政府与市场关系演变的历史考察

郭 勇

（中共佛山市委党校 经济学教研部，广东 佛山 528300）

改革开放是决定当代中国发展命运的关键一招，而改革开放或者说全面深化改革的重点是经济体制改革，其核心问题是处理好政府与市场的关系。政府与市场这一对关系是经济体制的关键问题，不同流派的理论观点差别很大，由此产生了实践中关于产业政策等的论争。因而，看待和处理政府与市场的关系，既是一个重大理论命题，也是一个重大实践课题。本文以理论与实践结合、国际与国内结合的视角，梳理了改革开放40多年中国政府与市场关系演变的实践历程，以世界眼光考察西方资本主义经济发展中政府与市场关系约400年的理论争鸣，以此探寻政府与市场经济的一般规律，在此基础上提出处理好政府与市场关系的启示。

一、改革开放40多年：政府与市场关系的四阶段论

改革开放以来，党和国家在认识和处理政府与市场关系上不断探索，取得了重大突破，在顶层设计和基层摸索中，逐步建立并不断完善适合中国国情的社会主义市场经济体制，其过程大概经历了以下四个阶段。

（一） 第一阶段：计划为主，市场为辅（党的十一届三中全会到党的十二届三中全会之前）

以党的十一届三中全会为标志，党中央开始系统而全面审视计划经济体制带来的问题，进而开始了中国对经济发展道路的新探索，开启了中国改革开放的伟大征程。中央领导层逐步突破了只要计划不要市场的观念，逐渐认可市场经济。陈云提出计划经济和市场经济两部分不是此消彼长的关系，而是都要相应地增加，这一思想被概括为“以计划经济为主，以市场调节为辅”。［1］1979年11月，邓小平划时代地提出“社会主义市场经济”的概念，“我们是计划经济为主，也结合市场经济，但这是社会主义的市场经济。”［2］当时，整个社会对发展市场经济仍没有充分的认识，需要一个解放思想、形成共识的过程。

1981年，党的十一届六中全会通过了影响当代中国改革进程的重要文件——《关于建国以来若干历史问题的决定》，明确强调“发挥市场调节的辅助作用”。［3］1982年9月，党的十二大指出，改革经济体制“注意发挥市场调节的作用，方向是正确的”“要继续注意发挥市场调节的作用”，并把贯彻好以计划调节为主、市场调节为辅这一原则，作为经济体制改革最根本、最重要的一个问题。［4］这是对政府与市场关系认识的一次重大转变，为后来的进一步思想解放奠定了基础。

从整体上看，这一时期，尽管强调市场调节的辅助作用，但仍没有完全突破计划经济的框架，只是有限的渐次引入市场调节作用，体现了中国渐进式改革的特点。

（二）第二阶段：有计划的商品经济（党的十二届三中全会到1992年邓小平同志“南方谈话”之前）

1984年，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，指出不能把计划经济同商品经济对立起来，这种传统观念应该突破；提出要尊重市场经济运行规律，社会主义计划经济也应遵循和运用好价值规律；社会主义市场经济首先是以公有制为基础，建立“有计划的商品经济”；以问题为导向，创造性地实行了“双轨制”做法：指令性指标与指导性指标并行、计划价格与市场价格并用、公有制与非公有制并存。在党的十二大基础上，党对市场的认识又深了一步，但邓小平认为对市场和商品经济的认识还不够深入，1987年2月，邓小平在不同场合表达了不能把经济发展调节手段与国家性质挂钩的观点，“为什么一谈市场就说是资本主义”“一谈计划就是社会主义”“计划和市场都是方法嘛。”［5］同年10月，党的十三大提出“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制。”“必须把计划工作建立在商品交换和价值规律的基础上。”［6］1988年，党的十三届三中全会开启了“价格闯关”改革，这是中国社会主义市场经济发展过程中的又一个里程碑。

（三）第三阶段：市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用（1992年邓小平同志“南方谈话”到党的十八届三中全会之前）

