普法宣传工作论纲

黄丽云（福建省司法厅）

肇始于1986年的普法宣传已经持续实施了30多年。30多年的筚路蓝缕，无论在规模、形式和内容上都可称为中外法制史上的创举。中国特色社会主义事业进入了新时代，普法宣传要顺应我国社会主要矛盾的变化，从向公民普及法律常识的底线教育范式向提高全民族法治素养和道德修养的普法宣传新模式转变，探索建立行之有效的机制、制度，提升文化内涵，产生普遍、持久的普法宣传效果。

一、传统中国普法宣传回顾

在中国古代思想家看来，法要公平公开公正。“法不阿贵，绳不挠曲”，法律应当“不党父兄，不偏富贵，不嬖颜色。贤者举而上之，富而贵之，以为官长；不肖者抑而废之，贫而贱之，以为徒役”。在国家形成初期，古代中国就注意到法律的制定与宣传普及的互动关系。《周礼》记载着“悬法象魏”之制：周朝时，天官冢宰、地官司徒、夏官司马、秋官司寇， 均于正月之吉将他们的“治象之法”“教象之法”“政象之法”“刑象之法”悬于“象魏”， 使万民“观治（教、政、刑）象”“挟日而敛之”①范忠信：《中国古代法律宣教制度及其主要特征》，《河南省政法管理干部学院学报》，2007年第4期。。这可能是最早的法律宣传普及制度，颇像今天的“法治宣传月”活动。春秋时期的法律公布现在所知的，主要是公元前536年郑国相国子产命人将刑书铸于鼎，这可算是我国历史上第一次公布成文法活动。其后自秦至清，从《秦律》《大齐律》《唐律》《大明律》到《大清律例》，历代皆修律制典，蔚为大观。同时朝廷还重视法典的公布和宣传，力图使官民知晓。在明清两代， 国家对法律的宣传普及工作更是重视。明朝动用法律手段强制进行法律宣传。《明律》之《吏律》有中国古代正律中首次关于法律公布宣传事宜的条款。记载了关于讲读律令的规定：为了鼓励百姓积极学习法律， 甚至以过失罪及牵连之坐免罚一次为奖赏。朱元璋还编写法典《大诰》。《大诰》颁布时朱元璋宣布：“一切官民诸色人等，户户有此一本，若犯笞、杖、徒、流罪名，每减一等，无者，每加一等。”同时命令各级学校讲授《大诰》，科举考试《大诰》，一切乡民集会都要宣讲《大诰》②卓泽渊：《中国古代的法律宣传》，《河北法学》，1985年第3期。。在清代，不仅有一套完备的法律制度，而且还有一套上自朝廷、下至乡党保甲的对民众实施教化、宣传法制的制度，以及保障基层组织进行法律宣传教育的物质设施制度，类似于现代的普法宣传制度。

传统中国普法宣传教育强调知法、守法和刑事威慑，使民畏法远罪，成为专制统治下的臣工顺民。传统中国是自然经济形态、熟人社会，一般社会民众除非亲涉讼案，通常不会对学习掌握法律知识有太大的兴趣。在传统农村，虽然乡民不会有现代意义上的法律意识，但都明白“杀人偿命、欠债还钱”的道理，在土地和大宗借贷上具有较强的契约意识，在打官司之前，大家约定俗成地会经过乡绅或者乡老的调解，实在调解不成的，才去见官③张鸣：《乡村社会权力和文化结构》，广西人民出版社2001年版，第17-23页。。他们已经习惯了自己业已形成的生活圈子中的日用规则，法律在民间被简化为一种生活常识。解决矛盾纠纷主要不依靠司法，而是乡村的长者。时间累积的经验、事实堆积的人望以及生于斯、长于斯给他们添加的无可脱离的道德责任，这些是他们获得信服的根据。

