当前欧洲国家经济治理的困境、新特点以及未来展望

曾宪奎

二战以后，随着以强调政府对经济的干预为主要内容的凯恩斯主义在资本主义国家的流行，欧洲各国逐渐建立起一套保障水平普遍高于其它国家和地区的社会福利体系，其中尤以瑞典的“从摇篮到坟墓”的社会福利模式最为出名。随着20多年的高速增长阶段逐步结束，这套高福利体制逐渐成为阻碍欧洲各国经济发展的结构性问题，尽管也经历了削减福利的相应改革，然而欧洲的高社会福利性质却未得到根本性转变。近几年的一份数据表明欧盟人口约占世界9%，国内生产总值占全球25%，而福利开支却占世界50%。[1]整体来看，维持高福利政策和促进经济增长，已经成为欧洲各国政府在经济治理上面临的一个两难选择。而2008年国际金融危机之后，随着全球民族主义和保守势力的兴起，特别是美国特朗普政府的上台，使得欧洲各国政府在面对这个两难选择时，面临着更多的新挑战。

一、欧洲国家经济治理的困境

二战之后，随着凯恩斯主义在各国得到普遍实施，高福利体系逐步形成。其中，社会福利保障程度最高的是北欧，特别是瑞典，成为最高福利的代表国家，其社会福利支出占国内生产总值比重超过50%。[2]其中，在上世纪50到60年代，瑞典的社会福利达到最高的水平，那时候几乎无人失业，教育、医疗等均实现了免费，而贫富差距也降低到非常小的程度。[3]而包括英国、法国、德国等在内主要欧洲大国，虽然整体社会福利水平无法达到瑞典的高度，但是其水平相对于其他国家，特别是美国，也明显偏高。合理适度的社会福利水平，能够保证社会各阶层对发展成果实现有效共享，同时又不至于对经济效率形成过分刺激，从而保证整个体系保持健康发展。但是过高水平的福利对于经济增长具有较强的副作用，一方面过高的社会福利，造成“懒汉效应”，不利于激励社会各方努力工作，从而造成效率损失；另一方面，过高的社会福利需要高税收与之相应，这既会影响到企业家扩大再生产及创新创业的积极性，又容易累积过高的主权债务，从而影响到经济长期发展。

事实上，欧洲大多数国家的高福利，超出了自身经济承受能力，使得高福利成为严重影响到了经济可持续发展的顽固结构性问题。这就使得欧洲各国的政府面临着一个两难选择，即如果要促进经济增长，就要减少税收，降低社会福利，以便提升经济活力，但是如果削减社会福利，就会引发支持率下降，甚至爆发各种民众运动；如果要增加民众支持，就要增加社会福利，而这会降低潜在经济增长率，引发国债增加。这一问题在国际金融危机爆发后更加突出，经济停滞使得欧洲各国经济陷入困境，缺乏足够的财力维持高福利，维持社会福利和推进经济改革的矛盾更加尖锐。

这是因为国际金融危机爆发，引发欧洲各国经历了巨大冲击，民众生活较为困难。其中，最为突出的是希腊，国际金融危机爆发后，希腊遭受了严重主权债务危机，人均国内生产总值出现大幅下降。2010年欧洲爆发主权债务初期，希腊人均GDP为26918美元，到2016年则下降为18104美元，下降幅度达到32.7%。在这种情况下，欧洲各国的民众在不同程度上都遭受了生活质量下降的困境，特别是失业率大幅上涨。以2013年各国数据看，法国为9.9%，希腊27.3%，意大利12.2%，西班牙26.1%。在这种情况下，为了保证社会安定，就需要加大社会福利支出，而这会继续加重主权债务问题；而为了恢复可持续的经济增长，就需要降低税收，削减福利，这无疑会进一步加重民众的负担，恶化其生活质量。因此，这一时期主权债务危机问题使得欧洲各国政府在经济恢复增长和保持社会福利之间面临艰难选择。而这一时期，民众的选择可能更为激进，倾向于保持社会福利。2015年1月25日，希腊左翼激进联盟历史性地赢得议会大选上台执政，9月20日第二轮大选继续执政，就反映这一情况。在这种情况下，执政政府可能面临的问题就更加突出。[4]欧盟在财政赤字上3%上限的规定，也使得各国在国际金融危机期间面临掣肘的问题，也在一定程度上影响二者之间关系的处理。

