四川省“插花式”贫困脱贫攻坚研究

李 慧

(中共四川省委党校，四川成都 610072)

由于“插花式”贫困点状分布及镶嵌在非贫困地区的现实情况，贫困户的脱贫更大程度上依赖于产业发展及农户融入市场的能力。在四川省决胜全面小康的关键时期，农业实现适度规模发展，促进农村农业现代化，是非连片贫困地区“插花式”贫困脱贫攻坚的迫切需要。因此，需要在进一步加大扶持力度、培育农村能人进而培育“插花式”贫困人口内生发展能力、着力构建农业新型经营体系、突破产业发展瓶颈等方面开展工作。

一、四川省“插花式”贫困的状态及特征

所谓“插花式”贫困是指在全省集中连片特困地区精准扶贫主战场之外的一些相对贫困的县、乡、村，由若干个零星的、分散的贫困村、贫困乡镇及区域构成。“插花式”贫困主要包括两种类型，一种是指的非贫困县的“插花式”贫困村，另一种是非贫困村的“插花式”贫困户。如果孤立地就某一地区来看，“插花式”贫困人口规模并不大，但全省汇集起来的总量巨大。四川省扶贫移民局公布的建档立卡贫困户资料显示，2014年底，秦巴山区、乌蒙山区、大小凉山彝区、高原藏区这“四大片区”的贫困人口为335.13万人，占全省贫困人口总数的67.34%，片区外贫困人口为162.52万人，占全省贫困人口总数的32.66%。到了2016年底，全省贫困人口总数减少到272万人，其中“插花式”贫困人口共计146.9万人，占272万贫困人口总数的54%；2017年进一步减少到171万人，贫困发生率从2014年的11.5%下降至2.7%[1]。

“插花式”贫困点多面广、零星分散，如自贡市2015年底建档立卡贫困户有70725人，分布在1103个村，其中分布在贫困村的仅占23.4%，其余76.6%的贫困人口散落在非贫困村。内江市全市三县两区均有“插花式”贫困人口，2014年有户籍农业人口330.4万人，贫困人口14.94万人，贫困发生率4.52%。贫困户58949户、贫困村301个，广泛分布于全市110个乡镇、1941个行政村。而且由于贫困户并不仅仅存在于贫困县、贫困村中，在那些非贫困县、非贫困村中也“散落”着不少贫困人口。如泸州市江阳区无贫困村，但区内却有2466户7466位贫困者零星分布在13个镇街、77个村；内江市资中县并非贫困县，却是“四大片区”外贫困村数量超100个的4个县之一，贫困村、贫困户超过内江市的1/3。这些地区贫困户的分布和脱贫难题，是“插花式”贫困状态及脱贫攻坚任务艰巨的缩影。

“插花式”贫困的致贫因素多维复杂，脱贫基础较差。缺资金、缺技术、缺劳动力等这些在连片贫困地区的多重致贫原因，在“插花式”贫困地区同样凸显，而且还有更多其他诸如基础设施覆盖率不足、政策红利覆盖率有限等更复杂的因素。四川省扶贫移民局的统计数据显示，“插花式”贫困地区因病、因残、因年老致贫的比例高于四大片区和全省平均数。依据2014年底的建档立卡数据，因病致贫占比“四大片区”为38.1%，片区外为56.8%。部分“插花式”贫困地区这一占比更加明显，如内江市现有贫困人口中因病致贫占78.6%，因残致贫3.72%[2]。现阶段新农合保险、大病救助等政策虽然缓解了部分贫困户的看病难题，但在医疗水平提升、医疗费用大幅提高的情形下，低水平的常规保障难以解决因患病带来的沉重负担，贫困户因病负债，支出性贫困比较普遍。

总体来看，“插花式”贫困地区较集中连片特困地区的经济发展水平更高，但贫困发生率依然较高，贫困人口收入与当地平均水平差别大，相对贫困问题比较突出。而且，由于帮扶力量更弱，扶贫政策更不系统，资源投入少于深度及连片贫困地区，要确保2020年前所有贫困人口全部脱贫，对各地而言任务艰巨。

