“一带一路”安保体系框架下环疆边际地区大型活动安保工作探析——以敦煌文博会安保工作为例

伏智飞

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

2016年，中国提出“一带一路”倡议。以此为契机，丝绸之路(敦煌)国际文化博览会(简称“敦煌文博会”)于2016至2018年三年间先后在甘肃省敦煌市举办三届，敦煌市也成为文博会永久性会址。如何从敦煌所处特殊地理位置出发，在“一带一路”安保体系框架下，做好高端化、国际化、专业化的大型活动安保维稳工作，成为考验公安机关能力水平的新课题。

一、敦煌文博会及边际地区情况简述

自汉唐以来，敦煌一直是丝绸之路上的咽喉要道和中西交通驿站，是古往今来多种文明的汇集地。2016年，首届敦煌文博会就有来自86个国家、5个国际和地区组织的1 500名代表参会，在文化交流与合作方面达成共识，共同发布《敦煌宣言》，签订文化项目89个，签约金额1 079亿元[1]。文博会的举办，使敦煌再次迎来重大的历史机遇，是继公元111年敦煌建郡、1524年明朝关闭嘉峪关、1735年清朝移民、1949年解放获得新生之后敦煌历史上的又一次飞跃[2]。然而，从敦煌地处环疆边际地区的特殊地理位置来看，举办国际性大型活动所面临的安保形势不容乐观。敦煌位于河西走廊西端，地处甘肃、青海、新疆交汇点，是新疆通往内地省市必经地区，人员集散频繁，流动性较大，防范暴力恐怖活动的战略地位十分重要。特别是，随着近年来新疆地区军警民联合反恐维稳机制的逐步完善，暴恐分子疆内活动空间受到挤压，其向内地流窜的趋势愈加明显，敦煌乃至环疆边际省市区维护稳定、反间防谍、反恐怖、禁毒斗争形势更加严峻。

二、敦煌文博会安保面临风险及存在问题分析

(一)地理区位特殊，暴恐活动现实风险较高

地处河西走廊西端的酒泉市与新疆、内蒙古、青海相连，是暴恐分子通往内地的必经通道，已成为环新疆防控圈的主要地区。境内陇海铁路、高铁、连霍高速(国道312线)东西贯通，京新高速沿内蒙古、甘肃、新疆边境管理区贯通而过，连接新疆和内地，8个航班途径酒泉敦煌飞往新疆，6条道路与新疆相通，30列火车、50个班次省外长途客车途经酒泉发往新疆，10个班次的长途客车与新疆对开，每年有百万余车辆、几百万人次途经酒泉进出新疆。国家重要国防科研试训基地、核工业基地、酒泉卫星发射中心、敦煌莫高窟、西气西油东输、国家首个“千万千瓦级风电基地”和全国重点风电装备制造基地等多个重点防卫目标在此地区坐落。近年来，以“东突”为代表的“三股势力”在境内实施的暴恐袭击活动并没有停止，暴恐分子出境不成，往往就地“圣战”，严重威胁着环疆边际地区的安全。纵观国内外反恐形势，暴恐分子通常以大型活动为首选袭击目标，制造“震动效应”。作为在国际闻名的旅游城市举办的国际性会议，敦煌文博会安保工作面临着极大的暴恐活动风险。一旦出现问题，极易危及国家安全，损害国家在国际社会上的声誉和对外形象，值得特别关注和警惕[3]。

(二)多元因素交织叠加，导致复杂多变的危险性因素增加

随着全国经济增速放缓，经济下行压力持续加大，金融风险日益显现并向社会各领域加快传导，特别是因泛亚公司、“中晋系”和“钰诚系”利用网络平台大额非法集资诈骗等涉众型经济犯罪引发的社会稳定风险已波及多个省市(包括甘肃酒泉)，极有可能诱发不稳定因素，引发群体性事件。同时，由征地拆迁、退役安置、集体讨薪、劳资纠纷、医疗纠纷、民间高利借贷、涉法涉诉等诸多社会问题引发的矛盾纠纷日益累积，如管控不力，极有可能一触即发，使隐性、潜在的威胁转变为现实危害。此外，近年来多渠道扩散虚假、恐怖谣言信息，蓄意制造社会民众心理恐慌案(事)件比较突出，仅河西走廊五市(酒泉、张掖、武威、嘉峪关、金昌)公安机关就先后侦破近百起散布涉恐信息及网络煽动、造谣案件。

(三)基础工作较为薄弱，高效服务安保实战的根基不稳

地区传统的社会治理、治安管理模式与动态化、信息化、数字化条件下的社会治安形势不相适应，公安基层基础工作薄弱，具体表现为：部分基层派出所对辖区实有人口管理缺位，常住、暂住人员底数不清、情况不明，未能做到“来知原籍、行知动向、静知诉求、动知轨迹”，从中挖掘行动性、内幕性信息更无从谈起；个别重点人口漏管失控，长期失联，游离于违法犯罪边缘；中小旅馆、出租房屋等重点部位和洗浴娱乐、电子游艺等重点场所失管失查；管制刀具、散装汽油销售登记备案制度落实不到位，危爆物品监管不严格；特别是对重点目标、要害部位、人员密集场所的内部安全监管不力，场所基础资料、防范预案、处置演练不能同步跟进，“三防”措施形同虚设；治安防范组织功能弱化，防范网络和防控体系建设松散，打防管控始终未形成立体化、一体化运作。“10·28”北京金水桥暴恐案件的发生，集中暴露出环疆外围地区在情报预警、基础工作、临战能力、源头治理等公安基层基础工作方面存在着薄弱环节，不容小觑。

