落实企业带薪年休假的地方立法路径分析*——以陕西为例

□ 曹 燕

一、问题的提出

带薪年休假（以下简称年休假）是实现缩短工作时间、分享工作机会以及促进就业的行之有效的劳动法律制度。作为劳资双方的重大关切，保障劳动者年休假权利，落实年休假法律制度是构建中国特色和谐劳动关系的重要任务之一。[1]然而，年休假落实不力一直困扰着中国社会。近年来，有不少学术研究致力于突破年休假的制度困局：他们或从比较法角度，以发达国家年休假立法经验为我国制度构建提供借鉴；[2][3]或反思我国年休假立法资源之匮乏；[4]或秉承解释论，研究年休假法律适用问题，提供填补法律漏洞的理论依据。[5]这些成果为尚处于探索阶段的我国年休假法律制度研究提供了宝贵经验，其观点不乏真知灼见。然而，相关研究忽视了地方立法对于法规体系完善的重要作用。当前，对我国年休假地方立法及其实施状况进行个案研究的文献较为少见。我国年休假立法具有典型的授权立法特质。然而，中央一级的行政解释在涉及年休假的重要法律问题上规范性缺乏操作层面指导，因此，落实年休假很大程度上要靠地方法制建设的经验积累与制度推进。在地方立法权不断扩张，对经济社会发展的重要影响日益凸显的今天，探索科学合理的地方立法路径是实现地方立法权的迫切需求。[6][7][8]有鉴于此，本文试图以落实年休假制度为主题，以陕西省的年休假法制建设为样本，探索一种建立在劳动立法、司法与行政“最大共识”基础上的地方立法科学化的路径：首先，通过年休假立法史回顾与国际趋势分析，并将其与我国年休假现行立法进行比较研究，为发现我国年休假立法的特色及不足提供借鉴，为进一步研究、评价地方立法的得失提供参照系；其次，以陕西省落实年休假的立法、司法与行政措施为例，通过对陕西与我国其他省市年休假地方法规的梳理分析，发现陕西立法的特色与不足，再通过司法文书大数据研究方法，对近两年来陕西省年休假劳动争议案件的分析，发现陕西省法院对于年休假争议处理的一般司法标准。在全面检视陕西省落实年休假的立法、司法与行政措施并对其进行学理分析的基础上，凝练其最大共识，最终提出完善陕西年休假立法的可行路径。这项研究不仅为陕西省落实年休假提供理论指引与实践参照，也将为我国其他省市落实年休假立法的科学化提供方法论基础，为完善我国年休假法律制度体系提供较为客观的地方经验素材和路径选择的依据。

