“谁执法谁普法”普法责任制工作的实践与思考——以北京市昌平区为例

刘长永（北京市昌平区政府副区长、依法治区领导小组办公室主任）

王 建（北京市昌平区司法局）

实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，是在新形势、新常态下对重点对象、重点领域法治宣传教育主管单位普法工作提出的新任务、新要求，也是深入开展法治宣传教育面临的新机遇、新挑战。本文通过对北京市昌平区开展“谁执法谁普法”普法责任制工作情况的总结，分析本区落实“谁执法谁普法”普法责任制工作的现状、特点以及存在的问题，探索进一步推进“谁执法谁普法”普法责任制工作，提升法治宣传教育工作实效。

一、昌平区“谁执法谁普法”普法责任制落实情况

2017年，自中央、国务院两办《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》下发后，昌平区开启了普法工作的新纪元，全区各级国家机关、各镇（街）从四个方面加强健全普法宣传教育机制建设，推动落实“谁执法谁普法”“谁主管谁负责”的普法责任制工作，已初见成效。

（一）领导重视，有力推动普法责任制的实施

昌平区委、区政府对落实“谁执法谁普法”普法责任制工作高度重视，充分认识到普法责任制在健全普法宣传教育机制、推进社会主义法治国家建设中的重要作用，把落实普法责任制工作作为提升法治化管理水平的重要抓手。坚持把“谁执法谁普法”纳入重要议事日程，贯穿各项工作始终。为加强对法治宣传教育工作的组织领导，根据各级干部人员变化，及时调整充实依法治区领导组织机构，成立以区委书记为组长，区委、区政府、区人大、区政协主要领导为副组长，区各委办局党政一把手为成员的依法治区工作领导小组，定期召开全区领导小组成员会议及各单位普法工作联络员会议，总结普法工作情况，部署安排年度法治宣传教育重点工作，及时研究解决普法工作中的重大问题。领导小组下设办公室，由主管副区长担任办公室主任，负责全区法治宣传教育工作的统筹部署、整体推进和督查落实。全区绝大多数单位党委（党组）重视“谁执法谁普法”普法责任制工作，建立健全相应的法治宣传教育领导组织机构，将“谁执法谁普法”普法责任制工作纳入重要议事日程，贯穿业务工作始终。目前，昌平区法治宣传教育领导机构已经覆盖全区各级国家机关及各镇（街），为普法工作提供了坚实的组织保障。

（二）建章立制，逐步实现普法工作有法可依

近年来，昌平区不断完善各项法治宣传教育工作制度，制定了《关于完善昌平区国家工作人员学法用法制度的实施意见》《关于进一步推进落实普法责任制的工作意见》等规范性文件，逐步建立了部门间、组织间的协作机制，健全完善工作会商、法律需求研判、大型活动联动、法治文化传播等长效工作机制，着力解决了三个方面制度性深层次问题：

一是明确普法的责任主体是全区各级国家机关，既是国家法律的制定和执行主体，同时肩负着普法的重要职责；规定了各级国家机关、各镇（街道）、各单位各部门、社会团体的法治宣传教育工作职责。普法工作由司法行政机关普法主管部门一家“独唱”，变成每一个具有执法权力和承担管理服务职能的国家机关的“大合唱”，形成齐抓共管的“大普法”格局。

二是明确规定了法治宣传教育的经费保障、考核机制和奖惩措施。建立了关于加强普法工作人员、经费、物质保障的相关制度，要求各单位、各镇（街道）把法治宣传教育相关工作经费纳入本级财政预算，切实予以保障，建立动态调整机制。加大政府购买法治宣传教育服务的力度。除此之外，政府还鼓励和引导社会力量支持法治宣传教育活动，利用社会资金开展普法工作。这些制度保障为普法工作开展创造了有利的条件。

三是明确规定了公务人员法律知识考试的程序、要求和考试结果的运用。把法治教育纳入干部教育培训计划、作为国家机关工作人员初任培训、任职培训的必训内容，将培训结果纳入干部的绩效考核，特别是明确规定法律知识考试结果作为公务人员选拔任用、晋升、奖惩的条件之一。区委组织部把法律法规学习作为一项重要内容纳入领导干部教育培训之中，定期举办处级领导干部、新任处级领导干部、中青年干部等各类主体培训班；区人力社保局制定了《昌平区科级以下公务员教育培训计划》，将法治宣传教育纳入公务员初任培训、科级任职培训课程中，定期举办公务员依法行政专题培训班；各有关单位认真贯彻落实《关于完善昌平区国家工作人员学法用法制度的意见》精神，把法治教育纳入机关干部教育培训计划，将培训结果纳入绩效考核。昌平区的法治宣传教育工作已经实现了有法可依、依法普法。