二、四川省“插花式”贫困扶贫现状分析

(一)帮扶力量逐步配备，下足“绣花”功夫精准扶贫

一是在“插花式”贫困地区建立帮扶机制。早在2015年12月四川省就成立了脱贫攻坚领导小组，省委书记、省长任组长，开始“党政一把手负总责，五级书记一起抓”落实脱贫工作。全省向11501个贫困村党组织选派了一名“第一书记”。但由于当时帮扶力量只覆盖贫困村，非贫困村的“插花式”贫困区域缺“第一书记”和驻村农技员，导致其面临找不准脱贫产业、返贫风险高、相关政策理解不透等困境。因此，自2017年4月起省委开始对非贫困村的“插花式”贫困户选配帮扶力量。2017年4月中旬开始，向非贫困村选派“三个一”帮扶力量[注]“三个一”帮扶力量是指对20户以上贫困户的村全覆盖选派第一书记、农业技术巡回服务小组和结对帮扶责任人“三个一”帮扶力量。。省委组织部6月21日通报，全省向有20户以上建档立卡贫困户的非贫困村选派第一书记8274名，向所有非贫困村选派农业技术巡回服务小组2732个，为全省49.3万户“插花式”贫困户落实帮扶责任人26.7万人，所有非贫困村“三个一”帮扶力量实现全覆盖。[3]

在农业技术巡回服务小组的选派中，各市(州)、县(市、区)农业部门在抽派种植、畜牧、水产等方面的科技人员组成专家服务团的基础上，吸纳农村种养能手、家庭农场主、企业技术人员、社会化服务组织技术骨干、产业大户、“田秀才”和“土专家”等，动员1.2万余人组成2732个农业技术巡回服务小组。其中，种养大户、“田秀才”“土专家”1876人，农林种养专业技术人员9564人。

二是下足“绣花”功夫精准扶贫，各地积极探索脱贫密招。找准贫困户，识准贫困原因，精准发力，确保产业扶持、住房建设、教育扶贫等各方面工作精准到户到人。如：瞄准贫困人口，实现精准识别退出。四川省先后四次开展建档立卡贫困户“回头看”，贫困人口从“基本精准”到“更加精准”；建成“六有”大数据平台，将贫困人口识别、帮扶、退出全过程一“网”打尽；瞄准致贫原因，制定差异化脱贫方案。从2015年10个扶贫专项方案变成2016年17个专项计划，再变成2017年22个实施方案，四川脱贫“锦囊”涵盖从产业、就业、住房到教育、医疗、生态等方方面面，锁定贫困户脱贫摘帽的最急迫需求。

各地积极探索脱贫密招。如：巴中市通江县杨柏乡双凤垭村贫困户张定元有技术，只缺启动资金，借助扶贫小额贷款种花椒；邻居付圣文年龄偏大，身体多病，通过公益岗位挣工资。两人方法迥异，奔的却是同一条致富路。广元市3.7万名干部进村再“结亲”，对口帮扶6.86万名“插花式”贫困群众，并给每个非贫困村安排10万元至20万元产业扶持资金；自贡打破贫困村与非贫困村界限，将70%的贫困户聚集到产业链上等等。

(二)加大支持力度，培育新型农业经营主体助力产业扶贫

一是完善政策体系，培育农业新型经营主体助力产业扶贫。为帮助“插花式”贫困户发展产业和精准脱贫，四川省各相关部门相继出台政策制度，鼓励支持农业新型经营主体培育发展壮大。如：2016年12月1日，省农业厅制定出台《培育壮大新型农业经营主体助推精准脱贫行动方案》，落实扶持新型农业经营主体发展的各项政策举措。其中包括加快培育农业产业化排头兵企业；培育职业农民等。根据《四川省“十三五”农业和农村经济发展规划》，“十三五”期间，将聚集农村资金、科技、人才、项目等要素，大力发展多种形式适度规模经营，积极培育新型农业经营主体。根据规划，将完善补贴、金融、保险、设施、用地等政策，引导农民工返乡创业，积极培育专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业。

二是加大支持力度，增强形式多样的新型农业经营主体助力“插花式”贫困户脱贫的效果。在政策支持下，各级政府坚持数量增长和质量提升并重，以发展现代农业为抓手，以产业基地建设为平台，促进新型农业经营主体多元发展，带动“插花式”贫困小农户迈入现代农业发展轨道。至2017年底，全省家庭农场已发展40896家，经营土地面积193万亩；农民合作社89292个，入社成员401万户，带动农户696.6万户，入社成员和带动农户占全省农户总数53.6%；拥有注册商标的合作社4427个，通过农产品质量认证的合作社3439个。2017年全省农民合作社实现可分配盈余67.7亿元，入社成员均从农民合作社获得收益1688.3元；家庭农场实现经营收入124.5亿元，场均收入达到28.8万元。[4]各地在培育新型农业经营主体的过程中，注重对贫困户的纳入及分红照顾，对贫困户的脱贫带动作用明显。