二、年休假立法的国际趋势与比较

（一）年休假制度的源流嬗变与国际趋势

劳动者每年享有一段连续数日的带薪休假起源于19 世纪的欧洲。[9]由于靠近北极，北欧国家在一年中有相当长的一段时间处于“极夜”状态，日照时间很短，气温极低，不便开展正常工作。因此，形成了在此期间以休假的形式休业停工的习惯，年休假由此开端，不断在欧洲国家发展并逐渐完善。欧洲国家已经相当普及的年休假制度被国际劳工组织（以下简称ILO）在1936年通过的第52 号公约确立为国际劳工标准。[10]但是，直至“一战”前，年休假的国际劳工标准适用范围仍十分有限。“一战”后，这种状况得到极大改善，其主要原因是年休假制度不断向私营企业和部门渗透。据ILO测算，至1926年，主要工业国家总劳动人口的40%，约为1900 万人享有年休假权利。1919年ILO 第一届总会就提出年休假制度的议题。1932年ILO 第二十届总会深入研讨了当时世界经济社会发展对年休假制度提出的新挑战。会议重申了建立年休假制度的必要性：首先，现代工商业制度下，随着技术革新带来的工业现代化以及管理的精致化，工作任务日趋繁复，致使劳动者在工作中体力精神日趋紧张，疲劳感日趋增强，劳动强度非以往世代的工作可比。在工间休息与固定休息日之外，再赋予劳动者一段连续不间断的带薪假期，对劳动者恢复体力、修养身心以及丰富个人生活具有客观必要性。同时，利用年休假“涵养”劳动力，有利于提高劳动效率，对雇主而言有利无害，因此，年休假是现代劳资关系中不可或缺的制度。[11]其次，给予劳动者年休假的国家，与那些尚未赋予劳动者该项权利的国家相比，在国际贸易中处于劣势地位，对普及年休假制度、塑造公正的国际贸易秩序有强烈诉求。再次，给予劳动者年休假对提升劳动效率、减少职业灾害所产生的积极效果，得到越来越多国家的关注与认可。最后，年休假对于缩短工作时间、创造就业机会的积极作用逐渐显现。基于上述认识，ILO 通过第52 号公约以及第47 号建议书使年休假制度成为国际劳工标准。根据战后经济社会发展变化以及各国对于修订第52号公约的要求，基于1964年ILO 专门委员会报告，1969年ILO第53 届总会将修订第52 号公约作为主要议题，并于1970年通过第132 号公约，形成年休假法律规制的当代国际标准。[9]第132 号公约赋予劳动者每年不少于3 个工作周的年休假期，雇主应当提前向劳动者支付与正常工作时间相当的工资报酬。年休假期可以被分割为一个以上的短假期，分割后的每段假期不得少于连续的两周，休年休假的日期安排由劳资协商决定，并适当考虑平衡劳动者工作与休闲的需求和机会。[12]

根据ILO 相关研究显示：几乎所有的ILO成员国都通过劳动基准法赋予劳动者带薪年休假的权利。工业国家劳动者享受的年休假天数从日本的10 天到丹麦的30 天不等，但普遍的年休假天数在24～25 天，只有美国和澳大利亚无强制的年休假天数限制。为数不少的国家要求劳动者的服务年资必须连续不间断地达到一定期间，并且出勤天数达到一定比率，才能享有年休假。许多国家基于特殊身份或者工作环境而给予劳动者附加年休假，如在洪都拉斯和埃及，那些身处危险或有害健康的工作环境的劳动者有权享受附加年休假。另一些国家给予怀孕或者承担子女抚育责任的劳动者以附加年休假。挪威为老年劳动者以及斯洛文尼亚为残疾劳动者提供附加年休假。部分工业国家允许以支付加班工资形式替代年休假，也有部分国家禁止劳动者在年休假期间为其他雇主工作。绝大多数国家要求以正常工作期间的工资标准支付年休假工资。[13]为了提高休假利用率，相当多的工业国家允许将年休假分割使用，但必须保障其中一段假期的连续性，同时，也可以累积使用年休假，多数国家规定了累积使用年休假的最长期限，以防止雇主滥用权利。尽管根据国际劳工标准，工伤与职业病休养期间一般应当计入服务年资，但是，对于非职业病和非工伤的病假期间是否可以与年休假合并使用，部分工业国家从提高休假利用率考虑，允许将病假天数冲抵相同天数的年休假。劳动者具体休假时间大多是由雇主单方决定或者劳资协商决定，但是，也有为数不少的工业国家为了提高休假利用率，转而采用计划年休制。[14]与第132 号公约相比，当代主要工业国家的年休假立法最大限度地平衡休假与提升劳动效率之间的矛盾，以达到促进就业的目的。就此规制目标而言，与我国当前包括年休假在内的劳动立法目标一致。我国年休假法律规制应以促进就业和提高劳动生产率为目标，以提高休假利用率为核心，充分展现年休假的劳动报偿属性。

（二）我国年休假立法之现状与问题

《中华人民共和国劳动法》（1995年1月1日施行，以下简称《劳动法》）第45 条明确服务年资满一年的劳动者可以享受年休假。当前，相关行政解释和地方法规虽然对年休假有所规范，但制度供给仍明显不足：一方面，尽管年休假争议处理应依法律、行政法规处置，但是，当前我国《劳动法》及其相关行政配套措施仍然存在一些法律漏洞，年休假争议处理常常陷入“无法可依”的境地。另一方面，各地方法规设计差异较大，“同案不同判”的现象在年休假争议处理中相当普遍，极大地影响了司法公正，成为制约落实年休假制度的症结所在。梳理我国年休假相关立法，其规制要点与分歧主要集中于以下议题：

