改革开放40年我国行政执法与监督工作的重大成就

赵振华（司法部行政执法协调监督局局长）

伴随着我国改革开放的步伐，我国的行政执法工作也从无法可依逐步发展至有法可依的新阶段，正在向严格执法、规范执法、公正执法、文明执法的新境界迈进。改革开放四十年来，在党中央、国务院的正确领导下，各级行政机关不懈努力，行政执法人员恪尽职守，社会各界大力支持，各种执法监督制度充分发挥作用，我国的行政执法与监督工作有了历史性的变化，取得重大成就，在确保法律法规有效实施，保障我国经济社会健康发展，维护经济社会秩序，保护人民群众合法权益，推进法治政府建设，提高政府依法治理水平等方面发挥了重要作用。

1978年召开的党的十一届三中全会提出了加强社会主义民主法制建设的要求，明确了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设十六字方针，开启了我国法制建设的新纪元，具有历史性意义。有法可依是核心，有法必依、执法必严、违法必究是关键，法贵在执行。可以说，依法行政、严格执法是适应我国改革开放政策实施的客观需要，也是规范政府权力、加强政府自身建设、提高政府管理水平的内在要求。

改革开放初期，法制建设的主要任务是立法，解决无法可依问题。但随着大量法律法规的颁布实施，行政执法问题日益突显，有法不依、执法不严成为社会普遍反映的问题。1989年《行政诉讼法》的颁布对于规范行政执法行为具有里程碑的意义，对维护和保护公民权利、监督和纠正行政执法行为发挥了历史性作用。以此为起点，此后的一系列规范行政执法的法律制度，各级政府和部门建立的一系列配套制度，以及通过各级行政执法机关和行政执法人员的具体执法行为，奠定了我国行政执法规范的重要基础。

随着改革开放的不断深入，政府管理的一些法律法规不断出台，对规范行政执法提出了更高的要求。各级行政执法机关，坚决贯彻党中央、国务院决策部署要求，不断改革创新行政执法体制机制，规范执法行为，加强执法监督，大胆探索实践，摸索出了许多好做法好经验，在促进和保障改革开放和经济社会发展、维护经济社会秩序、提升政府管理水平、保护人民群众合法权益等方面作出了应有的贡献。自上世纪八十年代初开始，一些地方政府组织对改革开放以来制定的法律法规实施情况进行了执法大检查，开启了规范和监督行政执法工作的序幕。例如，黑龙江省政府从1982年开始就选择一些重要法律法规进行执法检查，到1988年、1989年黑龙江省政府连续两年对企业法、土地管理法、义务教育法、会计法等重要法律法规和省地方性法规和政府规章开展全省范围的执法大检查，纠正了许多违法执法的案件，对规范行政执法、完善执法制度提供了实践经验。1988年国家技术监督局会同国务院法制局联合组织计量法执法大检查，在国家层面建立了监督检查法律实施和行政执法工作的机制。此后国务院有关部门又组织了统计法、档案法、矿产资源法、食品卫生法、城市节约用水条例、全民所有制工业企业转换经营机制条例、减轻农民负担条例等法律法规的执法大检查。这些监督执法活动促进了行政执法机关不断规范执法活动，建立了许多行之有效的制度机制。例如1989年四川省率先出台行政执法程序规定；江西省出台行政执法检查规定；1990年北京市出台行政执法和行政执法监督暂行规定，从规范执法依据、执法人员、执法程序入手，建立相关制度。再如河北省较早建立行政执法人员资格制度；四川省建立了行政执法统计制度；山东省建立的重大行政执法行为备案制度；辽宁省建立规范文件备案审查制度；吉林省建立行政执法争议协调制度；黑龙江省建立行政执法明察暗访制度；北京市规范行政执法文书，建立行政执法案件评查制度，实行行政执法“百分考核制”；广东省建立行政执法监督员制度；江苏省建立行政执法投诉制度；浙江省建立行政执法过错追究制度；上海市建立行政处罚听证制度；公安部建立行政执法内部监督制度，以规范行政执法程序为抓手提高执法水平；国家税务局开发电子征收系统；海关总署探索执法评估系统等等。这些创新探索，为国家出台规范行政执法的法律法规积累了丰富的实践经验，作出重要贡献。

1996年颁布的《行政处罚法》确定了行政执法行为共性的基本原则；2003年颁布的《行政许可法》依法确定了政府职能转变的基本方向，明确了行政审批管理的法律框架；2008年颁布实施的《政府信息公开条例》，极大促进了行政执法的公开透明；2012年颁布的《行政强制法》对于防止行政权力滥用发挥了重要作用。总体上，“三法一条例”的颁布和实施，从根本上解决行政执法权力无限制、设定无规范、执行无程序、责任无追究的历史，基本上扭转了过去乱处罚、乱集资、乱摊派的“三乱”问题。