党的十三大及之后的价格双轨制，实际上明确了市场化改革取向，但社会各界对“有计划的商品经济”的理解却存在差异，在理论上和实践中并未达成明确的共识。比如，有计划的商品经济是以计划为主，还是商品经济为主，商品经济如何与公有制兼容，计划与市场如何结合，等等，理论界围绕这些议题展开了激烈的讨论。加上“价格闯关”导致的巨大通胀，有人对计划与商品结合产生了质疑。事实上，20世纪80年代对于姓“资”姓“社”的问题始终没有定论。1989年前后，中国在思想和实践中客观上处于暂时的“调整期”。

邓小平十分关注这场争论，为继续推进改革十分着急。1990年12月，他对中央负责同志说：“不要以为搞点市场经济就是资本主义道路，没有那么回事。”［7］1991年初，邓小平同志视察上海时指出：“不要以为，一说计划经济就是社会主义，一说市场经济就是资本主义，不是那么回事，两者都是手段，市场也可以为社会主义服务。”［8］1992年春，邓小平在“南方谈话”中强调：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”［9］邓小平的“南方谈话”一锤定音，终止了姓“资”姓“社”问题的争论，再次极大地解放了人们的思想，推动了改革开放的进程。

1992年10月，党的十四大提出“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用……。”关于“建立社会主义市场经济体制”的开创性表述，是中国改革开放历程中党和政府对市场经济规律的一次深刻把握。

1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》，进一步提出中国下一步推进社会主义市场经济体制改革的战略部署和基本框架，为中国深化经济体制改革提供了行动纲领。

1997年，党的十五大报告重申，“坚持和完善社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”2002年，党的十六大提出从“更大程度上”、2007年，党的十七大提出“从制度上”、2012年，党的十八大提出“更大程度更广范围”发挥市场在资源配置中的基础性作用，表明党和国家对市场规律的认识更加深入。

（四）第四阶段：使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用（2013年党的十八届三中全会至今）

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革做了顶层设计。“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”［10］习近平指出：“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”［11］在这里，习近平把市场决定资源配置上升到客观经济规律的高度，奠定了中国经济体制改革中政府与市场关系新的理论基础。

2017年10月，党的十九大立足实现“两个一百年目标”，提出建设现代化经济体系，“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。”［12］同年召开的中央经济工作会议提出了“习近平新时代中国特色社会主义经济思想”及其七方面内涵，其中之一：“坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，坚决扫除经济发展的体制机制障碍”，这是中国经济体制改革的取向，也是对中国改革开放40多年来认识和处理政府与市场关系的经验总结。

二、西方400年：政府与市场关系的钟摆现象

在处理政府与市场的关系上，西方资本主义国家以善于利用市场机制见长，但资本主义并非一直都以放任市场为主导。从主流经济学兴衰更迭看，西方资本主义在不同时期采取了不同模式，呈现“政府干预主义——放任自由主义”的左右摇摆的特点。

（一）西方政府与市场关系的演变过程

1.重商主义——强政府干预。在西方资本主义发展早期的16世纪中期至18世纪中期（英国工业革命之前），重商主义取得主流地位，前后约200年时间。重商主义的主要理论观点是：把金银作为衡量财富的唯一标准，一个国家积累的金银越多，代表这个国家越富强。在重商主义思想指导下，政府采取积极干预的方式，大力发展出口品工业，同时利用关税手段保护国内工商业，鼓励出口，限制进口，把其他国家商品挤出本国市场，从而赚取国际收支盈余。重商主义本质上是商人资产阶级主张政府对经济的全面强势干预，以保护商人利益，客观上对本国的资本原始积累起到保护作用。

2.古典自由主义——自由放任。古典自由主义占据主流地位的时间，以1776年《国民财富的性质和原因的研究》出版为起点，至1936年《就业、利息和货币通论》出版为标志，约160年间。