1.服务年资的连续计算问题

取得年休假所需为期一年的服务年资，在劳动关系变更、中断以及劳动合同更新时应如何处理，法律并未明确规定。中央行政解释倾向于将劳动者在同一用人单位和不同用人单位的工作年限，以及视同工作年限连续计算。关于出勤率的问题，行政解释将超过一定期间的病假、有薪事假以及超过年休假天数的寒暑假从服务年资内剔除，但工伤、职业病的医疗期不在此限。[15][16]河北省更是明确要求重新上岗的劳动者出勤率应达到80%以上，才能享有年休假。[17]

2.关于年休假安排问题

首先，关于年休假日期安排决定权分配，中央行政解释和多数地方法规均赋予用人单位单方决定年休假具体日期的权利。四川省允许企业与非全日制职工协商决定休假日期。[18]其次，关于年休假分割使用问题，中央行政解释赋予用人单位单方决定分段使用年休假的权利，并未对其作任何限制。[16]河北省则要求分段使用年休假必须征得职工同意。第三，关于累积使用年休假即跨年度休假的问题，中央行政解释和地方法规要求在特定情况下，劳资协商一致才能累积使用年休假。 第四，关于未使用年休假的处理问题，行政解释倾向于以支付工资替代休假。河北省则进一步强调只有劳动者无过错被解雇时，才允许以支付工资替代休假。 第五，关于年休假与其他假期协调利用问题，中央行政解释并无规定，但河北省允许将少于年休假天数的带薪事假、带薪进修时间冲抵相同天数的年休假。第六，关于计划年休假，中央行政解释并无规定，河北省推行计划年休制度，劳动者在用人单位制订的年休假计划内申请休假日期并得到用人单位批准后，可以休假。

3.关于年休假加班工资计算基数

行政解释倾向于以正常工作时间剔除加班工资的日平均工资为基数，但并未明确平均工资的范围。在山西，应休未休年休假者的工资应以剔除正常工作时间加班工资后的货币工资收入为基数计付。河北省是以剔除各类补贴以及加班工资后的收入为基数计付。

综上所述，以劳动基准法保障年休假权利是国际通行做法。年休假的国际立法呈现出以下趋势：首先，每年给予劳动者不少于两周的年休假是当今世界年休假期的一般标准。其次，提高休假利用率是年休假法律规制的重要关切。无论是允许年休假与其他假期合并使用，还是允许将年休假期分段或者累积使用以及使得劳动者在休假安排上获得“话语权”， 抑或是施行计划年休制度，都是提高休假利用率的有效举措。最后，当今世界的年休假立法呈现出明显的劳动报偿属性。许多国家对服务年资连续性以及出勤率的强制性规定体现出年休假制度激励劳动者忠诚勤勉的立法意图。

与国际趋势相比，我国年休假立法体现出以下特点与不足：首先，年休假天数远远少于世界通行标准。根据行政解释，我国劳动者享受年休假的期限以工龄为基础累积计算，最低为5 天，最高为15 天，而享受15 天的年休假，劳动者要连续工作满20年。由于累积服务年资过长，导致我国在职劳动者享受的年休假期远远低于国际标准。其次，与国际上普遍以劳动基准法规范年休假不同，我国年休假法律规制主要依靠行政解释，不仅立法层级较低，而且规范不健全，法律漏洞较多，法律适用困难。最后，尽管地方法规、规章对行政解释有所拓展，但是，各个地方规定不一，缺乏普遍适用性。

综上，我国年休假制度与国际趋势相比，不仅假期较短而且取得不易，因此，落实这弥足珍贵的年休假自然是劳动者的重大关切。然而，我国法律、行政法规对此规范不力，各地为落实年休假，不得不充分利用地方立法权，通过地方法规来实现对本地劳动者年休假权益的充分保障。要实现这个目标，地方立法应该立足本地，放眼全国，以国际化的视角，从立法、司法、行政措施等各个层面全面梳理分析，并对比其他省市的经验，通过学理解构，总结凝炼制度共识，为完善本地立法提供科学、客观之理据。

