我国儿童福利事业发展的成效、问题与对策

近年来，我国儿童福利事业不断发展状大：儿童早期教育和大病医疗等方面的相关政策措施相继出台，孤儿基本生活保障制度、农村留守儿童关爱保护与困境儿童保障制度逐步建立，儿童福利事业发展取得显著成效。与此同时，我国儿童福利事业发展仍然面临着许多问题与不足。因此，梳理回顾近年来我国儿童福利事业的发展成效，分析当前存在的问题不足，对于建立健全我国普惠型儿童福利制度具有重要意义。

主要成效

儿童保护法制建设加快，司法保护加强。随着国家经济发展与社会转型变迁，儿童的生存环境恶化与权益被侵害等问题时有发生，引起国家与社会的广泛关注和高度重视。全国人大及其常委会近年来修改、制定了数部与儿童权利保障相关的法律，强化了对儿童的保护：2012年3月，《刑事诉讼法》修正，增设“未成年人刑事案件诉讼程序”专章，以更加有效地保障未成年人的诉讼权利及其它合法权益。2015年8月，《刑法修正案（九）》颁布，加大了对性侵幼女、收买被拐卖妇女儿童、虐待儿童等行为的处罚力度。2015年12月，《反家庭暴力法》颁布，为儿童家庭暴力的预防、矫治和惩处等提供了法律依据。2016年2月，《民法总则》颁布，其中多个条款涉及规范和保障未成年人民事权利义务。立法层面的发展，完善了儿童保护的法律体系，推动了我国儿童福利制度的法制化进程。未成年人司法保护工作的力度也在不断加大。 2014年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部印发《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，首次在我国建立起未成年人行政保护与司法保护衔接机制。2015年底，最高人民检察院设立专门的未成年人检察工作办公室，作为统筹协调未成年人检察工作的临时机构。在此基础上，最高检于2019年增设第九检察厅，作为负责未成年人检察工作的专门机构，未成年人司法保护的力度与专业化程度进一步提高。

儿童福利政策体系逐渐完善，行政管理体制有所改进。近年来国务院及各部委亦出台了一系列与儿童福利相关的政策文件，内容涵盖儿童生存与发展的方方面面，儿童福利政策体系渐趋完善。其中，2010年11月，国务院出台《关于加强孤儿保障工作的意见》，要求建立与国家经济社会发展水平相适应的孤儿保障制度并将所需资金纳入财政部门预算，建立稳定的经费保障机制。2014年4月，民政部印发《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，对于扩大儿童福利范围，推动我国儿童福利由补缺型向适度普惠型转变，建立、健全惠及所有儿童的儿童福利制度和服务体系具有重要意义。2016年2月，国务院发布《关于加强留守儿童关爱保护工作的意见》，以农村留守儿童关爱保护为切入点，系统性明确未成年人保护政策措施和工作机制。2016年6月，国务院出台《关于加强困境儿童保障工作的意见》，以建立健全与我国经济社会发展水平相适应的困境儿童分类保障制度。2018年6月，国务院出台《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》，以解决残疾儿童因家庭经济困难未能得到及时康复，以及残疾儿童家庭因残致贫、陷入困境等突出问题。2018年10月，民政部制定出台了《儿童福利机构管理办法》，通过细化有关具体举措，有效提升我国儿童福利机构规范管理水平。2019年5月，民政部联合教育部等十部门联合印发了《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，对未成年人救助保护机构和儿童福利机构的职能定位和发展方向、基层儿童工作队伍建设、儿童关爱服务工作格局和保障措施作出了进一步明确和要求。一系列儿童福利政策的出台，扩大了儿童福利制度的覆盖面，促进了普惠制儿童福利制度的完善与发展。在新一轮政府机构改革中，民政部设立儿童福利司，体现了党中央、国务院对儿童工作的高度重视，也是党中央、国务院在科学研判儿童工作形势条件下做出的一个重要决断，是儿童福利工作一个新的里程碑。