传统中国普法宣传，融合哲理、法理与情理，贯通天理、国法与人情，用礼统刑、以礼驭法，以法律推行伦理，具有培养理想人格的要义④张明新：《对当代中国普法宣传活动的反思》，载许章润编：《普法运动》，清华大学出版社2011年版，第187页。。如为弘扬社会提倡的主流道德风尚形成的旌扬良善、申明过恶制度；为以孝治天下，选拔孝悌的人做官设立的察举、征辟制度；为督励官员廉洁奉公、勤政爱民建立的一套考课和致仕制度，其制度设计的要义在于通过一定范围内的制度化，借法律来推动各种礼仪规范、人伦道德和社会风尚在整个封建社会的传播。传统中国的基层社会秩序数千年大致一直能保持稳定有序，并未出现多少“无法无天”的局面，大多数民众是守法遵令的。可以说，传统中国普法宣传在道德教化、法制建设、其他制度建设方面的密切配合、联结交叉的努力在促进民众守法的结果上，对当代普法宣传工作有着积极的借鉴意义。

二、当代普法宣传中政府的角色功能

现代社会，法律是连接政治、经济、文化和生活的重要纽带。中国要实现“在数目上管理”转换为法律语境的表达，即“在法律规则上管理”，也就是依法管理或法治⑤黄仁宇：《中国大历史》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第282页、309-311页。。普法宣传作为一项充分动员、广泛调动全社会积极参与的系统工程，作为一场自上而下的法律启蒙运动，是党和国家为适应新形势以提高国家治理体系和治理能力现代化为导向的全面依法治国的基础工程，其意义与效果存在多样评价⑥许章润：《普法运动》，载《读书》2008年第1期；汪太贤：《从“受体”的立场与视角看“普法”的限度》，载《探索》2006年第1期；凌斌：《普法、法盲与法治》，载《法制与社会发展》2004年第2期；张明新：《对当代普法活动的认识与评价》，载《江海学刊》2010年第4期。。司法行政部门作为普法宣传的主要发动实施者和推动者，在全社会培育法治精神、法治观念，推动建设全民普遍守法的法治社会，形成了基本的职责功能。

（一）政府的目标设计者角色功能

政府在普法宣传中的首要角色是勾画普法宣传蓝图、拟定普法宣传目标，制定普法宣传的“五年规划”。例如，“一五”普法规划开启以宪法为龙头的“十法一条例”普法宣传、“把法律交给九亿人民”的普法宣传的开端。“二五”普法规划以围绕党和国家的中心工作，以普及法律常识、专业法律知识为基础，培养社会主义法律意识和民主意识为目标。“三五”普法规划定位于普法宣传不仅仅作为一项政治工作、社会工程或教育工程，而是与国家民主与法制建设息息相关的“基础性工作”。目标是增强公民的法律意识和法制观念、提高司法人员和行政执法人员的法律素质、牢固树立忠实于法律的信念，各级领导干部要提高依法办事、依法管理的水平和能力。“四五”普法规划强调实现由注重依靠行政手段管理向注重依靠法律手段管理的转变，不断提高全社会法治化管理水平。强调要“法制宣传教育和思想道德教育紧密结合”。“五五”普法规划提出要开展法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位的“法律六进”活动，丰富了普法内容，拓展了普法途径和方式。“六五”普法规划明确提出，要将公民自觉学法、守法、用法的法治实践作为重大目标予以推进。强调普法目标要实现从法律知识、法律意识、法律素质到社会主义法治精神、法治文化方向的发展。“七五”普法规划结合全面依法治国实践，提出加大全民普法力度，建设社会主义法治文化。提出要通过多种形式向全社会宣传和普及宪法法律，推动全社会增强尊法学法守法用法观念。提出实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，健全媒体公益普法制度等。

普法宣传总体上遵循“因时而变、随事而制”的原则，立足于现实条件、着眼于现实需要，服务于法治建设发展，沿着渐进、层递的路径精准化推进。如果说，早期普法宣传的主要任务是普及法律常识，后期的目标则注重从实践层面提升法治观念，力争实现静态层面法制体系与动态层面法治实践的统一。早期普法宣传教育侧重于提高公民个体的法律意识和法律素质，后期重点放在依法规范公共机构和组织的行为。从法律性社会规范的学习，到依法治理观念的形成；从法律常识、法律知识、以案释法到“以宪法法律为核心”的普法宣传教育，这些转变厘清了权力和权利、程序和规则的关系，实现从法制（宣传）到法治（宣传）的转变和升华。