三、年休假地方立法的样本分析：陕西省的经验和问题

（一）陕西省落实年休假的制度探索

《中共陕西省委陕西省人民政府关于构建和谐劳动关系的实施意见》（陕发〔2016〕5 号，2016年6月30日发布）将落实年休假制度作为陕西省构建和谐劳动关系的重要任务。2012年陕西省人民政府为落实企业职工带薪年休假出台的行政规范性文件与中央行政解释以及其他地方法规相比具有以下特色：

①在企业推行计划年休假制度。要求用人单位从年初开始安排劳动者轮流休假，并应在年底前将劳动者下一年度全年休假计划报人力资源社会保障部门备案。②建立了较为完善的行政管理制度。首先，要求雇主建立全年休假执行情况报告和备案制度，行政主管部门应根据雇主的报备情况，对全省年休假落实情况进行评估并向政府报告。其次，将年休假协议作为劳动合同、集体合同的必备条款。再次，将落实年休假作为单位年度考核的重要指标。最后，建立落实年休假的年度检查制度，加强对年休假制度执行的行政监察。③明确规定年休假加班工资基数为剔除加班工资后的全部工资性收入。

（二）陕西省年休假争议处理的司法探索

为了分析梳理陕西省法院审理年休假争议所适用的一般司法标准，笔者采取司法文书大数据分析方法，以区域性全样本示例型案例抽样方法，以100 份判决书为上限，从中国裁判文书网案例数据库收集近两年来陕西省法院审理涉及年休假劳动争议案件的终审裁判文书，经过判例研读，以争议焦点问题分类梳理裁判意见，发现该省相关司法标准如下：

1.关于服务年资连续计算的法律适用标准

法院裁判与行政解释立场一致，在同一或者不同用人单位工作期间应当连续计算，以持续性给付劳务为认定服务年资的判断标准。然而，特殊情形下服务年资如何认定，所涉抽样案例提供了下列特殊情形的服务年资继续性认定标准：

（1）关于军转工人的军龄是否应计入服务年资，法院持肯定意见。以李某VS.宝鸡市公共交通有限责任公司（以下简称交通公司）劳动纠纷上诉案为例。李某1978年10月至1984年10月曾参军，2004年10月入职交通公司至2013年发生争议时从未享受年休假，李某要求支付年休假加班工资。关于其服务年资的计算，法院认为，依《退役士兵安置条例》第44 条的规定，李某参军期间的军龄应当计入服务年资。

（2）关于在关联企业或者分支机构轮岗、派出工作的服务年资可否连续计算问题，法院持肯定意见。以张某VS.《西安日报》红马甲发行配送网络有限公司（以下简称配送公司）、西安报业报刊发行有限责任公司（以下简称发行公司）劳动争议纠纷上诉案为例。原告于2006年3月23日入职发行公司，双方于2008年1月27日签订书面劳动合同，合同期限为2008年1月1日 至2012年12月31日，2010年10月至2012年12月原告由发行公司调职到配送公司，发生争议时要求公司支付年休假加班工资。关于如何认定张某的服务年资，法院认为：张某于2008年1月与发行公司在法律上确立了劳动关系，2010年10月，张某调职到配送公司工作，虽工作单位发生了变化，工资由配送公司发放，但因发行公司与配送公司是《西安日报》社下属两家关联企业，张某在配送公司的工作，受发行公司的指派，与其劳动关系并未解除，因此，应当连续计算服务年资。