（三）明确普法责任主体责任，增强普法工作刚性约束

为使“七五”普法规划各项工作任务得到更好的贯彻落实，区依法治区领导小组办公室制定了《昌平区“七五”普法规划任务分解》，对“七五”普法工作的每一项任务、每一条措施进行分解，明确牵头部门、协办部门和职能处室，明确工作标准、工作要求和实施步骤，建立健全分级负责、分层落实的责任体系，使普法工作层层有人抓、级级有人管、事事有人做。同时，下发了《昌平区“谁执法谁普法”责任清单》，明确各单位的普法主体责任、任务完成期限。各成员单位根据区普法任务分解，结合工作实际，对本行业、本系统需要宣传的法律法规规章目录、普法目标、主要任务和重大举措等进行细化和量化，主动接受社会监督。

（四）加大督导检查力度，建立考核评估体系

“七五”普法开展以来，昌平区按照“谁执法谁普法”“谁主管谁负责”的工作原则落实普法责任制，充分发挥主管单位、主责部门的协调、监督职能。区依法治区领导小组办公室进一步发挥职能作用，定期组织人员集中对各委办局普法工作进行指导检查；定期召开普法成员单位联席会，研究解决部门普法工作遇到的困难和问题，加强沟通协调；召开普法责任主体单位座谈会，听取汇报及意见建议，推动普法责任制的落实。区各委办局做到定期或不定期对所属下级单位普法责任制落实情况进行督促检查，使普法工作有计划、有部署、有落实、有成效。“七五”普法开展以来，昌平区逐步建立健全普法工作考核激励机制，建立考核评估体系，对照年度普法计划和普法责任清单，加强对国家机关普法责任制落实情况的检查考核，对责任落实到位、普法工作成效显著的部门，按照国家有关规定予以表彰奖励；对责任不落实、普法工作目标未完成的部门予以通报。

二、实施“谁执法谁普法”普法责任制初见成效

（一）普法方式更加生动、有效

昌平区多数普法责任主体严格实施“谁执法谁普法”普法责任制，将执法与普法紧密联系在一起，把普法融入执法的全过程、各环节。例如，区法院认真开展以案释法工作，把普法融入案件受理、调查取证、处罚决定、处罚执行等全过程，并通过区电视台、报刊向群众进行“以案释法”教育。区依法治区领导小组办公室结合普法新形势、新任务，围绕社会热点难点问题，采用真实直观、生动形象的方式拍摄普法微电影、创作系列“法治动漫”、制作“法治沙画”，以通俗易懂的语言、可爱有趣的人物造型、生动变化的场景、简明扼要的故事情节，深入浅出地对观众进行“以案释法”，深受广大群众的欢迎。再如，全区各单位广泛开展群众性法治文化活动，推动法治文化与地方文化融合发展，组织开展丰富多彩的群众性法治文化活动，坚持开展法治文艺汇演、展演等具有本地区特色的普法益民活动。目前，昌平区执法与普法紧密相联，哪个机关执法就由哪个机关普法，在哪里执法就在哪里普法，严格执法、公正司法已成为最好的全民普法。

（二）普法规模效应逐步扩大

昌平区实行执法机关“谁执法谁普法”普法责任制以来，更加注重发挥执法机关及其工作人员在全民普法中的作用，绝大多数执法机关都积极履行责任进行普法。“七五”普法开展以来，各普法责任主体单位不仅围绕市、区政府中心工作开展普法，确保法治宣传教育在促进社会和谐、维护首都稳定中充分发挥积极作用，而且还积极围绕热点难点问题，开展特色法治宣传教育活动。比如，针对劳动就业、医疗卫生、征地拆迁、食品安全、环境保护、安全生产、社会救助等群众关心的热点难点问题，加强对相关重点人群的政策宣讲和法律法规的讲解，把矛盾纠纷排查化解与法律法规宣传教育有机结合起来；建立法官、检察官、行政执法人员和律师以案释法制度，执法人员在执法司法实践中，利用办案各个环节宣讲法律，开展以案释法，及时解疑释惑，使案件审判、行政执法、纠纷调解和法律服务的过程成为向群众普及法律知识的过程；把握重要节点开展行业法规宣传教育活动，积极组织开展主题突出、特色鲜明的法治宣传活动，不仅扩大了普法规模，也提升了各行业法律法规的宣传水平和社会影响力。