18世纪60年代，伴随着英国工业革命兴起发展，英国工业资产阶级逐渐完成了对商业资产阶级的取代。1776年，亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》一书出版，标志主张自由放任主义的古典经济理论登上历史舞台。亚当·斯密的经济自由主义满足了当时资产阶级自由竞争的需要，其思想受到追捧，亚当·斯密也被称为西方经济学的鼻祖，后人不断对其理论进行丰富完善。1803年，让·巴蒂斯特·萨伊出版了《政治经济学概论》，提出渗透着斯密自由经济思想的“萨伊定律”——供给自动创造需求。这之后，在大卫·李嘉图、约翰·穆勒等人的研究推动下，古典经济理论进一步发展。1890年，马歇尔的《经济学原理》出版，提出了局部均衡理论，这是对亚当·斯密以来主张经济自由主义的经济学家们的经济思想和分析方法的集大成，［13］把古典经济学发展到了新古典经济学阶段。

古典经济学认为，自由竞争的市场机制是接近完美的，政府在经济运行中被排斥到边缘地带。这种自由放任的思想，推动了处于两次工业革命时期自由资本主义的发展，促进了资本主义经济的腾飞。但进入20世纪，古典经济学理论受到挑战和质疑，例如，1920年，庇古的《福利经济学》指出，市场能实现社会财富总量的帕累托最优，却不能实现分配的帕累托最优，最终还是不能实现社会总福利的帕累托最优，这是市场的分配性失灵；外部性理论指出，负外部性条件下，市场无法在生产领域达到帕累托最优，这是市场的外部性失灵；公共产品理论指出，市场无法在公共产品领域实现资源最优配置，这是市场的公共性失灵，等等，以上现象统称为“市场失灵”。

3.凯恩斯主义——强政府干预。凯恩斯主义占据主流地位为1936年至1979年英国首相撒切尔夫人上台执政期间，前后约43年。

市场有效发挥作用所需的完全竞争环境、交易成本为零、信息完全对称等约束条件，在现实的经济社会发展实践中并不存在，随着资本主义进入垄断资本主义阶段，市场失灵越来越多地暴露出来，而政府对经济正常运转所起的作用得不到正常发挥，主张自由放任的古典自由主义经济思想难以指导实践。市场自身积累的弊病，终于以资本主义历史上最严重的经济危机——1929年“大萧条”的形式爆发，实践证明，市场经济并不能自发实现均衡。

在对经济危机和传统经济思想的反思中，1936年，凯恩斯发表了《就业、利息和货币通论》，以有效需求理论为依托，建立了以国家干预为中心，以应对经济危机和解决失业为目标的理论体系，开创了现代宏观经济学。［14］凯恩斯认为，在现实生活中客观存在着三大心理规律：一是边际消费倾向递减规律，二是资本边际效率递减规律，三是流动偏好。由于这些客观规律的作用，社会大生产必然出现有效需求不足的问题，但市场的力量无法解决供需矛盾。解决的办法，就是政府通过财政政策和货币政策来调节社会总需求和总供给。凯恩斯政府干预经济的主张，不仅有效应对了经济危机，而且促进了资本主义危机后长达30年的繁荣。

4.新自由主义——自由放任。新自由主义占据主流地位的时间，约为英国首相撒切尔夫人、美国里根总统执政至2008年，前后约30年。

凯恩斯主义主张政府干预，导致政府支出大增，长此以往，资本主义国家普遍出现了通胀。20世纪70年代，在石油危机冲击下，西方多国出现了经济停滞与通货膨胀互为因果的现象，即“滞胀”，凯恩斯主义对此束手无策。在此背景下，反对政府干预经济、主张自由市场的新自由主义兴起，这其中包括弗里德曼的新货币主义、拉弗的供给学派、哈耶克的伦敦学派、卢卡斯的新古典宏观经济学、科斯为主流的新制度经济学派、布坎南为主流的公共选择学派等，其共同主张是“小政府、大市场”。