2.关于非正规就业劳动者年休假权益保障的法律适用标准

关于不定时工时制劳动者是否享有年休假，法院倾向于：如果劳资合意给予不定时工作制劳动者与标准工时制劳动者同等的年休假权利，应从其约定。以陕西太古可口可乐饮料有限公司（以下简称太古公司）VS.苏某劳动纠纷上诉案为例。上诉人太古公司经劳动行政部门批准对苏某施行不定时工作制，苏某从2005年入职，至2012年先后4 次续订劳动合同，共计工作9年，根据公司内部劳动规则，苏某享受的年休假天数高于其应享有的法定年休假天数，但其从未休年休假，发生争议时要求公司补偿年休假加班工资。法院认为：太古公司的内部劳动规则明确规定不定时工作制劳动者享有高于法定天数的年休假天数，并且法律并没有对劳资合意约定高于法定天数的年休假排除适用的规定，因此，从事不定时工作的苏某应享有约定的年休假待遇。

对于非全日制劳动者，法院裁判意见倾向于不承认其享有年休权。以西安亮丽电力集团有限责任公司送变电工程分公司（以下简称送变电公司）VS.王某劳动纠纷上诉案为例，2004—2013年，王某在送变电公司从事保洁工作，从未享受年休假，在被送变电公司解雇后向法院诉请年休假加班工资补偿，送变电公司辩称：王某从事非全日制工作，因此不能享有年休假。法院认定王某与送变电公司之间是标准劳动关系，不是非全日制劳动关系，因此，王某应享有年休假。详推其裁判意旨，如果王某从事非全日制工作，其不应享有年休假权利。

对于综合计算工时制劳动者的年休假，法院裁判意见一致认为，如果从事综合计算工时制劳动者不能举证证明其享有标准工时制劳动者同工同酬的权利，那么，不能与标准工时制劳动者享有同等的年休假权益。以常某VS.延长油田股份有限公司下寺湾采油厂（以下简称采油厂）劳动纠纷上诉案为例。常某在采油厂从事综合计算工时制工作长达15年，从未享受年休假，发生争议后，诉请法院要求采油厂依照同工同酬之法理，按照标准工时制劳动者的工资标准支付年休假加班工资。但是，法院认为，用人单位遵循按劳分配的原则，根据劳动者的工作岗位、劳动量以及劳动业绩等因素向原告支付工资报酬并不违反同工同酬的原则，并且常某不能提供证据证明其作为综合计算工时制工人与标准工时制工人付出同等劳动量，不应按照标准工时的工资标准计付其年休假加班工资。

关于临时工，法院裁判意见倾向于临时工不享受年休假。以蓝田县蓝关镇新城小学（以下简称新城小学）VS.王某劳动纠纷上诉案为例，2000年2月至2013年11月，王某在被告处先后从事杂工、保卫、临时工等临时性工作，法院认为，因王某从事的是临时工作，并非全天24 小时处于工作状态，不属于标准工时劳动者，不应享有年休假。

3.关于年休假加班工资诉讼时效问题

关于如何界定300%的年休假加班工资的法律属性以及应适用何种诉讼时效有两种不同的解释：以梁某VS.陕西省商务厅机关后勤服务中心，中智西安技术合作有限公司（以下简称中智公司）劳动纠纷上诉案为例。梁某1999年1月1日至2014年12月在中智公司工作未享受年休假而要求支付300%的年休假加班工资。法院认为，从《企业职工带薪年休假实施办法》第10 条可见，300%的年休假工资报酬中包含了100%的正常工作期间的工资收入。这100%的部分才是劳动法上符合工资本质特征的工资报酬，可以适用两年的诉讼时效，其余200%则不应属于劳动报酬，实质是对用人单位未依法安排劳动者休年休假的惩罚性赔偿，不属于劳动报酬范围，应适用一年的时效期间。另一类裁判理据以刘某VS.西安市长安区交管汽车运输服务有限责任公司（以下简称运输公司）劳动纠纷上诉案为例。2009—2016年，刘某在公司工作期间未休年休假，发生争议时要求公司补偿年休假加班工资。法院认为，年休假加班工资属于福利待遇而非劳动报酬，因此应适用一年的时效期间。

