新时代加强选人用人监督问责问题研究

房 建

（中共宿州市委党校 党建教研室，安徽 宿州 234000）

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我们党一定要有新气象新作为。”要“坚持正确选人用人导向，匡正选人用人风气。”［1］选人用人是全面从严治党的重要内容，要“加强选人用人监督问责，对用人失察失误的严肃追究责任。”［2］以监督问责传导责任压力、保证选人用人正确导向、匡正选人用人清朗风气。课题组通过问题导向、问卷调查和专题座谈，探究新时代选人用人监督问责方面存在的突出问题，剖析问题根源，提出新时代加强选人用人监督问责制度建设的建议。

一、选人用人监督问责存在的突出问题

课题组通过对中共安徽省委党校（安徽行政学院）相关专题班的厅级、处级及以下干部学员进行问卷调查319份，其中回收有效问卷287份。问卷调查数据显示，21.25%、51.92%的调查对象对当前选人用人监督问责工作的总体评价为“满意”“基本满意”。应当看到，12.2%的调查对象“不满意”、14.63%的调查对象“不了解”。从选人用人监督问责视域观察分析，55.05%、45.3%、43.9%和38.33%的调查对象认同的监督问责问题是：主体虚化缺位，对象掩饰逃避，情形模糊隐秘，处理高举轻放等。

（一）选人用人监督问责的主体虚化缺位

1.责任担当虚化。“只想栽花不愿剪刺”的错误思想认识，形成行动上的矮子，“口号”上的巨人，问责喊得凶、落得轻。台上义正词严“严查严办”，台下放任自流“无人问责”，致使监督问责空转虚化、责任担当形式化。69.34%的调查对象认为，“对用人失察失误的干部批评教育的多，组织处理、纪律处分的少。”

2.监督问责弱化。监督问责靶向不明、发力不准、震慑不足，抓不住重点监督问责对象。对选用决策与监督环节问责的少，大多对执行环节问责的多，更多是把处理“带病在岗与提拔的干部”当成问责。出于对问责的牵连责任顾虑及影响政治生涯的担忧，极力回避遮掩隐瞒，形成捂盖子“马桶”效应，不作为、慢作为和假作为，甚至用领导权威压制组织部门、纪检机关不得启动问责。“少数地区单位的选人用人监督问责问题，有选择的报或瞒而不报”。44.25%的调查对象认为，“执行监督问责制度不力。”28.57%的调查对象认为，“问责常常是在上级党委施压或新闻媒体曝光后才被动进行。”

3.监督问责淡化。监督问责上热下冷，层层递减，责任模糊、力量分散、问出多门、执行松软及扯不清的关联关系，不愿、不想监督问责。57.49%的调查对象认为，“监督问责力量淡化弱位。”党委弱位，监督问责一把手管用的办法不多。23.34%的调查对象认为，“党委部署的多、监督问责的少。”纪检缺位，民不告官不理，坐等举报。22.3%的调查对象认为，“没有主动出击查找问题。”组织空位，组织担任干部选用主客体的双重角色。39.02%的调查对象认为，“监督问责是部内循环的自我监督、自我问责，自己的刀削不了自己的把。”

（二）选人用人监督问责的对象掩饰逃避

1.监督问责对象的认识有误。接受上级调查问询时，错误把上级组织的监督问责视为搞“株连”，把平级组织对问题的反映当找茬；错误认为“谁能保证看干部绝不走眼？难道看不出问题就得被问责？”缺乏权责对等的责任意识，对荐人察人选人用人等的失察失误，不认真检讨、查找原因，反而极力狡辩不认错，竭力撇清责任。

2.监督问责对象的掩饰逃避。少数主要领导在上会前事先同各常委通气、定调子，确保自己心目中的人选胜出。明里走程序，暗里搞内定，“暗示”“授意”或者“定调画线”，“组织意图”提名推荐、带帽考察，并以民主集中制讨论决定，选用流程看似规范，实质可能存有黑幕。一旦所提拔干部被查出问题，往往班子集体担责，问责的板子极少打到个人身上。