另外，各地不断完善适应现代农业产业的标准体系，增加绿色优质农产品供给。建成绿色食品原料基地1834万亩，有机农产品原料基地167万亩。148个县开展无公害农产品产地认定整体推进工作，认定无公害农产品产地5715.6万亩，无公害畜产品基地695个，无公害水产品基地311个；认证登记“三品一标”农产品5467个(其中无公害农产品3893个、绿色食品1310个、有机农产品110个、地理标志农产品154个)，居全国前列，西部第一。[5]

(三)挖掘孵化农村能人，支撑农业适度规模发展带动脱贫

一是挖掘孵化农村能人，“抱团发展”加快贫困户脱贫。笔者调研发现，各地政府一方面配强村两委班子、增派第一书记及农技员等帮助贫困户脱贫，另一方面，挖掘“土专家”“土能人”进行重点培育。笔者跟踪中国扶贫基金会下设善品公社和四川海慧(小母牛)助贫服务中心等机构在四川部分地区的项目，发现它们在项目实施中的一个共同特点是在农村挖掘能人，通过理念注入、外出培训、理论提升、开阔视野等多方面深耕细作，孵化能人，然后让其在合作社或家庭农场中起骨干带头作用，带动周围群众脱贫致富。如善品公社在石棉县选择发展黄果柑项目时，非常重视对本地人才培养，从2015年8月中国扶贫基金会到石棉至今，围绕合作社建设、生产管理、电商销售等开展近20次培训，累计300余人次参加培训，同时分4次组织合作社骨干人员50人次，前往郑州、雅安、成都、重庆等地参观学习交流，拓展合作社骨干人员产业发展理念。通过长期孵化培养，合作社骨干成员尝到了“抱团发展”、产业做大做强的甜头，成了带动一方百姓脱贫致富的能人。

二是突破瓶颈，创新产业扶贫机制助力脱贫。为突破“插花式”贫困户脱贫要素不足、缺乏技术等瓶颈问题，部分地区探索产业扶贫新模式，积极引导新型农业经营联合社、农业龙头企业等探索“龙头企业+”模式开展产业扶贫。通过“龙头企业+合作社+农户”的生产经营模式，“专业管理+科技指导+订单收购+销售分红”的盈利模式，政府将扶贫周转金和其他项目资金入股龙头企业，作为村集体及贫困户股本，村集体及贫困户每年享有同期银行一年期存款利息保底；贫困户申请小额贷款和产业周转金入股公司分红，享有同期银行一年期贷款利息保底，同时签署三方协议，龙头企业承担小额贷款和产业周转金偿还义务；另外农户通过售卖蔬菜及畜禽产品、务工、土地租金获得收益，进一步助农增收致富。

三、四川省“插花式”贫困脱贫攻坚的主要问题

(一)资源有限及精准配置不足导致脱贫困难

一是“插花式”贫困户与连片贫困区域的贫困户未统筹兼顾。相比较而言，“插花式”贫困户享受的人员选派、责任压实、资金投入等各方面力度要弱于连片贫困区域。因“插花式”贫困零散分布，同样一个项目在连片贫困区内可覆盖几十甚至上百户，对多数“插花式”贫困地区而言可能只覆盖几户，扶贫投入产出比低，加上贫困成因复杂，同样的投入也许减贫效果不同，操作难度大，因此，有些地区领导不很重视。

二是扶贫资源匹配不足，“插花式”贫困地区资源缺口大。许多地区反映，非贫困村“插花式”贫困户产业发展资金投入不足、基础设施投入不足，有些市县虽然配套了一些资金给非贫困村，但与贫困村相比差距大。调研发现，财政专项扶贫资金的拨付，片区内的县远远大于片区外的县。如北川、平武等县，2016年财政专项扶贫资金达3500万，不属于片区内但贫困人口最多的三台县只有1200万元。部分处于贫困边缘的非贫困村得不到相应的政策扶持和社会关注，有的村连续几年无任何基础设施建设，很多村甚至落后于周边的贫困村，有的部门和单位“宣讲只去贫困村、培训只搞贫困村、义诊只到贫困村”，非贫困村被边缘化。[6]

三是脱贫资金难发挥放大效应。“插花式”贫困点状分布，扶贫资金分散投入，难发挥放大效应。按照政策要求，扶贫资金一年一发，这些资金分散到贫困户手中，多则2000多元，少则1000元，不可能上高收益的项目，即便整合当年扶贫资金，也很难投资较大规模的项目。部分地区探索以村为单位或联村成立专业合作社，引导贫困户将扶贫项目资金入股合作社，通过“保本保息+分红”来增加贫困户收入的模式，有些地区因觉得缺乏明确的政策依据，不敢这样操作。