(四)信息化安保手段滞后，核心战斗力支撑力不足

西北地区公安机关信息化建设起步晚、底子薄，应用水平处于从小硬件到大平台，从单一数据到云应用的探索阶段，实现信息化公安、智慧安保任重道远。从系统建设来讲，覆盖社会治安管理全要素的信息管理系统不健全，寄递物流、散装汽油、二手车、娱乐场所等信息管理系统未建成；从运行机制来讲，部分业务警种信息系统整合运转不力，独立运行，形成“信息孤岛”；从实战应用来讲，信息技术人才匮乏，基础信息量少质弱，情报信息分散零碎，共享应用效能不强，综合分析研判和打防管控一体化运行机制不健全；从技术手段建设来讲，网络管控手段覆盖率低，公共场所无线上网安全管控系统前端采集点少面小。

(五)警力装备保障不到位，警务实体战力发挥不够

从安保执勤实战需求测算，公安机关执勤警力与需求警力间的数量缺口较大。现有警用装备、警务车辆、执勤用餐住宿、勤务应急交通承载力等警务保障能力与安保要求存在差距；现有安检设备种类不多、质量不高、数量不足、功能单一，紧缺高科技安检设备；安保标准高，而安保队伍大多为临时组建，没有经过专业培训，大型活动安保经验欠缺，涉外管理方法单一，应急指挥处置能力较弱，各类预案的想定不完善，实战经验不足。

三、优化敦煌文博会安保维稳对策探讨

(一)突出行政制度牵引，构建大安保工作格局

树立“大安保”工作理念，坚持党委政府对安保维稳工作的领导和统筹。在省市行政层面上，加强横向协作，规范安保成员单位协作机制，提高协作效能，建立安保沟通协作联席会议制度，部署开展全方位、多领域排查整治，“十指弹琴”，全线出击，合成作战。深化警务协作，依据《甘肃酒泉边际六地及河西五市反恐维稳警务合作框架协议》，适时协调邻省邻市启动警务区域协作机制，强化警务互通，加强外围警务联防，形成合力[4]。明确安保工作的安全主体责任，更要明晰大型活动属地公安机关任务事权管辖责任。各警种联勤联动、权责清晰一致，安保工作筹备、实施、评估、总结要有步骤、有计划、有任务、有举措，人人担责任，层层抓落实。

(二)危机预警前置，完善安保风险评估机制

凡事预则立。风险评估对于警力调配、科学用警、确定安保等级响应、预测可能的威胁活动及其产生后果具有举足轻重的作用。按照安保要求及标准，放眼“一带一路”安全体系面临各种形势，特别是反恐形势，加强人流、物流、信息流、活动社会影响力、紧急疏散、安全管理因素等进行全面分析评估，划分风险等级，确定预警颜色、组织指挥级别、安保力量、安防设施的投入标准，并根据《评估报告》及各环节安保要素，修订完善安保总体方案、专项子方案和各类预案，力求形成贴近实战的安保方案体系。涉及到区域性的反恐维稳、交通状况、突出刑事治安问题等因素，集合情报、网安、国保、治安等多警种多部门力量联合评估风险，完善方案，指导实战[5]。

(三)情报主导安保，构建全方位立体化科技防护墙

一切情报工作必须符合“情报圈”理论，面向实战，服务决策。着力构建以情报平台为载体，以云技术为内核，加强“战术性”研判，打造大数据为支撑的“三道防护圈”，使情报平台在感知维度、研判深度和应用广度上发挥实战效能。市(区)域感知圈：依托区域公安情报核录比对系统为大平台，汇集已有的资源数据、DQB重点人员数据，建立文博会安保数据库，全面整合车辆、人像、身份信息识别比对系统，以及手持终端情报核录比对、特种行业管理系统、重性精神病人管控系统、点对点核查平台等重点信息管理系统，整体和联动应用，实现全网查控。结合情报预警指向和安保处置工作实际，对重点人员实行“7+1”管控模式(即公安部下发的7类重点人员+本地关注重点人员)，借鉴背景审查工作原则，积分预警，分类管控。省域监测圈：盯牢在控的重点人员及重点群体，建立通信和网络特征信息纳入重大事件预警防范体系，跟踪虚拟活动轨迹。全国预警圈：依托部省市三级情报平台，加强对外溢或流入的重点人员在全国范围内进行动态管控。同时，依托公安情报协作系统，建立直通式重点人员异地核查和联控联处机制。针对涉稳涉恐线索和人员，着力依托“三道防护圈”开展战时研判，形成情报指令，构建“网上研判网下处置”的导稳模式，实现情报信息精准研判、主导决策、引领实战、指导防范。