新自由主义对西方资本主义国家产生了重要影响，突出的典型是撒切尔革命和里根革命，在一定程度上再次复苏了西方资本主义国家经济发展，一度在意识形态上形成了所谓的“华盛顿共识”。

5.新凯恩斯主义——政府干预（2008—今）。新自由主义成为西方各国主流经济思想后，各国开始放松政府管制，推行经济自由化。在苏联解体后，以新自由主义为思想理论基础的“华盛顿共识”甚嚣尘上，一度向南美等地区输出。但新自由主义以及“华盛顿共识”并没有想象中的美好，南美国家未得其利先受其害，西方主要资本主义国家也很快再次遭受经济危机的重创。2008年，美国次贷危机引发的全球金融危机，促使人们反思新自由主义。为应对危机，美欧各国普遍加强了政府干预，政府干预主义再次复苏。后凯恩斯主义时代，一些支持政府干预的经济学家修正和完善了凯恩斯主义而形成了“新凯恩斯主义”，新凯恩斯主义将政府干预理论发展到一个新的高度，比传统的凯恩斯主义更看重市场的作用。

（二）西方政府与市场关系演变的特点

1.钟摆现象。16世纪中期以来，西方国家政府与市场关系的发展历程中呈现出一种钟摆运动。这种钟摆运动与物理学意义上的钟摆运动有相似之处，即某一时段处于某一极端（放任或干预），当出现一系列问题之后，转向另一极端（干预或放任），政府与市场关系的发展在这两种极端之中不断摆动。在西方经济学理论交替的过程中，大致可以看到“政府主导（重商主义）——自由放任（古典自由主义）——政府主导（凯恩斯主义）——自由放任（新自由主义）——政府主导（新凯恩斯主义）——争论与融合”的一种动态交替和演进过程。

2.融合趋势。从钟摆摆动的幅度和时间看，摆动速度逐渐变快。重商主义占据主导地位约200年，古典自由主义占据主导地位约160年，凯恩斯主义占据主导地位约43年，新自由主义占据主导地位约30年，新凯恩斯主义至今10年（仍在发展中）。可见，某一主流思想占据主导地位的时间越来越短，［15］摆动幅度逐渐变小。从重商主义到古典自由主义，再到凯恩斯主义，转变的幅度很大，有“非此即彼”的特点，但在之后的摆动中，都更加注重吸收对方的有益之处，兼顾政府与市场的作用，至少不是把另一方彻底抛弃，政府与市场的关系正呈现融合之势头。

三、理论与实践两个维度的经验与启示

以史为鉴可知兴替。通过纵向的历史考察和横向的中外比较，从中可以看出政府与市场关系演变的共同特征，并对未来的理论与实践发展提供一些启示。

（一）理论经验：政府与市场“两手”结合是发展的共同趋势

建国后，中国的经济体制学习苏联模式，仅用政府调节“一只手”统筹国民经济的发展，这在战后物质极端匮乏条件下是必要的，也是有效的，但从长远看，完全依靠政府调节这“一只手”难以奏效，且弊病丛生。在经济转轨时期，中国并没像苏联和东欧国家实施“休克疗法”，简单地从计划这“一只手”转到市场“另一手”，［16］而是逐渐探索、稳步推进，最终建立了混合型的社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制本质上就是市场“无形之手”与政府“有形之手”有机结合，克服了客观存在的“市场失灵”“政府失灵”这些“两只手”的劣势，充分发挥“两只手”的优势，从而取得了巨大的成功。巧合的是，目前，西方国家政府与市场关系，也呈现“两手”融合趋势，取“两手”之长互补“两手”之短。

“两只手”优于一只手还体现在中国与西方国家的比较当中。西方资本主义国家基本强调经济自由主义，在经济大波动时才抬出政府干预，把政府干预与市场调节作为互不兼容的两个极端。中国的社会主义市场经济则把二者融合，“执两用中”，两者兼顾，把看似矛盾的对立体有机统一起来，体现了中国的中庸哲学和包容型智慧。中国工业化40年，走过了西方200多年的历程，中国经济发展速度之快、增长时间之长，正是得益于这样的包容型智慧。