公共投入逐年增加，保障力度持续加大。随着国家经济实力的不断提升，我国在儿童福利方面的公共投入也逐年提高，对孤残儿童和困境儿童的救助与保障力度持续加大。2011-2018年，我国在儿童福利方面的社会服务事业费支出呈现逐年递增的趋势，尤其是2010-2011年，我国儿童福利方面的社会服务事业费支出在此期间出现了一个显著的上涨，从6.46亿元一跃增至40亿元，增幅超过500%。截至2018年，全国共有孤儿32.2万人，其中机构集中供养孤儿8.1万人，全国机构收留抚养孤儿平均标准为1335元/月/人，散居孤儿平均标准为913元/月/人。从2019年开始全面提高中央财政补助地方孤儿基本生活费标准，东、中、西部补助标准分别达到300元/月/人、450元/月/人和600元/月/人。

存在问题

部门职责划分不清，监管体制仍待理顺。民政部儿童福利司的设立对于我国儿童福利事业的进一步发展无疑具有积极意义，但也应看到，当前我国儿童福利的行政管理体制仍未理顺，多头管理的情况依然存在，且职责交叉，责任边界不清。在政府系统，儿童福利事业的主管部门为民政部门，但事实上教育、卫生、公安等部门也在分担着相应职责；国务院还设立了妇女儿童工作委员会作为主管全国妇女儿童工作的议事协调机构。在党群系统则有共青团参与青少年福利方面的事务。在社会组织方面还有中国残疾人联合会系统管理残疾儿童福利事务。部门分割、多头管理的体制不利于对儿童福利事业进行统一监管与统一规划。

儿童福利公共投入有待进一步提高。尽管近年来在儿童福利方面的公共支出有所增加，但从总体上来看支出水平仍然较低。我国在儿童福利方面的支出与国民经济的增长仍不相匹配，儿童福利的发展尚滞后于国家经济的发展。此外，根据笔者对OECD国家相关数据进行的估算，经合组织（OECD）国家在儿童家庭福利方面的公共社会支出占GDP比重的平均值始终大于2%，我国儿童福利的社会服务事业费支出占国民生产总值的比重尚低于OECD国家的平均水平。

儿童福利法律法规体系有待完善。当前我国尚未制定专门的《儿童福利法》，儿童福利事业基本上仍是依靠部门规章和政策性文件来指导。虽然已经制定了《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《义务教育法》《母婴保健法》等法律，但这些法律均是缺乏刚性约束的“软”法，操作性相对较弱。随着我国社会保障制度走向成熟、定型并步入法制化轨道，也必然要求儿童福利的法制建设层次相应提高，否则这一制度的权威性与稳定性将受到损害，影响儿童福利事业的进一步发展完善。

对策建议

进一步理顺行政管理体制，厘清部门职责。尽快改变多头管理的格局，切实理顺儿童福利事业的监管体制机制，进一步厘清部门间职责。一方面，赋予民政部门更大的责任与权力，使其切实承担起整个儿童福利事业的统筹规划、顶层设计与行政监管任务。另一方面，进一步厘清各部门在儿童福利事务中的职责，确保分工无遗漏、无交叉。民政部门应定位为儿童福利事业的主管部门，卫生部门则要通过促进儿童医疗卫生机构的发展、增加儿童医疗卫生资源供给来解决好儿童的医疗保健问题。同时，共青团、妇联、残联等人民群体与社会组织要回归本位，真正扮演好所代表儿童群体的利益维护者角色。

加大公共投入，促进托幼事业和儿童医疗卫生服务的发展。加大对儿童福利事业的财政投入，以发展儿童福利相关公共服务为主线，同时辅以有限的儿童津贴或家庭津贴，让儿童群体也能公平地分享到国家改革发展成果。一是要进一步发展托幼事业，健全完善托幼公共服务体系。同时充分调动社会力量，多种形式开展针对3岁以下婴幼儿的照护服务，以实现幼有所育。二是要进一步完善儿童医疗卫生服务体系，增加儿科服务资源供给，加强儿童医疗卫生服务机构和专科建设，优化儿童医疗卫生资源配置，确保儿童群体的健康成长。

进一步健全法律法规体系，提高儿童福利法治建设水平。作为我国社会福利制度体系的一部分，儿童福利法律制度的完善，必然需要建立在社会福利法制健全的基础上。因此，需要进一步建立健全社会福利法律法规体系，制定国家社会福利事业的基本法即《社会福利法》，通过立法确定公民的福利权。目前，我国保障儿童相关权益的制度安排散见于宪法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等法律中，儿童法律制度体系比较分散。因此，建议制定《儿童福利法》，为儿童福利制度的实施与完善提供具体的法律依据，确保儿童福利制度在法制化轨道上有序运行。