论公安民警执法中的法治思维

陈 钰

(中国人民公安大学，北京 100038)

一、引言

党的十九大把坚持全面依法治国作为新时代发展中国特色社会主义的基本方略，明确提出全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，开启了全面依法治国的新时代。2016年，《关于深化公安执法规范化建设的意见》对公安执法工作做出明确部署。2017年，习近平总书记对全国公安机关及广大公安民警提出对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明的“四句话、十六字”总要求，其中执法公正成为公安执法规范化建设的最终归宿。公安民警在执法中的法治思维不仅关乎公安执法规范化建设，也影响着社会主义法治国家的发展。因此，提升公安民警的法治思维水平，是着力培养新时代高素质公安人才和法治人才的应有之义，更是营造浓厚法治氛围，实现全面依法治国的必然要求。

二、法治思维的概念界定

(一)法治思维

当前学界对于法治思维的概念存在多种表述。有学者认为：“法治思维是指按照法律的逻辑及其体现的正义标准进行思考、分析、解决问题的思维模式。”[1]也有学者认为：“法治思维是运用法治理念和视角观察思考社会现象以及在实践中所形成的思想方式。”[2]尽管表述方式不同，但关于法治思维概念的核心要义却是一致的。本文认为，法治思维是指行为人依据法律进行合法与非法的判断或推理的思维，突出强调法律的核心地位。其基本内涵包括以下三方面：

第一，法治思维是一种规则思维。习近平指出：“法律是治国理政最大最重要的规矩。”[3]法治是规则之治，规则思维是以法规则为依据，进行分析和解决问题的思维方式。对于裁判者、执法者来说，规则思维为其划定了权力行使的边界，强调其运用法律规则及法治精神定分止争、化解社会矛盾、解决社会纠纷。对于社会民众来说，规则思维强调其遵守法律、信奉法律，善于通过法律途径来维护自身权利。因此，学习并掌握法律规则，自觉依规则行事，是法治思维重要的外化表现。

第二，法治思维是一种推理性思维。法律自身具有一定的局限性。一方面，法律具有滞后性。这是由于其调整的社会关系始终处在动态发展之中，而法律自身却是相对静态的规则，因此法律的修改制定始终滞后于社会关系发展。法律工作者需要具备解释法律、推理适用法律的能力，以在维护法律相对稳定性的前提下，使之适应社会的发展变化。另一方面，由于法律是对整个社会关系的调整，因而其规则为满足普遍适用性而降低了相对明确性。因此，法律解释必不可少，而法律推理思维正是法律解释学中重要的方法论。

第三，法治思维是一种实践性思维。即“自觉地将人类实践活动本身的各种要素及其与实践活动的动态关系作为思维的逻辑理路加以遵循的哲学思维方式”[4]。法治思维的实践性在于其以解决实践中的具体问题为最终目标。同时，对于现实问题的思考所形成的法治原则、法治精神又构成了法治思维的理论基础。在马克思主义哲学中，实践决定认识思维，现实世界具有先在性，任何理论都需要经过实践的检验，法治思维正是连接法治理论与法治实践的桥梁。法律工作者将静态的法治理论运用于日常工作中，用以解决现实问题，运用法治思维和法治方式管理国家和社会，也是社会主义法治国家的应有之义。

(二)相关概念辨析

1.道德思维

“道德思维是人们基于对人与自然、人与人及人与社会关系的认识进而形成的思维习惯，从知到情、意而行的修养过程中，按照符合社会要求的道德进行思考和评判。”[5]其核心是关于是非、善恶的判断，而非合法性判断。由于道德常常受到个体差异的影响，因而很难形成普遍适用的规范体系。如法官在裁判过程中，若以道德思维为指引，就很有可能出现“同案不同判”现象，导致司法不公。此外，道德是一种软约束，这使得不具有强制力的道德思维无法成为治国理政的主流思维方式，而仅仅可以作为法治思维的补充。

2.政治思维

政治思维是以政治原则、政治利益、政治稳定为主要判断依据的思维方式。尽管政治思维是国家领导干部必备的思维方式之一，但不能凡事都用政治思维来考量。否则，容易使社会问题转化为政治问题，进而脱离法律程序，引发更大社会矛盾。