（二）实践经验：处理政府与市场关系必须从实际出发，实事求是

自1978年以来，中国政府与市场关系经历的四个阶段，每一个阶段的具体形态都是那个时代经济社会发展的反映，但这种关系并没有一个固定的、一成不变的模式，乃至包括今天在内的第四阶段仍处于不断变化当中，在实践中“各有所侧重并不断演化”。［17］从西方资本主义经济发展历程看，围绕政府与市场关系，西方经济理论在不同阶段形成了不同的经济学理论，总体而言是在“政府作用”与“去政府作用”之间摇摆,其摇摆变化的依据也是资本主义在不同时期、不同阶段的发展实际，当市场失灵时强调政府干预，当政府干预失灵时强调市场调节。

从中国改革开放40多年与资本主义400年发展历程可以看出，政府与市场关系是具体的、历史的，而不是抽象的，永远处于动态调整中，因而也难判断究竟怎样的政府与市场关系才是最好的模式，或许可以说，没有最好，只有最适合当时那个社会的政府与市场关系模式。

（三）理论启示：坚定理论自信，推进有中国风格中国气派的政治经济学学科建设

改革开放以来中国经济发展取得的伟大成就，彻底扭转了近代以来中国发展落后于时代潮流的局面。中国奇迹何以发生？政府与市场关系的演变为解释中国发展奇迹提供了一个视角，即中国特色社会主义政治经济学与中国发展奇迹的高度互洽关系。政府与市场关系是政治经济学的核心命题。从对我国政府与市场关系40多年历程的考察可以看出，中国政府与市场关系不断调适，这种生产关系领域的调整是由生产力的发展水平决定的，同时又促进了我国生产力的极大发展。换句话说，正是因为中国政府与市场关系的恰当调整，才有了中国发展奇迹的出现，这就是改革开放过程中中国发展奇迹的政治经济学解释。

从中西方政府与市场关系演变的考察中，我们更有理由相信，中国政府与市场的关系是在中国发展的实践中不断丰富和发展的，同时经济发展模式并非只有西方一种，也并非西方模式是最优模式。在2016年7月召开的经济形势专家座谈会上，习近平指出：“推进充分体现中国特色、中国风格、中国气派的经济学科建设”。［18］我们应坚定有中国风格中国气派的政治经济学科建设的理论自信，在理论上坚持继承与发展的统一，在逻辑上坚持价值与工具的统一，在实践上坚持目标与路径的统一，不断推动中国特色社会主义政治经济学向前发展。

（四）实践启示：坚持以习近平新时代中国特色社会主义经济思想指导经济工作

改革开放40多年，中国政府与市场关系调整的探索，其指向就是建立和完善社会主义市场经济体制，这是一项前无古人的创举。中国特色社会主义市场经济把社会主义与市场经济结合，事实上就是充分发挥政府与市场的作用，使之互补互促，把市场经济资源配置的一般规律与社会主义初级阶段生产力发展规律有机结合起来，使之适应社会主义初级阶段的中国。

西方国家过于强调一端，往往导致不可估量的经济危机接踵而来，即便为应对危机，西方经济理论不断进行创新（进行“钟摆”），但其自身固有的矛盾并未解决，只是在一定程度上缓解或者转化，这很可能在孕育下一次更大的危机，其根本原因还是资本主义自身固有的生产社会化与生产资料私有制之间的矛盾。中国特色社会主义市场经济体制将社会主义基本原则与市场作用有机结合，较好地解决这一问题。

当前，随着中国经济持续健康发展，在实践中形成了习近平新时代中国特色社会主义经济思想，这是中国改革开放以来特别是党的十八大以来中国经济发展经验的高度总结。做好当代中国的经济工作，要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用，把五大发展理念贯穿改革发展的各个环节和领域。