另外，部分地区有限资金没用在“刀刃”上，扶贫缺乏持续性。调研发现，一些地区打造典型脱贫致富村，一方面可能因为省领导到访过，另一方面是交通条件相对好，但许多“样板村”并无可复制的经验，有些还处于有投入无产出状态，无确定的结果，就大肆对外宣传、向省上汇报，替农民描绘美好愿景，使许多村民不顾自身条件、不分析客源市场，一哄而上，贷款修建房屋，准备大搞乡村旅游、民宿等，一旦出现问题不仅失去典范意义，国家的扶贫资金及有限资源浪费，还可能让老百姓再次返贫。精准脱贫不是不需要样板或典型带动，但“样板化”流于“同质化”、“铺摊子”变“烂摊子”的风险需警惕。

(二)基层人力不足难支撑持续性脱贫

一是“插花式“贫困精准扶贫的要求与人力不足的矛盾普遍。现阶段进行的项目扶贫更多在“扶农”，而非“扶贫”，没有真正瞄准贫困人口。“插花式”贫困面广点多，致贫原因复杂等多重原因，相对于连片贫困地区的“集团作战”更需要“单兵作战”，需要一区一策精准扶贫，加上“插花式”贫困人口数量基数大，用足用好扶贫政策，考验着基层组织的能力，需要基层政府“绣花功夫”和“深耕细作”的耐心。调研发现，“插花式”贫困地区普遍缺能人、缺带头人、缺有农村工作情怀的人。许多第一书记及基层公务员对情况并不熟悉，当被问及返乡创业人数、返乡创业者都在做些什么及发展集体经济的障碍等问题时，几乎都不能较好回答。另外，许多地区的基层优秀公务员被上级调走，编制在基层而工作在县市相关部门，使得基层更加缺人。人力配备到底该“下沉”还是“上调”，各地必须认真思考并做出合理安排。

二是帮扶力量不能根本解决基层人力不足的问题。经省委组织部推动，“插花式”贫困地区配备了干部力量，如向贫困户超过20户以上的非贫困村派驻了包括第一书记、农技员等帮扶力量。但是，帮扶力量仅仅是在“帮扶”，不是基于“这是我自己的事情”的理念和情怀，缺乏把工作做细做实的担当，产生“公地悲剧”的结果。而且“外来和尚”与基层农村社会关系融洽度不够，也难沉下去工作。而“插花式”贫困地区又不可能像深度贫困地区那样大量的集中式扶贫，更需要在扶贫过程中考虑可持续性和内生动力培育。因此，需大量培植“本土精英”，这不仅是基层政府必须实施的大工程，更需要社会组织、返乡创业人员及部分有农村发展情怀的“城市人”共同来完成。

三是产业适度规模发展趋势与能人不足的矛盾凸显。“插花式”贫困脱贫主要途径是发展产业，而适度规模经营是提高产业发展成效的破局点。因为，大量分散小农户很难实现与现代市场的对接进而难以实现与农业现代化的有机衔接，小农户之间的合作势必将成为农业生产供给源头的保障。在相关部门出台政策及压实责任的基础上，各地农民合作社、家庭农场等多种合作组织应运而生。但是，这种趋势与人力不足的矛盾凸显。适度规模经营比起小散农户种植经营而言，难度更大、要求更高，既有法律法规要求，更有经营发展压力，急需能人引领。然而，许多地区却缺乏这样的能人。

另外，发展产业必须深耕细作，需进行价值链测算和论证，不盲从、不盲目。但许多地区既无人力也无能力来做这一切，产业发展资金使用效益不高，产业发展同质化、“非农”化明显，许多地区流转出来的土地都种上了经济作物，要么水果、要么黑桃花椒、要么乡村旅游。贫困村的产业发展资金使用及金融扶贫等诸多模式中，由于上级规定信贷任务重、监管难度大、人员紧缺等原因，基层组织包括部分村集体、村两委班子，要么违规使用部分小额信贷资金，要么不用，两种现象都比较突出。