（三）普法的约束力不断强化

昌平区实行“谁执法谁普法”普法责任制以来，执法机关的普法任务和责任更加明确，执法机关执法责任和普法任务紧紧绑定在一起，有利于统一检查和考核，由此推动普法由一般口号变成刚性约束。自2011年起，区委、区政府将法治宣传教育工作纳入对各镇（街道）经济社会协调发展绩效考核，年初下达工作任务、考核标准，年末组织人员按考核标准要求进行检查验收，现场打分签字，考核结果经主管区长签字后上报区绩效考核领导小组办公室。近几年，昌平区逐步将法治宣传教育工作纳入对各镇（街道）“七五”普法和“法治昌平”建设绩效考评，纳入对全区各单位社会治安综合治理工作考核之中，并将年度对各单位的考核内容、指标、考核办法植入“法治昌平”APP“法宣管理”模块，加大对各单位的实时考核管理力度，使法治宣传教育工作实现了由“软任务”向“硬指标”的重大转变，有力推动了法治宣传教育工作的规范化，提升了依法治理工作的综合绩效。

（四）普法实践推动执法机关和公众法治素养“双提高”

昌平区通过实施“谁执法谁普法”普法责任制使得执法机关与公众的法治素养“双提高”。“七五”普法规划实施以来，昌平区以“宣传法律知识、弘扬法治精神、推动法治实践”为主旨，坚持把法治宣传教育与依法行政、法律服务和党的建设等各种法治实践结合起来，引导党员群众在法治实践中自觉学习，提升法治素养。做到学用结合，普治并举。一方面，提高各级领导干部和国家机关工作人员的法治信仰。重点抓住领导干部这一“关键少数”，通过各种理论学习，使领导干部牢固树立法治信仰，不逾越法律红线、不触碰法律底线。同时，认真贯彻落实《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》精神，加强国家机关工作人员法治培训，把法治教育纳入干部教育培训计划和绩效考核，充分发挥公务员学法、守法、执法的示范作用，极大地提高了执法机关工作人员的法治素养。另一方面，分类实施法治宣传教育，提升全民法律素养。比如，加大市场经济和企业生产经营管理相关法律法规的宣传力度，倡导契约精神和守法诚信经营；把法治教育融入学校教育各个阶段，使青少年了解掌握个人成长和参与社会生活的法律常识和制度；发挥群团组织作用，进一步提高妇女儿童、老年人、残疾人的法律意识和运用法律维护自身权益的能力；加强对流动人口法律法规的宣传教育，增强其尊法守法、依法维护自身合法权益的能力。通过分类施教，使群众内心真诚拥护和信仰法律，逐步引导广大群众从自身做起、从身边做起、从具体行为习惯做起，把法律作为衡量个人行为的标准，真正把守法作为一种生活习惯和生活态度，使办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法步入规范化、制度化轨道。

三、影响“谁执法谁普法”普法责任制落实到位的主要问题

一是个别单位对“谁执法谁普法”普法责任制重要性认识不到位，对普法工作重视不够。少数单位领导没有深刻领会中央文件精神和要求，对“谁执法谁普法”普法责任制主体认识不清，缺少“大普法”意识，狭隘地认为本单位不属于“国家机关‘谁执法谁普法’责任主体”，没有“执法权”和“执法行为”，不需要落实“谁执法谁普法”普法责任制。因此，单位内部普法组织机构不健全、普法职责任务不明确，具体责任部门和责任人不明确，相关制度性文件普法责任制清单不完善，“谁执法谁普法”普法责任制落实尚不到位。

二是普法工作水平有待进一步提高。少数单位未能做到系统内普法与社会普法并重。有的单位普法和执法联系不紧密，未能及时总结执法成绩并转化为普法经验成果。有的单位组织本系统、本行业法律法规宣传较多，但在落实社会普法责任开展对外宣传方面有待加强。有的法治宣传方法和形式较为单一，围绕社会热点问题开展的新媒体法治宣传较少。个别镇（街道）普法工作缺乏针对性，不接地气，普法效果不佳。

三是普法队伍建设有待进一步加强。从全区整体情况看，法治宣传工作骨干力量较为薄弱，普法志愿者数量与普法工作的需要相差甚远。昌平区是京郊人口居住大区，常驻人口206.3万，流动人口多达110万，人户倒挂问题异常突出，法治宣传教育工作繁重。据不完全统计，全区现有法治宣传工作骨干近3000人、在册普法志愿者不足千人，普法工作者和普法志愿者数量与普法对象人数的比例为1：800，比例悬殊较大，普法任务重、压力大。现有普法志愿者素质参差不齐，有的专业知识不足，有的政治素养有待提高。另外，普法志愿者工作机制尚不完善，缺乏有效的普法志愿者工作激励机制，普法工作保障有待进一步优化。