3.少数一把手“粉饰”迷惑众人。33.67%的调查对象认为，“一把手选用干部权力运作空间大”，常常会比照既定的目标人选量身定做一套选拔程序，设定选用条件，划定范围，以合法合规操作“萝卜选用”，帮人升官。程序制度不仅形同虚设，反而成为“合法化”的遮羞布。［3］

（三）选人用人监督问责的情形模糊隐秘

1.监督问责情形模糊，认定难。68.64%的调查对象认为，“领导不力、把关不严、考察不准、核查不认真的失职及故意隐瞒、执意提拔等，其责任很难精准认定。”选用前未发现，任职一段时间后被查处。对考察环节了解不深入而导致的问题，54.01%的调查对象认为，“要对当时的考察组人员问责”；62.37%的调查对象认为，“更要对疏于管理监督的主管领导问责”；对拟任干部是“两面人”，处于“潜伏期”，以后才暴露的问题，56.1%的调查对象认为，“该发现未发现、该核查未查核的要问责”；65.85%的调查对象认为，“对当初力荐的领导要问责”。

2.监督问责情形隐秘，取证难。谈话推荐环节取证难：向组织部部务会汇报、提交党委讨论和归档的并非考察座谈的原始记录，而是经过修饰且按照一定模式写出的考察材料，认定责任缺乏有力证据。考察环节取证难：考察手段有限，短时间难对拟任干部全面了解，做出符合实际的评价和判断；被考察单位出于输送干部目的，以会议或口头来让参评者多说考察对象的优点、不说或少说缺点；被考察人为了升迁，会事前拉关系“拜码头”，搞徇私舞弊。组织上报的考察报告一旦失实，板子打在考察组身上有失公正。常委会票决环节取证难：集体决策、无记名投票，少数服从多数确定提拔对象，个人所起到的作用比较隐蔽，“班长”和班子成员的责任难以认定；监督问责部门对选用问题的查处，通过谈话、查阅资料等手段获取证据，准确性不够，56.45%的调查对象认为，“责任界定的方法还不规范。”49.82%的调查对象认为，“问责处理的依据还不清晰。”

（四）选人用人监督问责的处理高举轻放

1.人情关系阻碍处理。同部门上下级间，实施监督问责时，考虑熟人情节，高压线除去高压电，硬杠杠变成软处理。在人脉关系的说情下，也为降低负面舆论，仅纠正事件本身，常以批评教育代替组织处理、纪律处分；问小不问大，问下不问上，问软不问硬，问疏不问亲。49.83%的调查对象认为，“监督问责受到讲人情、做工作因素的影响，处理大打折扣。”

2.主要领导意见把控处理。选人用人的责任追查可能涉及内核内容的曝光，强调问责会失去信任及负面影响，不愿启动也不想动真碰硬。既怕牵连责任的主因，也可能有小尾巴被监督问责对象抓住的次因，更担心“拔萝卜带出的危险”，为撇清责任及避免被咬，对监督问责工作不重视，也不支持。监督问责部门的少数干部唯上是从，只要上面领导没指示，就压案不查或象征性地处理。55.05%的调查对象认为，“少数地区单位出现选人用人违规违纪的典型案件，荐人察人选人用人受到问责的还较少。”

3.对干群监督问责的裹挟。民主推荐人选，仅知“过程”不知“结果”，画勾画圈之后就收走，不现场唱票、不公示结果，留下“按需取舍”的空间；监督重官方轻民意，考察提拔一位市厅级干部，参加测评与谈话的对象仅限于本级班子成员及县级班子的主要领导，关起门来搞考察，把普通干群拒之门外，剥夺了他们的监督评判权，考察很难听到接地气的话。干群对选人用人监督问责的积极性有所降低，56.16%的调查对象认为，“干部选用监督问责是组织纪检的事，与己无关”。

二、选人用人监督问责存在问题的原因剖析

（一）党委把关权过于虚置，监督问责制度在空挂

1.监督问责制度虚弱。少数党委的领导核心作用弱化。［5］选人用人监督问责制度虚置，使得制度的执行落空，没能发挥出震慑威力，成为纸老虎、稻草人。［6］选用人仍看阅历年龄、论资排辈、平衡照顾，任人唯亲、站队划线、圈内圈外等。