4.关于年休假日期安排举证责任分配的法律适用标准

该问题有两种不同的裁判意见，第一类裁判意见要求雇主举证证明其已经安排年休假，否则将承担不利后果。以中国石油天然气股份有限公司陕西商洛销售分公司（以下简称石油公司）VS.寇某劳动纠纷上诉案为例。寇某2003—2012年在石油公司做炊事员，其间未休年休假，发生争议时要求石油公司支付年休假加班工资。法院认为，石油公司未提供已安排寇某休年休假的证据，因此应当支付加班工资。另一类裁判意见则是要求劳动者举证证明雇主未安排其休假。以李某VS.蒲城县气象局（以下简称气象局）劳动纠纷上诉案为例，李某在气象局工作期间未休年休假，要求气象局支付年休假加班工资。法院认为，李某未能提供其休年休假的申请未被批准或者气象局因工作需要未安排其休年休假，并征得其同意的相关证据，拒绝支持其诉求。

（三）对陕西省落实年休假法制探索的反思

1.陕西落实年休假的制度检讨

纵观年休假立法的国际趋势与本土现实，提高休假利用率，彰显年休假的劳动报偿属性是当今年休假立法的潮流所向。相比较而言，陕西省并没有出台地方法规专门规范年休假，现有制度存在如下问题：首先，服务年资的规范上没有对中央行政解释予以拓展，没有像其他省市立法那样，要求一定比率的出勤率才能享有年休假，不利于发挥激励劳动者忠诚勤勉的制度功能。其次，陕西省要求企业推行计划年休假制度，但是与河北省立法相比，其制度操作性不强，劳资双方在落实该制度时权利分配不明，常常无所适从。最后，与其他省市为提高年休假利用率作出的制度创新相比，本地相对落后，极大地妨碍了本地年休假利用率的提升。

2.陕西省落实年休假的司法标准检讨

（1）关于非正规就业劳动者的年休假权益保障问题，尽管陕西判例主流意见认为，一般情况下不应给予非正规劳动者年休假，但是，也有法官认为，如果非正规就业劳动者与用人单位协商一致给予劳动者年休假权益，类推适用《企业职工带薪年休假实施办法》，应从其约定，该判决不是以禁止歧视的强制性法理为依据，转而采取以劳资合意实现非正规劳动者的平等休假权的解释立场，拓展了劳资协商，将年休假权利从正规劳动者拓展到非正规劳动者的新路径。

（2）就年休假加班工资属性及其诉讼时效问题，两种裁判意见主张看似无重大差异，但若从加班工资属性的学理解释来看，其差异立见。年休假具有劳动报偿性，其目的不是为劳动者提供生活保障，而是激励劳动者勤勉尽责、提高劳动生产率。因此，年休假加班工资一般应将具有社会保障性收入、福利性收入以及非经常性给付的工资剔除。[10]本地制度将年休假工资限制在“劳动的对价给付”是合理的，据此判断，陕西判例中认为300%的年休假加班工资是福利待遇而非工资的判断与立法意图相悖，而那种将300%的年休假加班工资区分为工资和惩罚性赔偿并分别适用不同时效的裁判意见则更加符合立法原意。

（3）关于年休假安排举证责任分配问题。行政解释强调雇主有权决定年休假的具体日期安排，同时，提高休假利用率的目的是尽可能使劳动者在最需要获得休假的时间得以休假。因此，对于是否安排休假的举证责任，由雇主承担更为符合立法原意。

四、地方落实年休假制度的立法展望

反思陕西省落实年休假的法制实践，未能充分发挥年休假制度的劳动报偿功能以及提高休假利用率。因此，加快建立健全包括计划年休假、年休假累积使用以及假期协调利用等制度，同时对服务年资的出勤率作出明确规定，是陕西省未来完善相关立法之关键。具体制度设计及其理据如下：