(三)新型农业经营主体量多质弱，难担脱贫攻坚大任

一是多数农民合作组织“名实分离”，难担带动贫困户脱贫大任。省政府出台政策、投入资金支持各地发展新型农业经营主体，不同层级政府“层层加码”下派任务，部分地区出现过高的政策目标与过低的组织能力之落差。而且，偏重于保资金安全，忽视对农民的赋权。调研发现，各地培育的新型农业经营主体许多与基层现实需求并不符合，农民对此积极性不高，导致其生存空间有限、运作尴尬，出现成立合作组织的初衷与实际目标不相吻合的“名实分离”现象，难担带动贫困户脱贫大任。

二是新型农业经营主体量多质弱，难担产业发展带动脱贫大任。各贫困村成立的农民专合社、家庭农场等组织，数量繁多但运行质量不高，许多合作社的成立一方面是为了应付上级的要求、或因为别的地区有本地区也要有的从众心态、更有甚者不少专合组织或家庭农场办社办场动机不纯，为套取国家项目资金和贷款支持，只注册无基地，存在“空壳”现象。省工商局2018年4月数据显示，自2014年10月1日《企业信息公示暂行条例》和《企业经营异常名录管理暂行办法》实施以来，全省先后有10059户农民专业合作社被各级工商和市场监管部门依法列入经营异常名录。截至2018年4月12日，仍有7289户农民专业合作社未移出经营异常名录，被列入经营异常名录即将满三年的农民专业合作社有239户。

总体而言，资源匹配不足、农民合作组织制度不完善、发展不均衡、人才奇缺、产业发展抗风险能力差、品牌意识缺乏等问题交织，“插花式”贫困户持续稳定增收及脱贫乏力。

四、四川省“插花式”贫困脱贫攻坚对策建议

(一)加大对“插花式”贫困区域的扶持力度

一是加大对“插花式”贫困地区扶贫投入力度，提升产业扶贫成效。进一步整合扶贫资源，引导行业部门和社会力量兼顾片区外帮扶，多方借力探索建立各种类型的产业扶持基金。建议制定好对“插花式”贫困，尤其是典型“插花式”贫困地区，如人口大县、教育或医疗资源匮乏县等区域的脱贫攻坚保障机制。在精准调研的基础上实施差异化投入。解决好这些地区在基础设施、重点民生工程等方面的差距问题。将“插花式”贫困户脱贫任务和本地产业发展紧密结合，以县乡为单位加强产业发展指导，形成长效脱贫产业。探索因地制宜的方法，以村为单位或联村培育新兴农业经营主体，因地制宜适度规模，引导贫困户将扶贫项目资金入股合作社，通过“保本保息+分红”来增加贫困户收入的模式。

二是对“插花式”贫困区域实施分类政策。建议在扶贫项目安排和资金投入上出台更多分类政策，提高扶贫的针对性和减贫实效。如片区外非贫困县内的贫困村、非贫困村内的贫困户，可能致贫原因并不相同，需要摸情况，补短板，不一刀切。可由当地根据实际情况提出解决办法。另外，做好产业发展价值链测算，合理布局发展产业，坚持利益共享，激发合作各方活力。如大英县坚持利益共享让贫困户增活力，针对部分贫困村撂荒地多、劳动力少的现状，创新建立撂荒地经营合作社托管联动平台，采取代耕代种、收益分成的办法，既解决土地撂荒问题，又增加贫困群众收入。2016年，遂宁355家农业龙头企业参与脱贫攻坚，带动27660名贫困人口脱贫。

三是要制定好执行好“插花式”贫困的脱贫攻坚政策措施。落实“插花式”贫困扶贫开发规划编制与实施。扶贫开发中的许多问题，有相当一部分是因为基础工作做得不扎实造成的。四川省对连片贫困区域编制了《区域发展与扶贫攻坚实施规划》，突出增收与减贫目标，制定了各年度实施方案。因此，“插花式”贫困区域也可以照此做好规划及基础工作。以县为单位，编制“插花式”贫困扶贫开发规划，切实做到“八定”，即定扶贫对象、定目标任务、定建设项目、定资金投入、定扶贫措施、定责任领导、定帮扶部门、定时限要求。

(二)协同推进能人队伍建设与农业新型经营体系培育

一是加强“插花式”贫困地区基层组织带头人队伍建设。一方面创新方法、拓宽渠道，把政治素质好、致富带富能力强、管理有经验、群众威信高的优秀人才选进班子，注重从农村致富能手、个体经营大户、返乡创业人员、回乡大中专毕业生、复员退伍军人、大学生村官等群体中找苗子，进行重点培养，培育优秀村两委班子。对能人匮乏的村，打破地域界限，内选与外引相结合。另一方面，用事业和待遇激励能人。要鼓励并支持基层执行环节的模式创新和有益探索。同时，制定好村干部队伍建设的管理制度，建立村基层组织岗位目标责任制、绩效待遇挂钩制、不称职调整制等基本制度。把村党组织书记的工作实绩和培养村后备干部等目标与待遇挂钩，加强对基层组织选人用人备人的支持和考核力度。