2.选拔监管制度虚转。少数党委重选用不重监管，任命干部当仁不让，日常监管放任自流，致使酝酿推荐的干部经不住考察、公示等。对上级党委任命的层级高的干部监管不力或根本不监管。放弃抓早抓小，出了大事，撂挑子给纪委，监督问责“口号喊在党委，工作放在纪委”。

3.选拔责任虚化。少数党委“只挂帅不出征”，对一些干部身上病症，群众不断反映，护短迁就开脱的有之，“带病”在岗提拔的有之；执行民主集中制搞变通、做选择和走形式，研究干部不上会或上会人数不过半、会议没记录或事后再补记录等闯红灯违规时有发生，使得党委集体领导把关无力。

4.干部选拔的组织制度虚置。党章规定，党内干部选用权力配置流程“全委会——常委会——书记办公会——书记”。但是，干部选用权力运行往往变成“书记——书记办公会——常委会——全委会”，从而使选人用人党委领导把关权能虚置，权能被党委一把手掌控。43.55%的调查对象认为，“一把手用人权名义上不分管，实际上不放手的隐形控权问题依然严重。”

（二）决策决定权过于集中，监督问责程序在空转

1.决策决定权被操控。少数一把手牢牢掌控选用人决策决定权。凭个人好恶、利益需求等来选用人，对“自己人”设计路线、栽培使用。“说一不二”的个人权威凌驾于组织之上，是垄断选用人决定、执行和监督的“一霸手”。掌控选人用人的制度程序设计，有决定权；握有打开制度程序笼子的“钥匙”，有执行权；对监督问责可以变通执行，有问责权。［7］

2.监督问责落实难。少数一把手在选用人时胆子非常大，将选人用人程序倒置空转，玩弄于股掌。源于监督有效性不高，监督有效性排序为44.95%、44.25%、33.1%和23.34%的调查对象认为，纪检机关监督＞干群民主监督＞组织部门监督＞班子成员相互监督。调查问卷“您对一把手在选人用人方面存在的问题持何种态度”，33.85%的党委成员选择“含蓄地提提”。多数党委成员对一把手选用人问题不敢直面提，怕被边缘化或受打击报复。干部选用考察、讨论、决定等监督程序，看似关卡重重，实质可能在空转。

3.监督问责乏力。42.16%的调查对象认为，“对决策决定权监督责任的模糊及缺失硬约束”，即没形成有效的监督制约，反之，导致对一把手的人身依附，使“落实领导意见”贯穿干部选用全程。从面上看，选用干部监督程序一步不少，实际操作是“让程序规则服从领导心中的人选必须胜出”。51.91%的调查对象认为，“监督一把手有效管用的制度不多，一把手成了脱离监督甚至监督不了的‘特殊人’。”

（三）考察过于宽松软，监督问责机制挂空挡

1.监督问责的要求不严。干部选用的考察是组织部门的主要工作，面对数量庞大的干部队伍，管理监督力量有限、手段不足，放松对干部的严格考察。57.49%的调查对象认为，“组织管理监督力量较薄弱。”组织部门肩负着既选用又监督的双重权能，极不情愿拿自身“开刀”、揭自己的“盖子”。即使迫于上面与舆论压力“轰油门”问责，下级也会用“挂空挡”方式走过场。40.77%的调查对象认为，“选人用人责任追究制度的追责挂‘空挡’多年，都是极大的教训。”

2.监督问责的力度不够。在对选用干部的上级、同级尤其对上级一把手，组织监督问责的手段较软，一般是谈话诫勉、批评教育等。38.68%的调查对象认为，“组织部内监督机构设置和人员配备上还存在着权责不清”；22.65%的调查对象认为，“组织部门领导不重视监督问责工作”等。

3.考察权运行机制不透明，权力责任细化不足。大批临时抽来人员组成的考察组，可能将党性不纯、律己不严、作风不实等问题带进考察中。极少数人员将考察权做人情、搞关系、勾兑跑风漏气等。40.01%的调查对象认为，“考察组人员组织纪律素养参差不齐。”近年来暴露出组织考察走过场，干部“带病提拔”屡屡发生，说明考察责任机制不健全，倒查追责制度执行不力。