二、当前欧洲各国经济治理两难选择的新特点

当前时期，在经历了国际金融危机之后，欧洲经济深受影响，部分国家迟迟难以从困境中解脱。这也导致欧洲各国经济治理的困境不断加深，并演化出了新特点：

（一）长期的高福利政策，占用了过多资金，造成政府支出在诸多领域产生“欠账”

经济发展对政府相关投资的需求增加和政府支出能力的投资下降形成鲜明矛盾。高福利政策所造成政府支出结构不合理，福利支出占比过高，而其它领域则相应不足，特别是国际金融危机爆发以来，欧洲各国普遍面临财政困难，加剧了这一问题。据统计，2018年上半年德国的财政盈余为481亿欧元，尽管2018年德国的财政报告尚未出台，但是预计其财政盈余维持在百亿欧元级别，这样德国已经连续4年出现财政盈余。但是，即便是经济基础较好、经济竞争力较强因而财政状况比较好的德国，长期的在诸多领域的政府投资欠账，面临追加投资的问题。例如，在基础设施领域，德国近几年来用于该领域投资的金额占GDP比重仅为2%，而经合组织的平均水平是3%，而这就导致德国的基础设施建设无法满足经济需要。根据《2017～2018年全球竞争力报告》，德国基础设施竞争力已经连续几年出现下降，2018年排名仅为第10，其中公路质量和机场排名分别为第15和16位。[5]

相比德国，其它财政困难的国家，在基础设施方面的投资更加不足。2018年8月14日，长为200米的意大利热那亚的莫兰迪大桥倒塌，造成这一事故的重要原因便是缺乏经费进行有效维护。同期《世界报》发布的法国交通部报告表明，法国公路、铁路和运河等交通设施因为缺乏政府投资维护，1/3的桥梁需要修缮，7%左右濒于“崩塌”状态；与之相比，桥梁从出现疲劳状态到真正得到维护，大约需要22年时间。而公路方面，尽管公路整体良好，但是由于投资缺乏，其状况正在不断恶化，据统计法国1公里的投入为5万欧元，而英国则达到了8万欧元。铁路方面，尽管法国每年的政府投入预算从2004年的8亿欧元增加到现在的25到30亿欧元，但是铁路依然面临保养不足的问题，照此下去，预计到2025年仅有1/3的铁路能够保留。[6]

保证充足基础设施投资是经济发展的前提，基础设施投资不足将影响欧洲各国经济发展。从工业方面看，根据《国际统计年鉴》（2017年）的相关数据，以2010年为100，2015年法国工业生产指数为100.8，德国为109.1，英国为98.2，意大利为92.1。除了德国有较为明显增长外，欧洲主要国家处于微速增长或者负增长。与之相比，美国2015年的数值则为112.3，明显高于欧洲各国。工业发展指数用来衡量某一时期一个国家或者地区工业发展的景气指数，可以看出欧洲各国整体工业发展不景气，与美国等国家的差距在拉大。显然，基础设施投资是造成欧洲工业发展不景气的重要原因之一。

