大气污染责任纠纷民事公益诉讼案件实践与思考——北京市首例检察机关提起的大气污染民事公益诉讼案实例分析

● 常国锋 刘晨霞 伍 杨/文

一、基本案情及诉讼过程

北京多彩联艺国际钢结构工程有限公司（以下简称“多彩公司”）是一家主要从事钢结构加工生产的民营企业，自2015年起在北京市大兴区北臧村镇皮各庄二村村西的生产基地从事钢结构制造过程中，喷漆工艺未在密闭空间中进行，喷漆场地未安装废气污染防治设施，喷漆产生的挥发性有机物废气未经处理直接排入大气环境，对周围大气环境造成污染。根据多彩公司油漆、稀料出库单，2016年7月8日至12月9日期间，多彩公司累计使用油漆39750.5kg，稀料8779.5kg，共计48530kg。2016年12月9日，北京市大兴区环境保护监察支队出具《环境保护监察意见书》，认定多彩公司存在喷漆废气未经处理直接外排大气环境的违法行为。2017年1月13日，北京市大兴区环境保护局作出《行政处罚决定书》，对多彩公司处以罚款20万元。

北京市人民检察院第四分院（以下简称北京四分院）立案调查后，发现多彩公司的行为违反了大气污染防治法的规定，多彩公司缴纳环保处罚罚款之后并未停止违法行为，大气环境仍处于受侵害状态。经委托鉴定，多彩公司违法排放挥发性有机物废气造成的大气环境污染所致生态环境损害无法通过恢复工程进行恢复，采用虚拟治理成本法量化其造成的生态环境损害数额为894880元。北京四分院以在《检察日报》上公告的方式履行了诉前程序后，于2017年6月28日向北京市第四中级人民法院（以下简称北京四中院）提起民事公益诉讼，请求：（1）判令多彩公司立即停止对大气环境的侵害；（2）判令多彩公司赔偿因违法排放喷漆产生的挥发性有机物废气造成的生态环境损害894880元；（3）判令多彩公司在省级以上媒体上向社会公开赔礼道歉；（4）判令多彩公司承担鉴定费33000元。北京四分院同时向北京四中院申请财产保全，查封了多彩公司名下机动车一辆，冻结账户中相应存款。

该案系北京市首例检察机关提起的大气污染民事公益诉讼。2018年5月8日，北京四中院公开开庭进行了审理。6月5日，北京四中院作出一审判决，认定该公司污染大气环境的侵权行为成立，全部支持了北京四分院的诉讼请求。多彩公司认为一审判决依据鉴定意见判令其承担的生态环境损害赔偿数额过高，向北京市高级人民法院提出上诉。北京市高级人民法院对该案进行公开开庭审理后，于2018年12月13日作出二审判决，驳回上诉，维持原判。

二、案件特点及审查要点

根据案件事实及诉争内容，本案争议的焦点问题在于多彩公司的行为是否造成生态环境损害，以及应如何确定该生态环境损害侵权责任的构成要件。我国环境保护相关法律法规确立了污染者承担责任的损害担责原则。环境民事公益诉讼不同于一般的民事诉讼，不要求起诉主体与所诉事项之间具有直接的利害关系，而是要求起诉主体在起诉时提交初步证明材料，以证明其诉讼请求具有一定的事实依据。由于检察机关公益诉讼的特殊性，检察机关在办案过程中对证据的把握标准更高。

（一）联合环保执法部门力量及时收集证据

办理环境污染民事公益诉讼案件，首要工作是要确认侵权的案件事实存在。由于非法排污行为一般具有隐蔽性，污染后果具有滞后性，加上向大气排放污染物容易扩散等原因，对于此类案件证据的收集要做到及时、全面，及时到现场查看、及时与现场当事人谈话，获取证人证言，全面收集与企业生产、排污数量相关的证据材料，避免人为调整数据或无法找到关键证人作证致使排污事实难以证明。

本案涉及多彩公司在生产钢结构过程中排放喷漆废气造成大气环境损害，北京四分院主要围绕违法行为事实、违法后果、因果关系、损害后果的量化四个方面开展调查核实，全面收集违法行为定性和定量证据材料。在定性证据收集方面，主要针对多彩公司是否办理环境审批手续、是否安装污染防治设施或采取相应措施、是否受到行政处罚等情况展开了调查核实。检察机关发现案件线索后，联合环保执法部门，第一时间与大兴环保监察执法人员一起到多彩公司的生产基地进行了调查，实地踏勘喷漆车间相关情况，环保执法部门当场出具《环境保护监察意见书》，认定多彩公司存在喷漆废气未经处理直接外排大气环境的违法行为，为多彩公司违法事实的认定提供了直接证据。在定量证据收集方面，当场扣留了多彩公司钢结构、油漆出入库单、纳税记录、委托加工合同等材料，为多彩公司实际生产加工情况以及实际造成的环境污染损害的认定提供了的基础数据。