（四）监察督查过于疲软，监督问责力量在空耗

从制度设计看，选人用人监察督查权是全方位立体式，看似严密的监督体系对选人用人监督呈现碎片化。43.55%的调查对象认为，“监督力量分散在纪检监察、组织和检察等机关，看似都有监督责任，但实质谁都不负责任的九龙治水格局”；39.37%的调查对象认为，“监督权的分散容易使监督问责的效力递减。”

1.上级监察督查权的有限性。呈现为空间上难以全覆盖，时间上缺乏持续性。监察督查大多是年度考核及年底抽查，专项巡视巡察带有临时性、突击性特点，短时间很难全面发现问题，更多的是事后处理。“巡视来查就哆嗦，巡视结束就嘚瑟”是对有限性的形象描述。

2.同级监察督查权的无效性。班子成员拥有“一岗双责”的监察督查权，离一把手最近，按理说最易发现一把手选人用人腐败迹象，其中最有权监督的要数纪检书记（纪检组长）。由于纪检监察督查权受控党委一把手，监督问责选用人权往往是“蜻蜓点水”。“这些年查处的一把手腐败问题，很少有同级纪委主动报告的。”［8］班子成员缺乏对等权力与一把手抗衡，制度上缺少硬性要求，监督底气不硬。

3.下级监察督查权的无力性。“选人用人腐败案件的信息,来源于群众举报的较少,暴露的主要原因是交易者之间的利益冲突而引发。”［9］67.94%的调查对象认为，“信息公开不够，不知情，无法实施有效监督问责。”普通干群在干部选用上监督权的无力性，助长了一把手选用人的滥权行为。47.39%的调查对象认为，“监督机制不完善、问责体系不健全”，监督问责效力不高，给选用人的腐败提供机会。

三、新时代加强选人用人监督问责制度建设的重点

选人用人监督问责，监督是问责的前提，问责是监督的延伸，但问责最为关键。在党的十八届六中全会上，习近平总书记指出：“强化监督问责，对责任落实不力的坚决追究责任。”［10］在中纪委十九届二次全会上，习近平总书记再次强调：“坚持行使权力和担当责任相统一。紧紧咬住‘责任’二字，抓住‘问责’这个要害。”［11］构建选人用人“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必问责”的监督问责制度。［12］

（一）确立监督问责主体，建立党委领导把关的监督问责制度

1.构建选人用人监督问责的制度体系。一是落实党委选人用人监督问责的主体责任，强化党委选人用人领导把关的责任担当。二是落实选人用人监督问责权力的责任配置，强化权责对等的责任担当。

2.落实好《干部任用条例》。一是重点把好研判动议、民主推荐、考察、讨论决定等环节的程序责任关；二是坚持监督关口前移，把好凡动必议、凡动必查、凡动必核、凡动必听的责任关。［13］

3.严格执行《党委讨论决定干部任免事项守则》。一是把好日常监督、流程监督、常态监督关，强化立体化监督问责。二是抓好专项监督、集中监督、巡视巡察监督，强化规范化监督问责。建议全委会民主评测党委新提拔干部“回头看”制度，倒逼“主体责任”落地生根。

（二）抓住监督问责对象，完善对关键少数的监督问责

1.健全选人用人监督问责的责任体系。一是紧盯责任人，明确选人用人监督问责对象。二是建立干部选用监督问责责任机制。第一责任人以身作则，班子成员认真履行“一岗双责”，纪委书记做到敢监督、能监督、会监督、执好纪、问好责。

2.健全对一把手选人用人的监督问责制度。一是建立权力与责任对等、权力行使与监督问责并行的选人用人权力运行约束机制。上级党组织定期听取下级班子成员对一把手选人用人的评价。二是建立定期督查、专项检查和巡视巡察，监督一把手选人用人；建立违规插手干预选用记录上报制度。三是建立对一把手监督问责启动机制。上级组织或上级党委决定启动问责程序。为了杜绝一把手用人暗箱操作、幕后操纵和控制干部选任过程和结果，建立集体责任问责一把手制度；实施“一票否决”引咎辞职制，“官帽”与选人用人责任挂钩。

3.建立对关键人提名权的监督问责制度。一是建立“首提问责制”。提名权扩大到全部党委常委，个人署名推荐提名责任制，酝酿动议提名环节的纪实制。二是“等额提名”改为“差额提名”制。三是建立党委讨论决定选用干部实名票决制。