（二）政府的组织实施功能

在实践中，政府法治建设和普法工作价值导向鲜明具体，坚持普法与地方经济社会发展总体规划同向同行，有着系统的顶层设计、清晰的建设路径、坚实的制度保障，进入“过程－结果”并重、项目化实施、推进的阶段，形成了常态化、体系化的普法工作机制。

1.开展“法律六进”活动。“五五”普法规划提出“法律六进”活动，体现了政府从社会和实践的角度，将普法逐步推向基层的努力。“法律六进”通过进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位等活动（有的地方拓展到进军营、进寺庙、进市场、进网络等），按照不同的受众群体有的放矢，重点普及与各类群体密切相关的法律知识，使普法更接地气，更符合受众需求。全方位传播了法治精神，扩大了普法宣传的覆盖面，提高了普法宣传活动实际效果，发挥了一般的法制（治）传播载体所不能起到的特殊作用。在“法律六进”活动中，实施法治文化与行业文化、企业文化、单位文化、乡村文化、机关文化、社区文化、校园文化相融合。尤其是“七五”普法宣传，各地把学习宣传党的十九大精神、习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平总书记关于全面依法治国的新理念新思想新战略作为普法宣传工作的首要政治任务，以“法律六进”的形式，运用多种载体，加大宣传力度，深入浅出进行宣传解读。

2.实行“谁执法谁普法”普法责任制。“谁执法谁普法”普法责任制的建立经历了一个历史的发展过程。从“四五”普法开始提出普法工作责任制、“五五”普法提出党委和政府部门、各行业向全社会开展普法宣传教育活动的要求、“六五”普法提出“谁执法谁普法”原则、再到“七五”普法明确提出实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，建立普法责任清单制度，是普法工作模式的一次重大变革。从最初仅仅由司法行政机关承担国家普法责任，到所有国家机关都有普法责任，再到实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，推动国家机关坚持普法与执法并重、普法与当事人用法相结合，形成了普法执法一体化发展、普法用法责任机制，形成了全社会“大普法”工作格局。司法行政系统还依托公共法律服务体系，将普法延伸到司法行政自身领域，推行“谁服务谁普法”，把普法与人民调解、社区矫正、安置帮教、法律援助等工作有机融合。

3.运用形式多样的普法宣传媒介。“一五”普法期间法制题材小说、电视剧进入繁荣发展期。针对青少年犯罪问题的预防和教育，普法题材的电影《少年犯》《寻找回来的世界》产生了巨大的社会影响。自此以来，各类电视和网络媒体所开设的法制专题专栏应接不暇，从法制宣传手册到“今日说法”“中国普法网”的开辟，普法媒介已逐渐从传统媒体向新媒体延伸。法治网站、法治短信、卫星远程教育、普法微博、普法微信、微电影、微视频等新的传播方式也被应用于普法活动中。另外，普法公共设施建设得到高度重视。各地加大法治宣传栏、法治宣传站等建设，不断拓展新的法治文化物质载体。运用户外广告、服务窗口触摸屏、公共活动场所电子显示屏、公共交通工具电视屏等视听载体刊播、推送普法教育内容。运用论坛讲座、全民阅读等形式开展中华优秀法治文化普及活动等。

4.普治并举。“二五”普法期间，全国各地都开展了依法治理工作。在依法治理的近10年试点后，“三五”普法开始，各地全面开展依法治理实践。广泛开展法治城市、法治县（市）区创建活动。深入推进基层依法治理工作，“民主法治示范社区”“诚信守法企业”“依法行政示范单位”“依法行政示范窗口”等创建活动持续开展。推进乡村（社区）法律顾问制度，县级以上民主法治示范村（社区）实现法律顾问全覆盖。建立覆盖城乡、功能完备、便捷高效的公共法律服务体系，实现公共法律服务标准化、精准化、便捷化，为人民群众提供普惠式、公益性、可选择的公共法律服务。