（二）通过委托鉴定承担因果关系初步证明责任

因果关系是构成侵权责任的必要条件，引入因果关系的概念给侵权行为的补偿功能找到了正当的理由。[1]由于环境侵权具有侵害方式复合性、侵害过程复杂性、侵害后果隐蔽性和长期性等特点，环境污染侵权的因果关系证明较为复杂。《侵权责任法》第66条对环境侵权采取举证责任倒置，即污染者就行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。同时，《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第6条则规定被侵权人应就污染行为与损害之间存在关联性提交初步证明材料。

考虑到本案的公益性，北京四分院在审查起诉时，按较高的要求来把握证据标准，通过委托专业机构进行鉴定并出具鉴定评估意见，有效地承担了污染行为与损害后果之间因果关系的初步证明责任。根据鉴定意见，多彩公司喷漆排放产生的是国家明确控制排放的挥发性有机物废气，这种废气是造成雾霾的原因之一。多彩公司主要在进行底漆喷涂、面漆喷涂、常温晾干工序的过程中产生大量的漆雾和有机废气，漆雾形成的颗粒物通过呼吸进入人体，会对人体造成很大的健康危害；有机废气是无色具有刺激性的气体，排放至大气中会通过呼吸或体表接触作用人体，具有致癌、致畸、刺激性等危害作用。借助于专业的鉴定机构，初步证明了多彩公司违法行为与损害事实之间的因果关系，并为本案生态环境损害程度的认定提供了依据。

（三）采用“虚拟治理成本法”量化生态环境损害数额

生态环境损害是指，由于污染环境或破坏生态行为直接或间接导致生态环境的物理、化学或生物特性的可观察的或可测量的不利改变，以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤。[2]造成生态环境损害的案件通常采取鉴定、评估的方式确定生态遭受破坏的程度。生态环境损害的救济以恢复原状为原则，但也允许以替代性方式修复或承担修复费用。如何量化被告的行为对生态环境造成的损害是办理环境公益诉讼案件的难点所在。根据环境保护部《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》，当环境污染所致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复、恢复成本远远大于其收益或缺乏生态环境损害恢复评价指标等情形时，可以采用虚拟治理成本法来确定生态环境修复费用，以此承担环境侵权责任。

在环境污染公益诉讼司法实践中，越来越多的案件通过虚拟治理成本法来确定污染修复费用，例如，最高人民检察院第28号指导性案例“江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案”，围绕生态环境修复实际，采用了“虚拟治理成本法”，确定赔偿费用。[3]如何确定虚拟治理成本，是环境公益诉讼案件的关键所在。

虚拟治理成本就是按照现行的治理技术和水平治理排放到环境中的污染物所需要的支出，虚拟治理成本乘以污染区域环境功能区所对应的计算系数，就是利用虚拟治理成本法确定的生态环境损害数额。具体到本案中，多彩公司钢结构喷漆加工造成的大气环境损害无法通过恢复工程进行恢复，大气环境损害难以量化，北京四分院委托环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心，采用“虚拟治理成本法”对生态环境损害进行了量化。依据前期调查中获取的多彩公司的油漆和稀料使用量、钢材加工量等数据，估算多彩公司违法行为产生的挥发性有机物废气数量以及废气产生的速率和浓度，以此选取适合该废气治理的工艺，评估出虚拟治理成本223720元。在选取污染区域环境功能区所对应的的计算系数时，考虑到多彩公司位于北京市大兴区的居住区，属于《环境空气质量标准》（GB3095-2012）所列的第Ⅱ类环境功能区，而该区域环境功能敏感系数为虚拟治理成本的3-5倍，取值4倍计算出多彩公司污染行为造成的生态环境损害数额为894880元。虚拟治理成本法将环境修复费用的认定转移至污染物排放的类型、数量等方面，具有相当的合理性，能够避免行为与损害之间因果关系的认定难题，也能避免当事人以生态环境已恢复为由不承担环境修复费用。[4]

（四）停止侵害的预防性责任承担

《环境保护法》第5条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。” 环境侵权行为经常具有持续性、隐蔽性、间断性的特点，环境保护生态环境一旦被破坏、被污染，即具有不可逆性和难以治理恢复的特征。因此，环境保护遵循保护优先、预防为主的原则，对于污染环境、破坏生态可能发生或已经具有损害社会公共利益重大风险的行为，应当及时采取停止侵害、消除危险的措施，对将要发生的污染、破坏行为予以预防，对正在发生污染、破坏行为予以制止，满足对生态环境公共利益的最大保护。多彩公司虽在庭审时已经停止喷涂、焊接等产生漆雾和有机废气的生产经营活动，并表示今后坚决杜绝此类污染的再次发生，但北京四分院仍坚持提出了停止侵害的诉讼请求，法院结合污染环境行为的特性，判令多彩公司“在证明采取有效环境保护措施，继续生产符合环境保护标准之前，禁止在北京市大兴区北臧村镇皮各庄二村村西的加工生产基地从事涉及喷漆、焊接等产生漆雾和有机废气的钢结构加工生产行为。”实质上支持了公益诉讼起诉人停止侵害的诉讼请求，实现了预防环境损害侵权的目的和保护生态环境公共利益的功能。