党中央、国务院高度重视行政执法工作，把严格规范执法作为行政机关依法行政、建设法治政府的重中之重，出台了一系列政策措施，提出了明确而具体的要求。1987年4月26日国务院召开第一次全国政府法制工作会议，提出加强政府法制工作，为全面改革和社会主义现代化建设服务，首次提出政府法制的概念，为政府依法行政开启了里程碑性的序幕。1993年3月国务院在政府工作报告中第一次提出“各级政府都要依法行政，严格依法办事”的要求，1999年发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》，2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》第一次提出法治政府建设目标，随后陆续发布政策文件，部署依法行政工作，强化行政执法监督。从2005年发布《关于推行行政执法责任制的若干意见》、2007年发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，到2010年发布《关于加强法治政府建设的意见》、2015年发布《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》，无一例外都在加强行政执法工作方面用大量篇幅提出明确而具体的意见和措施。从行政执法的理念、原则、总体要求、改革方向和工作重点，从行政执法主体、行政执法人员资格的规范，到严格行政执法程序和执法岗位流程，从行政检查、行政调查取证，到听取当事人意见、行政听证，从立案、审理到合法性审查，从规范自由裁量权到集体讨论决定，从行政监督、行政救济到责任追究，可以说，行政执法的各个环节都有了明确的规定和要求。

以1996年《行政处罚法》实施为契机，国务院大力改革行政执法体制，从在北京市宣武区城管领域第一次开展相对集中行政处罚权试点到2002年在全国全面推开，经过多年实践探索，初步解决了多个执法部门在城市管理领域多头执法、重复执法、执法推诿、执法不力等问题，为此后在文化、市场监管、农业、交通等领域推行综合执法积累了经验。

2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》后，我国的法治政府建设进入了快车道，规范行政执法工作也迈入制度化、系统化的新阶段。以2005年全面推行行政执法责任制为抓手，各级行政执法机关全面梳理执法依据、界定执法职责、清理执法主体和执法人员、编制和公布执法流程、明确执法岗位责任、推行执法评议考核制度、规范行政执法自由裁量权、落实责任追究机制，全方位规范和监督行政执法行为，有效提升了行政执法水平，违法执法现象大为改观，同时也积累了许多创新经验。例如交通部颁布了《交通行政执法忌语》和《交通行政执法禁令》，规范执法人员行为；卫生部出台《卫生监督机构信息公开目录（试行）》，定期公布全国卫生监督工作统计数据；环保部发布《环境行政处罚证据指南》，规范证据规则；公安部、工商总局等部门建立完善法制员制度，从行政执法队伍中选任法制工作人员，配置到一线执法岗位；湖南省出台了我国首部全面规范行政程序的政府规章——《湖南省行政程序规定》和一系列配套制度；四川省省级各部门对执法行为的裁量幅度进行细化，制定了9675条细化标准；贵州省颁布了我国首部行政执法奖励规章——《贵州省行政执法奖励办法》；福建省建立了行政执法绩效评估程序和标准。

党的十八以来，党中央、国务院大力推进政府职能转变，在2001年开始的行政审批制度改革的基础上，2013年，国务院把简政放权作为政府职能转变的“先手棋”“当头炮”，全面推进“放管服”改革，以行政执法的最重要方式——行政许可为突破口，大幅度精简行政审批项目，简化审批环节，强化行政检查、行政处罚、行政强制等事中事后监管，大力促进严格执法、公正执法、文明执法，旨在激发市场活力、激发企业群中创新创业积极性。行政执法更加强调严厉打击违法行为，重点查处危害市场秩序、公共秩序，危及国家安全，影响安全生产、食品药品安全，破环生态环境等违法行为，更加强调提供优质公共服务，减证便民，优化营商环境，方便企业群众办事，为经济社会平稳发展营造良好法治环境。

在规范执法加强监督方面，2013年以来，各级执法机关全面推行权责清单制度，坚持法无授权不可为的原则，全面梳理以行政执法为主的行政权力清单和责任清单，努力实现清单之外无行政，并及时编制公布行使权力的流程和办事指南，接受群众监督。为了提高行政审批效率，大力推行相对集中行政许可权试点工作，在天津滨海新区、四川成都武侯区、江苏南通、宁夏银川等地，整合行政许可主体，集中审批行为，组建行政审批局。在70%以上的县级政府整合工商、质检、食药部门执法职责，开展市场监管综合执法，行政执法体制改革取得新成效，为推进五大综合执法机构改革积累了经验。河北省实施法治政府建设第三方评估机制；山西省执行“四个统一原则”的严格执法资格管理制度；内蒙古自治区出台“十百千万”工作举措，发挥政府监督和社会监督合力；辽宁省开展优化经济发展环境行政执法专项检查；黑龙江省、江苏省成立省政府执法监督局，江西省健全行政执法与刑事司法有效衔接机制；浙江省探索大综合执法改革；河南省实施“1211”依法行政网络督导平台；湖北省建立行政执法监督检查员制度；广东省实施行政执法督察；广西自治区推进乡镇执法“四所合一”；青海省开展行政执法倾向性问题专项监督检查，等等。各地区在规范执法和加强执法监督方面进行了许多富有成效的探索实践。