（二）长期的高福利刚性影响了欧洲技术创新水平的提升，而在日益激烈的创新制高点竞争中，这一问题日益突出

二战以来，技术创新在全球特别是发达国家经济增长的贡献率不断提高，各国围绕技术创新能力的提升展开了日益激烈的竞争。而上世纪90年代美国的新技术革命，使各国认识到新兴产业具备“赢者通吃”的特征，占据新兴产业的制高点，将在很大程度上带动本国经济发展。而国际金融危机爆发之后，各国纷纷加大对技术创新和新兴产业的投资和扶持力度，谋求未来竞争优势，力争将危机变成机遇。其实，欧洲各国政府也已经注意到这个问题，在反危机措施中也包含了相应的措施。2013年9月，法国便出台了“新工业法国”计划，力图扭转自产业空心化以来法国工业竞争力不足的问题；在2015年4月该计划第二阶段中，将优先发展包括新资源开发、可持续发展城市、环保汽车、网络技术、新型医药等一系列新兴产业。[7]而德国提出的“工业化4.0”计划，则更具有划时代的意义，智能化生产和智能化工厂成为该模式的两大主题，这一计划如果能够完全付诸现实，将彻底重构整个工业生产体系。[8]欧洲各国对新兴产业和技术创新的热情高涨，在很大程度上是由于上世纪90年代的新技术革命，欧洲被边缘化，使其与美国的差距被拉大，而要重新提升欧洲的竞争力，就必须抓住新一轮的产业革命。

但是，受到多重因素的影响，欧洲各国在抢占技术创新制高点的活动中，并没有真正占据优势，反而有可能进一步被甩下。事实上，从2000年以来，欧洲主要国家创新活跃度呈现相对下降趋势。以专利申请为例，根据《国际统计年鉴》（2017年）相关数据，2000年法国专利申请总量为17353件，而2015年则下降为16300件，下降了6.1%；德国从62142件增加为66893件，上升了7.6%，但是最能反映本国技术创新能力提升的居民专利却从51736件，下降为47384件，下降了8.4%；英国从32747件下降到22801件，下降了30.4%。而同期美国从295895件增加到589410件，上升了99.2%，无论是专利申请的绝对数量还是增速，都明显高于欧洲各国。

欧洲技术创新活跃度不高，和高福利存在千丝万缕的联系。一方面，由于高福利需要政府大量资金支出，减少了政府对技术创新和新兴产业的扶持力度，同时与高福利相配合的高税收，降低了企业从事技术创新的积极性，这两个因素叠加，降低了企业技术创新意愿和能力。根据《国际统计年鉴》（2017年）的相关数据，2000年到2014年，法国研发经费支出占国内生产总值的比重从2.1%提高到2.3%，英国则基本保持了不变，这两个年度均为1.7%，德国从2.4%上升到2.9%。与之相比，同期高收入国家从2.3%提高到2.5%，美国从2.6%上升到2.7%，而这一指标明显偏高的日本和韩国从3.0%和2.2%分别提高到3.6%和4.3%。可以看出，欧洲各国除德国外，技术创新投入明显低于发达国家平均水平。另一方面，高福利在较大程度上造就了人们生活较为安逸，降低了人们创新的积极性，导致整个社会缺乏足够的创新活力。

（三）外部环境在最近几年发生剧烈变化，对欧洲各国经济治理产生了重要影响，使得各国“两难选择”的问题更加突出

其中，最为突出的因素便是特朗普就任美国总统以来，针对欧洲各国及欧盟采取了一系列的措施，对欧洲各国的经济治理产生了不可忽视的影响。例如，特朗普于2017年12月推行减税措施，部分税收降低幅度较大，如企业所得税从35%降到20%，对于降低企业税收负担，具有明显效果。尽管降税是美国内政，但是在经济全球一体化背景下，其降税措施在一定程度上引发全球降税的“多米诺骨牌效应”，这对欧洲各国产生极为不利的影响。以法国为例，马克龙在担任总统以来，便采取了一系列的减税措施，特别强调对富人和企业的减税以增加投资的积极性，并因此获得了“富人总统”的称号。在这种情况下，马克龙政府进一步减税特别是针对削减公司税的压力便会加大，而特朗普的减税措施，无疑将法国置于极为不利的地步。2018年4月法国《回声报》报道说，法国政府考虑给企业继续减税。[9]而到2018年5月底，法国总理菲利普发言表示受到财政限制，在2020年之前无法出台新的企业减税措施。[10]可以看出，马克龙政府为了应对特朗普减税措施，有意继续推进减税措施，只是由于财政收支状况无法承受，而不得不暂缓相关措施。显然，特朗普的减税措施给法国国家治理的两难选择问题雪上加霜，要是继续减税，法国赤字将持续增加，就要达到或者超过欧盟规定的3%的上限；如果不减税，就会在无形中降低法国企业的国际竞争力，并引发民众的不满。