(三)公安民警法治思维

1.合法行政思维

我国公安机关作为政府的职能部门，肩负着社会管理职能。公安民警始终处于执法的第一线，应该严格遵守依法行政的相关要求。合法性原则是权力行使的首要原则，主要包括行政主体合法以及行政行为合法两方面。行政主体合法，要求公安民警执法必须有法律授权的资格；与此同时，具备行政主体资格的公安民警在执法过程中还要严守法律的界限。一方面，对于法律规定的义务，公安民警要积极作为，依法履行职责，更好地维护社会治安。另一方面，对于法律未规定或禁止性规定，公安民警要秉持“法无授权不可为”的法治理念，避免因权力扩张及过度执法造成对公民合法权利的侵害。

2.合理行政思维

合理行政思维要求公安民警在执法过程中除了要严格遵循法律规定外，还要从情感、道德等非法律角度考虑行政行为的合理性，其本质是公安民警行政裁量权运用的适当性问题。首先，公安民警执法要遵循比例原则。这一原则的核心在于“目的—手段”的平衡性，即公安民警在行使执法裁量权时，除必要措施外，要选择对相对人损害最小的行政手段。其次，公安民警执法要始终贯彻公平公正原则，即坚持同等情况同等对待，不同情况差别对待。最后，行使行政裁量权时要考虑相关因素，合理作出裁量。

3.权力制约思维

法治的核心即限制公权力，保障私权利。权力制约思维旨在树立权力有限性的观念，纠正部分公安民警长期存在的权力无边界、可任意行使的认识误区。同时，明确有限权力也要受严格制约的意识。现代社会中，公安民警执法要以权利本位为指引，破除权力本位的禁锢，抵制传统思维中人治和专制的不良影响，宣扬现代法治文明中自由、平等、民主的价值理念，实现公安民警执法权在规范的轨道上运行。最后，权力制约思维还强调权力监督观念。保证权力正确行使，必须形成科学有效的监督机制，这是使权力始终沿着正确方向行使的最有力保证。正如习近平所言，“要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权利。如果法治的堤坝被冲破了，权力的滥用就会像洪水一样成灾”[6]。

4.正当程序思维

正当程序思维在公安民警法治思维体系中属于技术性思维，是为实现公安民警执法规范化的具体程序规则。相对于实体正义而言，程序正义是一种实现路径，具有工具价值。任何实体法律的实施都离不开程序规范。“程序强调价值中立、客观性，注重形式上的对等，这就为不同价值观的和平共处和共同发展提供了回旋空间和前提条件。”[7]因此，公安民警公正执法应该从具有可操作性的程序设计入手，通过对“怎样执法”的程序共识来实现对“共同承认这样执法”的实体共识，并使这种执法结果的共识具有强制执行的力量，不容许混淆黑白的妥协，不容许以暗盘交易取代普遍合意。

三、部分公安民警法治思维缺失的原因

法治公安建设要求公安民警具备较高的执法水平，实现执法队伍的正规化、专业化、职业化。然而，当前公安机关要想实现上述目标还面临众多问题。根深蒂固的传统思想观念、公安院校及公安实战部门法治教育的欠缺以及相关体制机制的不健全，都加剧了部分公安民警法治思维的缺失。同时，公安民警的法治思维欠缺又会导致执法实践中经常出现违法行政行为，侵犯公民人身权、财产权事件屡禁不止，不仅降低了公安民警执法公信力，还影响了警民关系。

(一)传统文化的影响

法治是理性的体现。而在我国传统文化中，更为注重通过道德和礼教来约束人们行为，而非明确的法律规则，因而格外强调君主家长式的个人权威。尽管长期以来的礼教对于国家、社会管理发挥了巨大作用，但也造成国人在一定程度上以对个人权威的崇拜代替对法律规则的信奉，最终导致人治思想根深蒂固。虽然现代社会早已由人治转向法治，但传统文化对于人潜移默化的影响仍不可忽视。少数公安民警执法时，过于追求执法结果而较少关注程序的规范性和过程的合法性，任意行使自由裁量权，更有甚者滥用职权、参与权钱交易，唯权、唯上、不唯法。