(四)坚持风险导向，强化社会面基础管控

树立“细节决定成败”的安保意识和“100-1=0”的工作理念，聚焦风险，强化措施，夯实基础。一是打好“持久战”，整治社会治安风险隐患。对矛盾纠纷、实有人口、实有房屋、重点人员、行业场所、危爆物品、消防交通隐患风险等人、地、物、事、组织等服务管理要素全方位排查，波次式整治攻坚，逐一销账，实现“零漏洞”。二是打好“攻坚战”，开展专项集中整治。针对突出问题、乱点领域、重点区域、热点问题，发挥警种业务优势，组织相关警种部署开展专项整治行动，消除风险隐患。三是打好“突击战”，集中开展统一清查。按照安保临战、备战和实战阶段形态，集中时间，集中警力，警种联动，集中检查清理。四是打好“信息采集战”，全面夯实基层基础。对照信息采集更新标准，制定信息采集推进计划，建设“数据超市”，全面采录完善基础数据，为指挥调度平台上线运行和安保维稳工作奠定基础。

(五)演练磨合安保机制，修正完善应急预案实战性

安保方案必须具有科学性、可操作性并以此来指导勤务实战。实践是检验真理的唯一标准，临战前的反复演练是检验安保方案是否具有实战性的重要抓手和举措。一是开展警种单项安保演练。针对不同警种承担的职责任务开展作战演练，熟悉岗位流程、工作标准和执勤规范。二是适时开展安保力量合成作战演练。模拟实战情景，开展实兵实装演练，磨合应急联动机制，提升各警种部门协同作战能力和警务实战化水平。三是开展突发事件应急处置演练。由党委政府牵头开展以群体性、暴恐性、突发公共卫生事件等为内容的应急处置演练，提升安保子单元纵向间应急状态协同处置突发事件能力。健全可视化指挥、扁平化调度的指挥调度体系和“多位一体”的联合作战指挥体系[6]。

(六)加快信息化建设，强力支撑智慧型安保体系

以安保需求为引导，按照国家技术标准，加快推进地区道路交通智能指挥系统、景点及嘉宾驻地视频监控等公共安全视频监控系统建设、联网应用，实现各类视频在指挥机关和安保现场指挥部共享调用；加大智能卡口、视频监控资源、经纬度信息、摄像机类型、安装方向等基础信息采集力度，有效服务PGIS上图应用和其他系统共享共用，促进视频技术更好服务实战；加强检查站和临时卡点信息化建设，实现道路智能卡口系统、视频共享平台等系统的互联互通，提高外围防控区查缉布控的信息化水平；加快PGIS建设，逐步整合社会数据，加强地理平台信息采集维护和上图标注，丰富数据的种类、数量，提升数据质量，实现图像、人口、案(事)件、场所、物品等“一张纸”上集中综合比对研判。

(七)建设大安保防控圈，构建安保勤务一体化模式

按照“内紧外松”的安保原则、“外圈保内圈、内圈保核心”的工作理念和“远端控制、层层过滤、分段管控、分类安检”的安保模式，将安保区域由外向内依次划分为外圈、内圈和核心圈。外圈为设定环市(区)毗邻的县区，进一步加强环疆检查站硬件建设和查控勤务，强化出入市区境内铁路、民航远端查控，层圈过滤，最大限度地把高危人员、危险物品控制在外围，拦截在途中。内圈为市辖区，科学设置进入通道公路临时卡点，配齐配强警力、安检和防护设施设备，严控进入市区的人、车、物，坚决防止危险人员、物品流入城区。核心圈为会场展馆、宾客驻地、重要活动场所，全面整合各类信息化、智能化管控系统、侦控手段、安检设备于一体，实现信息联通全程可视化指挥，精准调度，确保核心区域绝对安全。

(八)盘活警务资源，提升警务实体战力

多渠道解决安保警力资源，拟定严密的协同方案，明确各参战力量的任务、联络方法、指挥关系等[7]。加强保安业务指导，加快推进保安服务行业规模发展，推动大型活动市场化运作，鼓励保安从业单位参与安保执勤工作，采取“政府购买服务、公安管理使用”的方式，加强和规范专职巡防队建设，充实街面巡防力量[8]；协调警察院校、驻地部队、民兵增援安保工作，加强安保力量；紧扣时间节点，新增装备、设备，加强安检设备的安装调试、测试应用工作；按照岗位职责分工，制定安保工作规范，建立统一的安保力量培训流程和考核规范，对场馆驻地、停车场、制高点、路线警卫、交通管控、消防监督、涉外事件等安保工作的目标任务、工作原则、禁止行为、勤务模式、安检标准、处置程序、安全标准、新闻媒体应对等进行全面培训；以强烈的忧患意识研究、谋划安保工作，健全战时思想政治工作机制，始终保持与党委政府决策部署同频共振，从大处着眼，从小处着手，履职尽责，以新的工作质效、新的安保方式来满足新的工作要求，确保安保工作绝对安全。