（三）明晰监督问责内容，建立“两个责任”清单

1.建立选人用人的正面清单。一是建立党委主体责任的正面清单。列出党委一把手第一责任正面清单及履责报告制。二是建立纪委监督责任的正面清单。列出纪委一把手监督责任正面清单及履责报告制。

2.建立选人用人的负面清单。一是建立党委主体责任的负面清单。二是建立纪委监督责任负面清单。建议把检查“两个责任”落实情况作为监督问责的重点，实现责任清单化、监督问责常态化。

3.建立“两个责任”清单公开及履责监督问责制度。一是建立“两个责任”正负清单公开制度。二是建立对“两个责任”执行情况的检查考核制度。三是建立“两个责任”履责尽责的责任体系。

（四）严格监督问责措施，规范实施细则

1.规范监督问责程序。一是建立事前报告、事中纪实、事后评估、离任检查的全程监督问责程序。提高选用人工作公开性和透明度。二是建立选人用人工作实录建档制度。三是建立线索移交、督查联动、问责沟通等联动机制。

2.完善监督问责方法。一是健全选人用人责任考评机制。建立“带病提拔率”和“违规用人率”为内容的责任考评指标。二是健全选人用人责任倒查问责机制。对领导不力、把关不严、考察不准、核查不认真者，一查到底、问责到人。三是健全选人用人举报、举报调查和举报查核机制。完善检查机制、重大用人报告及联席会议制度及审计制度，拓宽监督问责的渠道。

3.严格监督问责处理。一是建立选人用人失察失误惩戒机制，实践好问责“四种形态”。二是完善制度相互衔接、配套机制。三是建立监督问责敢较真、勇碰硬的激励机制，化解不愿监督、不敢问责和慵懒散难题。

（五）强化监督问责保障，建立倒查追责机制

1.强化纪委监督问责职能。一是健全“一案双查”监督问责制度，及时启动《监督问责建议书》。二要健全“一案两报告”监督问责制度。三要建立执纪监督问责过错责任追究制。追究执法执纪机关及主要领导的责任。

2.强化监督检查倒查问责。一要建立随机调研督查与专项督查、集中检查与日常检查、全面自查与重点抽查相结合的制度，实现责任落实、动态监控、制度执行、风险预警和检查考评的有机统一。二要建立问责情况立项督查检查制度。坚持上一级负责原则，对查核结果抽查复核和分析研判。三要建立责任倒查问责追究制度，压实上级纪委对下级党委及组织部门的监督检查。

3.健全监督问责配套制度。一是建立监督问责“签字背书”明责制。谁负责调查、核查，谁就应该在调查报告、核查报告上签名。二是建立监督问责“重复检查”履责制，对不监管、不问责的实行提级问责、加重处理。三要建立监督问责“上溯跟踪”追责制。对巡视检查、日常检查等结论再全面核查，将责问全、把责追到，扫除“盲区”，敢闯“禁区”，以“拔出萝卜”带出“更大的萝卜”的力度追责。

（六）创新监督问责制度，构建常态化监督问责机制

1.建立选人用人常态化监督问责机制。一是健全选人用人全过程监督问责制度。严格执行任前报告、全程纪实、任后评议、离任检查及“一报告两评议”“带病提拔”问题倒查等监督问责制度链。［14］二是创建“三查两述一考”常态化监督问责机制。日常督查、专项抽查、半年巡查、述责述廉和年度考评“三查两述一考”督责方法。三是建立跟踪分析研判机制、异常行为适时矫正机制、财产申报及公开机制，提高监督问责的实效性和针对性。

2.健全选人用人规范化监督问责机制。一是建立问题线索排查处置机制。二是完善选人用人监督问责流程，形成清晰无缝的责任链，确保监督问责的精准性和科学性。

3.健全选人用人科学化监督问责机制。一是健全党委间的党内合力监督问责机制。从巡视、信访、责任制考核和突发事件中挖掘选用人问题线索，跟踪监督、扎口管理。二是健全媒体、群众等合力监督问责机制。构筑举报受理、立项调查、督查督办和结果反馈机制，彰显监督问责的民主性和长效性。