民主决策程序，保障广大村民的参与权、知情权、监督权。

2.加强对广大村民的思想政治教育，提高其政治权利意识。要向广大村民大力开展思想政治教育工作和法治宣传工作，不断提高村民的政治权利意识和主体意识，促使广大村民可以合理而有序地行使自己的资源权利，对村两委班子形成强大而有力的监督。

四、结语

农村集体自然资源是农村得以存在和发展的前提和基础，同时也是实现乡村振兴战略的物质保障。当前正是实现全面建成小康社会的关键时期，也是实现乡村振兴的重要阶段，应加大对集体资源管理的重视力度，推进农村集体自然资源管理的有序化、法治化、规范化。