（三）政府的量化考核功能

有学者认为，中国的普法运动所采用的政策并不遵从精确的时间表，也未制定一套精细的规则。笔者认为，为保障普法宣传的质量，政府的责任在于要进行全过程的管理与监督。包括要提出普法宣传的具体目标、设计普法的宣传方案、规划普法宣传的实施步骤和组织支持、经费、人事保障措施。普法宣传方案形成后，政府要在全社会进行广泛的宣传动员，争取社会的信任、认同和支持。在实施普法宣传过程中，全国普法办负有责任对普法宣传工作完成情况进行考核、评估和检查，建立起考核标准。例如，“二五”普法开始，对普法从准备、实施到验收都列出了详细的目标和要求，对群众、干部和单位分别提出了不同的考核标准。“三五”普法期间，建立了普法责任制，落实目标管理，变普法工作由软任务为硬指标。加强对普法的中期督导检查、总结验收工作。“四五”普法明确了总结验收的主要方法，即釆取实地考察、听取工作汇报、检查审阅档案材料、召开座谈会、进行问卷调查、实施抽样检查、组织评估和测评等方式方法。总结验收指导标准从组织领导、监督检查、保障机制、普法教育、依法治理和工作成效等六个方面制定。“六五”普法总结验收则是从提高普法实效方面制定了指导标准。全国各地普遍把普法工作考核纳入绩效考核、综治考核和文明创建考核内容。围绕普法教育的重点对象“领导干部”和“青少年”，有的地方把学习宪法法律、党内法规体系纳入各级党校、行政学院、社会主义学院的必修课；把法律法规纳入国家工作人员入职培训、晋级培训的主要内容；有的建立领导干部法治档案，把尊法学法守法用法情况纳入领导干部年度考核的重要内容，把法治观念、法治素养纳入干部德才体系，把遵守法律、依法办事作为考察干部的重要依据；把法治教育纳入青少年学习教育培训教材等。

三、普法宣传的成效与问题

从宏观层面上看，经过长期的积淀，普法工作形成了以“服务大局、服务民生，贴近法治实践、贴近群众需求，融入主流文化、融入社会生活”的工作态势，普法格局得以开阔、普法内涵得以丰富、普法外延得以拓展。特别是党的十八届四中全会以来，普法宣传工作上升到前所未有的高度，形成了“一责四化”的工作机制，建立了优质的公共法律服务平台，权利、法治、人权等观念深入人心，为全面依法治国奠定了坚实的基础。

从微观数据上看，2017年全国各地共举办“双百”报告会5689场，直接听众达171万余人次。宣传阵地在“法律六进”的基础上扩展到部队营区、交通枢纽、商贸集市等新领域，受众群体由基层干部、农民、市民、学生、员工群体延伸至现役军人、残疾人、外籍常住人员等群体。组织法治宣传活动64.5万场次，发放普法宣传材料3680多万册（页），开展法律服务39.1万多场次，受教育群众达6500多万人，覆盖全国2585个县（市、区）⑦中国法学会：《中国法治建设年度报告（2017）》，《中国法律年鉴》。。各地深化法治城市、法治县（市、区）创建活动，推进区域社会治理制度化、法治化。深化基层组织依法治理，大力开展民主法治示范村（社区）创建活动，推进基层民主法治建设。各部门、行业深化依法治理，广泛开展“依法行政示范单位”“文明执法示范窗口”“诚信守法企业”“依法治校示范校”创建活动，推进依法行政、依法办事、依法管理。各地各部门普遍建立党委（党组）中心组学法制度和政府法律顾问制度，抓住领导干部这一“关键少数”，发挥了领导干部的带头示范作用。全国共建立青少年法治教育基地3万多个，96.5%以上的中小学配备了法治辅导员。全国共举办法治宣传广播栏目5200多个、电视栏目3800多个、报刊栏目6000多个，形成了一批普法宣传品牌栏目。全国普法办开通“中国普法”官方微博、微信和客户端，各地各部门创办普法网站3700多个，普法官方微博、微信2600多个⑧蒲晓磊：《“六五”普法宣传决议全面贯彻落实成效显著》，http://www.npc.gov.cn/npc/cwhhy/12jcwh/2016-04/26/content_1987787.html，最后访问时间：2018年2月25日。。