四、进一步推进“谁执法谁普法”普法责任制工作的对策和建议

通过对昌平区“谁执法谁普法”普法责任制工作的实践和分析来看，落实“谁执法谁普法”普法责任制工作是一项复杂的系统工程和长期的战略任务，需要全区各单位、各部门的通力合作，一级抓一级、一级带一级，打造上下贯通、层层负责的责任链条，形成分工明确、各司其职的工作格局，推动普法工作向更高层次迈进。

（一）提高思想认识，进一步落实普法责任制

以学习贯彻落实“谁执法谁普法”普法责任制为契机，立足长远，结合实际，加强经验总结，进一步提高对国家机关实行“谁执法谁普法”普法责任制重要性的认识，使国家机关的每一名领导同志、每一名执法工作人员都深刻认识到普法是国家机关的重要职责、份内责任，推动普法理念、工作机制、方式方法的实践创新和各项普法责任的落实。另外，要完善“谁执法谁普法”普法责任制的考评工作，积极引入普法工作社会评估机制。制定科学、量化的评估考核指标，公平客观评价普法实效，以“实打实”的评价手段倒逼实施主体落实普法责任。

（二）加强制度建设，构建法治宣传教育长效机制

进一步建立健全普法责任制工作制度。要充分发挥各级党委的主导作用，结合地区、部门、行业领域实际，建立健全“四种制度”：一是要建立普法责任清单公告制度。要在各单位门户网站上完成普法责任清单的公告工作，每年确定一个时间节点，对落实普法责任清单拟组织开展的年度普法活动进行公告，接受社会监督。二要建立工作项目制度。要求各单位按照项目化管理要求，拿出普法宣传工作任务书，列出时间表，像抓项目落地一样抓好法治宣传工作。三要建立内容订单制度。要根据普法对象的群体类别、层次及不同的法律需求，积极推行“菜单化”“订单式”普法模式，实施精准普法，增强普法教育的针对性和实效性。

（三）加强普法队伍建设，提高普法人员整体素质

一是加强普法讲师团、依法行政讲师团、退休干部“以案释法”团建设，建立法治宣传教育人才库，选聘优秀法律工作者和党内法规人才充实讲师团队伍。诚邀对昌平区法治宣传教育有突出贡献的新闻媒体记者和退休政法干部担任法治宣传新闻顾问，指导普法宣传工作。

二是加强普法志愿者队伍建设。积极鼓励引导社会组织参与法治宣传教育工作；畅通法律志愿者服务渠道，鼓励引导行政执法人员、法律服务工作者、法律院校师生、大学生干部、人民调解员、法治新闻工作者、文艺工作者积极参加普法志愿活动，进一步形成社会“大普法”格局。加大对普法志愿者的培训力度，采取多种形式广泛开展业务培训，不断提高普法志愿者的政治业务素质和组织指导能力，努力打造普法志愿者优秀团队。

三是加强基层法治宣传员队伍建设。整合吸收村（居）法律顾问、法律服务志愿者、行政执法工作人员、法治工作者及大学生村干部等，壮大具有乡土特色的基层法治宣传员队伍，充分利用他们扎根基层、服务基层的优势，为群众开展法治宣传教育。鼓励他们深入调研、勤于思考，积极探索基层普法工作的新方式、新方法，创新普法工作思路。定期召开基层法治宣传员交流大会，发现亮点，传播经验，使基层法治宣传员队伍成为化解基层矛盾、延伸法治宣传触角、拓展法治宣传覆盖的骨干力量。

（四）以人为本，创新普法理念

推动“谁执法谁普法”普法责任制工作的开展，提升普法工作水平，要以人为本，着力“两个转变”，实现普法内容的更新。一是从普法内容“工作需求”向“受众需求”转变。转变普法工作思路，变“我宣讲什么，群众就学什么”为“群众需要什么，我就宣讲什么”。“七五”普法中期检查后，昌平区各行政执法单位加大调研力度，组织人员深入各镇（街道），对群众的法律需求进行调研，围绕群众普遍关心的热点难点问题，如婚姻家庭、社会治安、征地拆迁等方面，致力于帮助群众答疑解惑，将普法宣传和解决实际问题相结合。这种工作思路的转变，不仅提高了群众学法的积极性，而且增强了普法宣传工作的针对性和实效性。二是从“灌输式”教育向“服务式”教育转变。各单位要加强对群众表达合理诉求的方式和渠道的引导，突出对矛盾纠纷解决途径的宣传，确保其在纠纷发生时能找到正确的方法，通过合法的途径解决问题，在解决问题的法治实践中提升群众的法律认知水平。要深入开展“以案释法”活动，行政执法人员在执法司法实践中，利用典型案例宣讲法律法规，用生动具体的案例、通俗易懂的语言普及法律知识，把解决问题与法律法规宣传教育有机结合起来，使法治思维和法治观念深入人心。