建议成立村级“能人智囊团”，增聘“名誉书记”或“发展顾问”。“插花式”贫困地区的农村全能型能人极少，为避免个别能人重经济轻党务或重党务轻经济、轻技术，或重规矩轻创新等方面的缺陷，可因才设岗，建立“能人智囊团”。如在具备条件的村选聘多名各具特长的“能人”，成立“能人智囊团”，并把群众最认同、最信服的“能人”确定为团长。这样，村里不仅有“经济能人”“技术能人”，还有“政治能人”“党务能人”，村集体的发展思路会更宽。有些能人因为精力有限，协调不好村里事务和自己事业的关系，就可以将其选聘为村里的“名誉书记”或“发展顾问”，鼓励他们为村集体的发展出思路、引项目、办实事，而不是让他们任实职，这样既可以用到他们的智慧，也可防止这部分人进班子后出现“当官不理政”的“空挂”现象。

二是协同推进农业新型经营体系构建和农民“联合体”能力提升工程。以多种形式推进农业新兴经营体系建设，在此基础上组成小农户“联合体”或“组织体”，并协同推进农民“联合体”能力提升。政府可协同社会公益组织、民间人士，大力实施培育农村本土精英工程，加大对农村基层组织外的能人的挖掘孵化培育力度，营造良好的能人发展环境，吸引返乡创业人员、有农村情怀的“城市人”等加入脱贫攻坚行列，带领贫困户脱贫致富。

(三)着力构建农业新型经营体系，培育带动脱贫主体

一是培养一批带动能力强的新型农业经营主体。引导同产业、跨区域、有关联的农民合作社组建联合社，发展农产品标准化生产和加工、流通，实现规模化集约化发展。建立教育培养、认定管理、政策扶持、全程服务等相互衔接的一套培育制度体系，大力培育职业农民，让农民实现从生存到生活的转变，让农民成为有尊严、更体面的职业。

二是积极探索有效合作路径。在“插花式”贫困地区积极探索合理使用土地、产业发展基金、贫困户小额信贷等各种资源，找出适合地区特色的农民合作化模式，破解脱贫攻坚难题。如崇州市推进土地股份合作经营，破解农业“谁来经营”的难题；公开竞聘农业职业经理人管理。形成“理事会+农业职业经理人+监事会”运行机制，理事会代表社员决策“种什么”；招聘的农业职业经理人统一组织生产管理，负责“怎样种、如何种”，实行科学种田；切实保障入社农民利益。这些先进经验可适度推广。

三是加快构建农业社会化服务体系建设。完善公益性服务，稳定公益性农技推广人员队伍，建成覆盖全省的公益性农技推广体系，建立推广机构。加快培育农业经营性服务组织，出台支持新型经营主体开展社会化服务的扶持政策和扶持农机服务社、统防统治合作社、营销合作社等社会化服务组织的政策，把农业服务纳入政府向社会力量购买服务的内容，在人口大县、民生欠账较多的地区和贫困人口量大程度深的县(市、区)推广农业生产全程社会化服务。支持新型农村流通主体和适度规模的农村电子商务发展。

大力推进产销对接。推进合作社直销网络体系建设，积极发展农副产品产销对接直营店，扩大专合社农产品直销率，减少中间环节，增加收益；积极申报主要农产品产地集配中心项目，建设农产品配送中心，农产品检测工作常态化，开展质量溯源体系建设，扩大配送规模和覆盖面；注重打造地方特色，塑造地方品牌，建立健全农产品质量检验检测和追溯体系，将电子商务作为促进农产品流通的重要手段。

四是充分发挥两个带动作用。农民专业合作社是农业科技推广与技术创新的一个重要主体，发挥着基础性的作用。专合社应积极发挥自身优势，借助多方力量，主动进行农业科技推广与技术创新，通过聘请专家能手授课指导、印发培训资料、建立“科技书屋”和培训中心等方式对入社成员和当地农民进行培训和指导，切实提高农民生产经营素质。各级各部门应加强对专合社的技术培训与指导，制定相关激励政策来鼓励专合社进行农业技术推广与技术创新，促进专合社助农增收和发展现代农业两个作用的充分发挥。