普法宣传使法律知识得到传播并逐步渗入公众生活的方方面面，法律对公众的影响力与日俱增，法治对社会的重要性日益凸显。但也需要客观正视一些问题，特别是实务界与学界产生的分歧。如“ 送法下乡的队伍浩浩荡荡，依法上访的队伍也浩浩荡荡”⑨季卫东：《普法随谈》，载许章润主编：《普法运动》，清华大学出版社2011 年版，第 12 页。，“作为理念的和由国家推进的‘法治’的正当性得到进一步加强，而法治的实惠并没有落实”⑩苏力：《道路通向城市— —转型中国的法治》，法律出版社2004 年版，第 21 页。，“普法宣传在知识、目的以及意志层面都存在悖论”11宋晓：《普法的悖论》，《法制与社会发展》，2009 年第2期。，“ 普法宣传中的官方话语、群众意见和法学家的观点并未形成有效的交流与互动”12王永杰：《从独语到对话——论当代中国法制宣传的转型》，《复旦学报》（ 社会科学版） 2007 年第 4 期。等。

对于普法实践，也有人认为其存在形式化、事后普法、被动普法的特点。认为，层层动员、层层评比、层层检查、“推典型、评先进”的普法形式，通常能造成强大的舆论声势，但在实践中却由于缺乏受众的真实需求响应，转变为一种政治任务。普法宣传选择在一些特殊时间节点，比如国际消费者权益日、全国法制宣传日等“大日子”开展，其他日期往往阙如。每年新的法律、法规、司法解释层出不穷，普法宣传速度跟不上新法出台和颁布的速度。另外，大数据时代，普法部门运用互联网、移动通信等新兴载体传播方式的能力和支持不足，普法宣传主渠道不具有足够强大的引领力。各地政府对普法宣传的投入力度时强时弱，内容时实时虚，对人民群众的法治需求照顾不够，对法治精神的解释不足，“功夫没少下、效果却不佳”的状况无法满足全面依法治国的需要。

结语

党的十九大高度评价普法宣传工作成绩，指出“全社会法治观念明显增强”。要求加大普法力度，建设社会主义法治文化，提高全民族法治素养和道德修养。普法宣传工作要根植于新时代新发展，和新时代一起成长，与新时代共同进步。要从全面依法治国的战略高度，在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中，与立法、执法、司法、监督等协调一致，融入全面依法治国、从严治党、思想政治教育、道德建设、社会主义核心价值观培育、中华传统文化建设等。要通过科学的顶层设计、清晰的建设路径、坚实的制度保障，不断提升文化含量和社会认同。要继续坚持人民主体地位，积极寻求社会力量支持，提供有效公共法律服务供给。要改革创新发展新时代法治宣传教育工作，切实落实“谁执法谁普法”普法责任制，推动普法依法治理目标精准化、重大举措项目化、考核评估体系化、工作建设专业化，满足人民群众日益增长的公共法律服务需求，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，切实提升普法宣传工作实效。

数据库

目前，全国各地已经建成2900多个县级公共法律服务中心、3.9万多个乡镇(街道)公共法律服务工作站，覆盖率分别达到99.97%和96.79%，65万个村(居)配备了法律顾问。截至目前，各省(区、市)均已建成网络平台，实现与中国法律服务网的互联互通。自2017年12月20日试运行以来，中国法律服务网及各省级法网累计访问1.5亿次，注册社会公众450万，法律咨询总量300万次，在线办事近50万件。全国各省(区、市)均已建成“12348”公共法律服务热线平台，2018年全国共接听“12348”公共法律服务热线电话347.9万通。我国公共法律服务机构和队伍日益发展壮大，全国律师事务所、公证处、司法鉴定中心、仲裁机构、人民调解组织总数达到85.3万个，各类法律服务人员达到420万人。

（来源：《法制日报》，2019年2月20日，“我国初步形成覆盖城乡的公共法律服务体系 三大平台服务群众触手可及”）