三、欧洲未来发展展望

根据当前的发展态势，未来欧洲各国在经济增长和社会福利方面的发展，将呈现如下几个方面的趋势：

（一）在缺乏对深层次结构性问题进行有效改革的前提下，欧洲刚刚走强的经济趋势无法持续

2018年所出现的高速增长态势无法持续，在2019年之后经济增长态势有可能继续下滑，经济增长和保持高福利之间的两难选择问题无法走出相互牵制的问题。一般而言，如果经济增长的态势完全恢复并能持续下去，那么随着财政收入的增加，经济增长和高福利之间的两难选择问题便会顺势而解。但是从最新的数据来看，欧洲银行最新的月度经济报告预测，2019年欧洲的经济将持续放缓。欧洲银行行长德拉吉在2018年12月表示，欧洲2019来经济走势不够乐观，将其经济增长率由1.8%下调至1.7%，2021年增速进一步下调为1.5%。[11]这就意味着欧洲部分国家可能继续陷在“经济发展停滞——需要减税以恢复经济活力——影响财政收入，必须减少财政支出——降低社会福利——民众反对——经济发展继续停滞”的恶性循环之中，这样的状况可能会持续若干年。

（二）受到高福利的牵制，欧洲法国的部分领导人新的经济发展理念无法在任期内有效实施

以法国总统马克龙为例，其执政理念在于通过削减税收，在一定限度内推行结构性改革，进而恢复经济活力，并积极发展节能环保等新兴产业，促使法国重新回到快速增长轨道，力图成为欧洲经济发展的火车头。但是，2018年11月开始的“黄背心”运动，在很大程度上反映了高福利政策下民众的心理惯性，使得他们即使理性上认可这种改革，可是自身利益的不断受损，使得他们无法接受这种改革。在这种情况下，马克龙近期已经准备启动若干减税的措施，以便减缓民众的愤怒情绪，挽回一些支持率。这充分表明，法国的高福利制度已经成为较难根治的问题，马克龙的经济发展理念无法得到真正全面实施，他面对经济增长无法回升和社会福利一定程度削减影响不少选民利益这两个糟糕情况并存的状况，这可能使得他无法获得连任。而在这种状况下，法国下一任总统为了获取支持，可能更倾向于增加社会福利，这将进一步加深法国经济体固有的结构性矛盾。

（三）从更长远的影响看，欧洲在未来十年相对地位的继续下降不可避免

从上世纪90年代以来，欧洲在全球经济格局中的相对地位不断下降。根据《国际统计年鉴》的相关数据，1990年英国、法国、德国、意大利、西班牙等5个主要经济大国的累计GDP是为58459亿美元，占全球的比重达到25.9%；2000年占全球比重下降为19.9%，2010年下降为18.0%，2016年进一步下降为15.4%。可以看出，最近几年，欧洲经济相对地位加速下降，高福利这一结构性问题无法得到有效解决，继续对未来经济发展形成牵绊。可以预料，欧洲即便在未来几年逐步恢复持续性增长，其发展速度较其它地区也不具备优势；加之在新兴产业方面，欧洲并没有表现出比其他地区明显的优势。在未来10年，欧洲的相对地位可能会依然快速下降。

（四）欧洲各国的两难选择的继续发展和其相对地位下降，将对未来世界格局产生深远影响

在欧盟内部，部分国家受到高福利拖累，经济增长难以恢复长期持续发展态势，将进一步拉大欧盟及欧元区内部不同国家之间发展的差距，影响到欧盟经济融合的发展趋势。在英国脱欧前景不明晰的情况下，这一状况将对欧盟和欧元的发展前景造成负面影响。随着欧盟各国在未来相对地位的继续下降，欧盟作为一个整体在全球经济治理中的话语权有可能进一步降低，而美国在发达国家中的影响力进一步提高。同时，随着新兴发展中国家在全球经济份额中的快速提高，其在国际经济体系中的地位不断提高，欧洲对全球的影响力将不断下降。