（一）关于出勤率的认定问题

对于如何认定“出勤”的含义及计算其期间，学理通说认为：出勤率计算对年休假的权利确定具有现实的法律拘束力。出勤具有现实的劳动给付意味，因此，迟到、缺勤的期间应从出勤日期内剔除。但是，基于非可归咎于劳动者的原因造成的缺勤期间，如工伤、职业病疗养期间，停业期间以及产假期间都应计入出勤期间。从年休假宗旨出发，不应将年休假作为鼓励加班的工具，因此不应将加班期间尤其在法定休息日加班时间计入出勤期间。由于可归咎于雇主的因素或者因不可抗力的原因造成的临时歇业期间应当计入出勤期间，该期间劳动者的义务应被视为“事实免除”。[9]据此，从劳动报偿的制度属性出发，认定“出勤”应以剔除那些可归咎于劳动者的原因而发生的缺勤期间后，实际给付劳务的期间为准，并将其作为计算服务年资的必备条件。

（二）关于累积使用年休假的问题

关于可否累积使用年休假，学界观点不一：“否定说”认为，累积使用年休假违背了年休假的立法宗旨，吾妻认为，各年度的年休假是为了保证劳动者在一年内有一定天数的休假，是出于保护劳动力的目的，累积使用年休假实际减少了该年度的休假天数。年休假是劳动者休息权之一，应在各年度发生各年度预定的休息，累积使用年休假将事实上消灭劳动者当年的年休假请求权，导致年休权本身之消灭，构成对劳动者休息权利的实际侵害。“肯定说”认为，为了提高休假利用率，允许累积使用年休假是对劳动者年休假的保障。从长期效果来看，将年休假在不同年度分配有利于劳动者提高休假利用率，同时，也为劳动者自主选择休假日期留有余地，有利于劳动者行使年休假权利。

“否定说”将年休假与劳动力再生产直接挂钩，限制了休假利用率，况且，年休假请求权本身包括了对次年年休假的请求权，如果不允许累积使用年休假，是对劳动者年休假请求权的侵害[13]。从制度设计看，国际通行做法是在允许累积使用年休假的同时，对累积使用年休假的最长期间作出限制，防止雇主过度累积年休假，导致劳动者休假落空。我国中央行政解释虽然要求累积使用年休假必须征得劳动者同意，但是对累积使用假期期限没有作出明确限制，在劳资力量不对等的雇佣关系下，极易导致权力滥用而致休假落空。因此，陕西省立法落实年休假时，可以考虑明确规定年休假累积使用的最长期间或者累积使用的次数，实现提高休假利用率的同时，保障劳动者的休假权不因雇主滥用权力而落空。

（三）关于完善计划年休假制度

计划年休假是通过劳资集体协商，以集体协议确定全体劳动者在年度内的年休假时间，通过一齐休假、班次交替、员工交替休假等休假方式，全面计划好各单位劳动者的年休假期间，劳动者可以在计划年休假期间选择具体休假日期。[19]

由于我国《劳动法》及其相关行政配套法规以及陕西省行政规范性文件均未提出体系化的计划年休假制度设计，因此，在完善该项制度时可以根据本地的实际需要，参考该项制度较为发达的国外立法，进行相关地方立法设计。

计划年休假立法宗旨在于提高假期利用率，协调劳动者之间的休假时间，兼顾不同劳动者之间的休假时间和工作繁闲，提高每个劳动者休假的可能性。关于计划年休假的一般程序，以日本《劳动基准法》为例，一般要求雇主与本单位过半数劳动者或者其过半数劳动者代表协商一致达成本单位年休假日期安排的书面协议。通常情况下，集体协议覆盖的劳动者应当在该协议指定的休假日期范围内休假。总之，年休假计划对全体劳动者有拘束力。计划年休假是否应排除劳动者指定休假日期的权利，学理通说认为不应排除。因为年休假计划是劳资集体协商的结果，也是其行使请求权的结果。劳动者依自己的意愿指定休假日期是其固有的请求权的一部分，因此，在制订年休计划时，不应排除劳动者指定休假日期的权利。[20]

计划年休假的法律效力体现为：首先，贯彻“假期一齐赋予”的原则，通常要求年休计划应平等赋予全体劳动者年休假权利。其次，为了协调休假与生产经营，通常年休计划会让劳动者轮流休假并就轮流班次进行明确规定。最后，应针对每个员工休假日作出企业年休假日程表。为了便于年休假计划做成，通常要求雇主在年初作出年休计划。在制订计划时，雇主应当听取劳动者对休假日期安排的意见。[9]