(二)法治教育的欠缺

深刻理解法治内涵、领悟法治精神是形成法治思维的前提。然而，长期以来的公安法治教育存在着忽视对法治理念、法学原理传授的弊病。当前公安民警的法治教育，大多侧重于学习执法的具体规则，刑法、刑事诉讼法、行政法等法律成为公安院校学生和在职民警学习的重点，而法理学、民商法等看似与公安民警职业相关性较低的法律鲜有涉及。这就导致一些公安民警不了解法律背后的原理，因而很难形成系统的法治思维。

(三)权力监督机制的失控

为有效防治腐败，国家采取了一系列措施完善监督机制，“把权力关进制度的笼子里”。尽管公安民警执法的权力监督机制比较健全，但部分公安民警腐败问题却始终难以有效遏制。“究其原因在于尽管有严密的权力监督机制，但由于执行不到位、追责不到位致使监督失控，因权力滥用而引发的冤假错案屡屡再现。”[8]例如，震惊全国的呼格吉勒图案、赵作海案、聂树斌案等，无不反映出法律对公安民警权力滥用有效防范的缺失。

四、公安民警法治思维提升路径

法治思维的形成需要一个长期、反复的过程，并非一日之功。在法治公安建设的大背景下，要从宏观层面对公安民警法治思维的培育路径进行体系设计，从理论到实践，从内化于心到外化于行，最终实现执法规范化。为此，本文从法治认知、法治信仰及法治实践三个层面探讨公安民警法治思维提升路径。

(一)学习法律知识，提升法律素养

法律知识是法治思维的基础，也是公安民警执法中必备的知识能力。一个缺乏法律知识的公安民警是不可能具备法治思维的。因此，提升公安民警法治思维的首要举措当属对法律专业知识的学习。公安民警处在执法第一线，每天需要处理大量的刑事、行政案件，其对于相关法律法规的适用和裁量权的把握成为公安民警执法水平的重要评判标准。同时，还要加强对法理、民商等法律的学习。民法作为最重要的私法，其中所蕴含的公平、诚信、权利保护、契约自由等精神都是法治社会不可缺少的价值追求。公安民警通过对私法的学习，有利于形成权利至上观念，在执法中更注重对公民权利的保护。

(二)理解法律原理，树立法治信仰

具体的法律规范是表象，要想提升法治思维，还离不开对法律背后原理的理解与体悟。法理是抽象概念的集合，只有真正理解了法理，才会对具象的法律规范予以认同，进而增进公安民警的法治信仰。伯尔曼曾言：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”法治思维能否养成，其中一个重要的衡量标准就是法治是否成为公安民警的共识，是否成为公安民警的信念和准则。“中国自古以来从不缺乏信仰法律、执法如山的人，如人们传颂包拯、海瑞的故事，都源于他们对法律、正义的信仰与坚守。信仰法律就是信仰正义。”[9]正如罗马的法谚所云：“为实现正义，哪怕天崩地裂。”公安民警在对法理融会贯通后，自然会形成对法治的信仰，进而通过法治思维予以体现。具体到执法中，便是对程序正义、实体正义的追求与坚守。公安机关信仰法律，依照法治思维办事，会大大增加公信力，同时可以为普通民众做表率，最终形成全民守法、尊法、信法的良好局面，推动法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。

(三)灵活运用法律，公正文明执法

纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。公安民警仅仅学习书本上的法律知识是远远不够的，法治的归宿在于实践。只有将已经掌握的法律知识充分运用到执法实践中，才是法治思维培育的最终目的。经过前两个阶段，即法律专业知识的学习以及法治精神的内化，公安民警的法治思维在理论层面已基本形成，接下来就需要在实践中进行检验，其具体体现为公安民警能否严格规范公正文明执法。一方面，在执法理念上，公安民警要始终牢记自身负有保护公民人身安全、财产安全的法定职责。当公民面临危难时，公安民警能够在第一时间予以救助。这是其积极作为的表现，要防止不作为行为的发生。另一方面，公安民警执法还要避免过度作为，即防止权力的扩张与滥用。这一点与公安民警法治思维中比例原则的内涵有相似性。因此，公安民警在进行行政处罚或采取强制措施时，要严格依照法定程序，不得侵害公民的合法权利。