以阳光执法、规范执法、依法执法为重点，2017年，国务院组织开展行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点，河北省、天津市、内蒙古自治区呼和浩特市、国家税务总局、国土资源部等32个试点单位，认真组织实施，全面公开执法依据、执法主体、执法职责、执法结果，实现执法全过程留痕可回溯，把好重大执法决定法制关确保行政执法公开透明、合法有效，取得了预期效果，形成了许多行之有效的制度机制，为全面推行“行政执法三项制度”奠定了实践基础。经中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过，国务院办公厅2019年1月印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度的指导意见》，从行政执法的源头、过程和结果三个关键环节进行严格规范，将对行政执法起到基础性、整体性、突破性带动作用。

随着现代科技的发展，行政执法与监督依托信息技术和互联网，实现了电子系统执法办案，建立了执法人员管理系统，搭建了行政执法和监督信息平台与执法现场电子数据实时传输，电子记录仪被广泛应用，执法电子文书自动生成，部门间执法信息互通共享，极大解放了执法一线人员，大大提高了执法效率。在监管方式方面运用视频技术、传感技术、卫星遥感技术、无人机技术、智能机器人等，代替了传统“人盯人”的管理方式，运用“互联网+执法”“物联网+执法”，执法的精准度极大提高，执法效能极大提升。利用大数据采集、储存、整理、统计、分析各类巨量执法信息，为改进行政执法与立法决策提供了全面准确的科学数据支撑。在这些方面，北京市建立全市统一的行政执法信息平台，统计分析行政执法基本数据，为立法决策服务；天津开发运行了全市执法监督信息平台；河北省发布推进行政执法信息平台和执法监督网络平台的意见，在全省行政执法机关推行；贵州省建立行政执法管理系统，连通各行政执法机关。这些创新探索，为建立全国统一的行政执法管理与监督信息系统积累了经验。

总结改革开放四十年行政执法与监督工作的成就，主要有以下几个方面。一是行政执法制度体系基本形成。从行政执法组织架构到执法权力配置，从行政执法主体到执法人员，从执法实体内容到执法程序，从执法监督到行政救济，从执法权利保障到执法责任追究，基本上都有法律法规规定。二是行政执法原则基本确立。合法、公开、公平公正、文明、信赖保护、权责一致、权威高效、诚实守信等已经成为各级行政机关普遍遵循的基本准则。三是行政执法体制机制基本完善。行政执法权力配置基本科学，执法职责界定、执法层级划分基本清晰，执法运行机制基本健全，执法队伍建设得到极大加强。四是行政执法行为基本规范。行政执法规则不断改进，检查、立案、受理申请、调查取证、检验鉴定、听证、法核、集体讨论决定、送达、公开等岗位流程和责任基本健全，执法理念、执法纪律、行为操守得到贯彻，执法人员素质普遍提高。五是行政执法监督基本到位。监督范围、监督主体、监督手段、责任追究基本明确，内部监督、外部监督形成合力，特别是复议监督、诉讼监督、社会监督有效纠正了违法行政执法行为，维护了管理相对人的合法权益。六是行政执法作用基本发挥。作为最直接面对人民群众的行政执法，在维护经济社会生活秩序、保护人民群众利益、保障改革开发、促进经济发展、维护社会稳定、保护生态环境等方面发挥了巨大作用，为全面落实依法治国方略、建成法治政府及实现政府治理体系和治理能力现代化奠定了坚实基础。

党的十九大吹响了新时代全面推进依法治国的冲锋号，作出了全面深化党和国家机构改革的决定，对规范行政执法工作提出了新的更高要求。党中央成立中央全面依法治国委员会，统筹协调全面依法治国工作，办公室设在司法部，其中一个重要职责是统筹行政执法工作。重新组建的司法部整合原司法部和原国务院法制办的职责，明确负责综合协调行政执法工作，司法部专门设立了行政执法协调监督局。这些改革举措和职责配置，充分体现了党中央、国务院对行政执法与监督工作的高度重视，为今后加强行政执法与监督工作指明了方向。下一步，统筹行政执法与加强执法监督工作，必须紧紧围绕党和国家工作大局，坚持执法为民理念，紧紧围绕人民群众关注的热点、难点、痛点问题，坚持问题导向，紧紧围绕行政执法存在的实际问题和执法工作遇到的困难，深入调查研究，集中民智，加强顶层设计，充分调动和发挥行政执法和行政执法监督机关的积极性和创造力，以全面推行行政执法三项制度为抓手，统筹行政执法制度建设，落实行政执法体制改革决策，推动执法机制创新，强化行政执法监督，加强执法队伍建设，完善行政执法保障机制，整体提升行政执法水平，不断提高人民群众的满意度，促进严格规范公正文明执法，为新时代促进经济发展、维护社会稳定、激发市场活力、保护人民群众利益提供公平正义的执法保障和良好的法治环境。