三、案件实务引发的思考

（一）充实检察机关公益诉讼调查核实权

民事公益诉讼案件涉及侵害社会公共利益，往往案情重大、牵涉范围广、证据链复杂，检察机关公益诉讼属于新兴的职能，没有先例可循，由于调查取证手段受限，案件调查取证难是检察机关公益诉讼实践中面临的一大难题。实践中，检察机关在调查核实时主要采取查阅复制刑事、行政执法卷宗材料、询问当事人或相关人员、咨询专业部门或专业人员、委托鉴定等常规手段，不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施，缺乏刑事案件调查取证中的刚性手段，有些案件需要到外地调查取证，在被告或相关行政机关、其他有关单位和个人不配合的情况下，检察机关在公益诉讼的调查取证方面就显得能力不足。为确保公益诉讼案件质效，需要明确检察机关公益诉讼调查核实权具体内容、方式和程序，并赋予必要的刚性手段，加大检察机关公益诉讼调查核实力度。建议通过立法对检察机关调查核实权及相关保障措施予以明确，在保留现有调查核实手段基础上，适当赋予检察机关必要的强制性措施。明确被调查核实主体应当履行调查配合的义务及相关责任，以保障检察机关公益诉讼调查核实权落到实处。

（二）完善环境损害鉴定评估相关机制

大气污染公益诉讼案件较为复杂，往往面临着诸多环境污染领域专业技术判断的问题，大气生态环境损害和赔偿或修复一般需要通过鉴定的方式予以明确，依托专门性的鉴定机构通过先进的环保理念和专业知识予以评判，鉴定评估意见是大气污染民事公益诉讼案件认定事实、损害赔偿结果，甚至因果关系认定的重要依据和关键所在。但从目前实践来看，包括大气污染在内的环境污染损害鉴定尚未列入司法鉴定目录，环保部推荐目录的专业鉴定机构不多，具有环境污染鉴定资质的鉴定机构较少；对于诸如挥发性有机物废气等虚拟治理成本的估算，主要依靠参考文献资料和市场调研，而没有统一标准的参数。因此，有必要完善环境损害鉴定评估相关机制，明确环境损害鉴定评估标准，建议最高检设立专门的环境公益诉讼鉴定门类，对检察机关提起的公益诉讼案件进行相关鉴定，增强环境损害鉴定评估的权威性。

（三）探索设立统一环境损害赔偿资金

最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条规定，判决被告承担的生态环境修复费用、服务功能损失等款项应当用于修复被损害的生态环境。关于公益诉讼赔偿金的使用，法律和司法解释只做了笼统的规定，各地司法实践也不一致，有的省份出台了生态环境损害赔偿资金管理办法，有的省份在地方财政设立相关生态环境损害专用账户，有的是设立民事公益诉讼个案专用账户。[5]因北京尚未建立专门的公益基金，该案判决多彩公司限期将赔偿款交付至法院指定账户，由于大气环境污染的特殊性，无法投入资金进行修复，因此判决多彩公司承担的损害赔偿金如何执行、如何管理使用也是必须考虑的问题。检察机关需要加强与法院、环保行政部门、财政部门的沟通联系，探索共同设立统一的生态环境损害赔偿资金，将环境损害修复费用及鉴定费用全部纳入该公益基金账户，用于生态环境修复和治理，并对公益诉讼案件执行情况及赔偿资金的管理、使用情况加强监督，将恢复受损的生态环境、保护国家利益和社会公共利益落到实处。

注释：

[1]参见吴庆宝主编：《民事裁判标准规范》，人民法院出版社2006年版，第601页。

[2]参见窦海阳：《大气污染所致生态环境损害及救济之辨析》，中国社会科学院研究生院学报2018年第2期。

[3]参见孙洪坤、胡杉杉：《环境公益诉讼中虚拟治理成本法律适用的认定》，浙江工业大学学报（社会科学版）2017年12月第16卷第4期。

[4]参见吴海潮、胡公枢：《检察机关提起环境民事公益诉讼的问题检视》，《中国检察官》2018年第2期（下）。

[5]参见最高人民检察院：《张雪樵谈公益诉讼制度改革》，最高检微信公众号2018年3月13日。