（四）关于年休假与其他假期的协调利用问题

作为法定休假，年休假不得与其他法定假期合并使用，否则，将造成法定假期的削减。但是，作为长期继续性休假，年休假与非法定休假能否协调利用，关系到休假成本衡量的问题。世界许多国家从提高休假利用率并降低休假成本考虑，允许将年休假与非法定休假，例如私伤病假、事假、家庭照顾假以及带薪学习期间合并使用，陕西省也应积极效仿。

（五）关于年休假司法标准的运用

一些行之有效、理据充分的地方司法标准对地方立法具有极大的参考价值，尤其在填补法律漏洞方面尤为重要。就前述陕西判例而言，可以作为立法参考的司法标准及其制度完善路径如下：

（1）为了提高休假利用率，便于劳动者取得休假，陕西判例所依据的服务年资继续性认定标准可以更进一步推广到其他形式的灵活用工、劳动合同更新等情形下的服务年资计算，也即无论何种形式的劳动关系变更均应连续计算服务年资。如此，最大限度地激发劳动者就业积极性以实现年休假对于促进就业、提高劳动效率的规制目标。

（2）关于特殊人群年休假权益保障，陕西判例使得劳资合意给予从事特殊工时工作的劳动者年休假权利成为可能，为拓展年休假适用范围提供了一种合法路径和依据。据此，我国法律、行政法规以及其他地方法规均未关注到的特殊人群，诸如残疾人、未成年工、学徒、负担家庭照顾责任的劳动者、老年人等透过劳资协商获得附加年休假，这将是陕西省年休假司法保障最具创新价值的亮点。

（3）年休假加班工资的计算应坚持以“正常工作时间经常性给付的劳动报酬”为标准计算加班工资的基数范围，凸显加班工资的劳动报偿属性，正是基于劳动报偿的制度属性，在确定300%的加班工资属性及其诉讼时效时，可以将其中100%的部分认定为工资报酬，而其余200%的部分认定为惩罚性赔偿，分别适用不同的诉讼时效，以最大限度地平衡劳资利益。

五、结论

实现地方立法科学化不能囿于本地实践，而应将其放在国际国内的广阔视角下全面审视，在深入分析相关立法的全球趋势与本土现状的前提下，凝炼其共识，分析其差距，如此，才能准确定位地方立法的现实方位与未来方向。据此，前文通过梳理带薪年休假国际发展的理论与实践，发现当代主要工业国家的年休假立法最大限度地平衡休假中的劳资利益，以达至促进就业的目的。这也契合了我国促进就业的劳工政策理念，决定了我国年休假法律规制应以促进就业和提高劳动生产率为目标，以提高休假利用率为核心，充分展现年休假的劳动报偿属性。然而，我国法律、行政法规对此规范不力，各地为落实年休假，不得不充分利用地方立法权，从国际国内立法趋势与先进经验着眼，反思陕西省法制实践可见：提高休假利用率是该省落实年休假立法的“短板”，因此，加快建立健全包括计划年休假、年休假累积使用以及假期协调利用等制度，同时对服务年资的出勤率作出明确规定是陕西省未来完善相关立法的关键：首先，为体现年休假制度的劳动报偿属性，应严格年休假取得资格，在服务年资内增加出勤率的要求。其次，为提高休假利用率，可以考虑借鉴国际经验，完善计划年休制度，明确规定年休假累积使用的最长期间或者累积使用的次数，允许将年休假与非法定休假，如私伤病假、事假、家庭照顾假以及带薪学习期间合并使用。最后，陕西省相关劳动争议法律适用的如下标准可以成为完善立法的选择路径：①无论何种形式的劳动关系变更均应连续计算服务年资。②非正规就业劳动者有权通过劳资协商获得与正规就业劳动者同等的年休假权益。③对年休假加班工资计算，可将其中100%的部分认定为工资报酬，而其余200%的部分认定为惩罚性赔偿，分别适用不同的诉讼时效，以最大限度地平衡劳资利益。