新媒体时代网络舆情对政策制定的影响

张伟平

（延安大学 文学院，陕西 延安 716000）

据中国互联网络信息中心（CNNIC） 发布的第43次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018年12月，中国网民规模达到8.29亿，其中手机网民有8.17亿，［1］而且数量还呈现增长态势。公共政策是指“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达到公众目标、以实现公共利益的方案。”［2］网络舆情是指通过互联网表达和传播的各种不同情绪、态度和意见交错的总和。［3］在传统公共政策制定过程中，政府占主导地位，公众参与声量弱小。随着新媒体的蓬勃发展，政策信息获取更加便捷，公众与政府之间的联系更加密切，互动交流更加频繁。网络舆情表达直接、传播迅速，既是民意的表达，也是公共政策制定的重要基础。因此，深化对网络舆情生成与发展规律的认知，重视网络舆情积极作用，作为公共政策制定的出发点，推动政策制定科学化民主化，具有重要价值。

一、网络舆情的特征与新趋势

（一）网络舆情的特征

1.表达的直接性。在新媒体兴起之前，政府要想了解公众的真实想法，手段单一，途径有限，大多是通过明察暗访、问卷调查、直接采访等传统方法，效率不高，费时费力，信息的效度、信度难以保证。与此同时，公众对公共事件的意见表达渠道也较为狭窄，主要通过人大代表、听证会、信访等方式。新媒体时代，公众可以通过社交网站、直播、微博、QQ、微信公众号等新媒体平台直接发表意见，程序简单，过程直接，操作便捷。

2.传播的迅捷性。在现实生活中，热点事件发生以后，各种与之相关的讨论随即热火朝天，相关信息蜂拥而至，通过QQ、微信、微博等载体传播，其速度、影响让人难以招架，尤其是热点事件加上情绪化的意见，就可以形成一片舆论。众所周知，特金会、翟天临事件、孟晚舟事件等，都是通过网络新媒体的迅速传播被广大公众知晓，迅速占领热点榜。

3.情绪的非理性。针对发生的社会热点问题，在网上表明自己观点的网民不在少数。由于众多的网民对事件的真相不了解，以讹传讹的现象在网络传播中较为普遍。在网络热点事件的讨论中，公众盲从和冲动，在网络传播中的作用更为明显；非理性、极端、过于主观的舆论，占据舆情发展主导权的例子也较为常见。

（二）网络舆情的新趋势

1.载体的多样化。网络覆盖的信息冗杂，几乎与人们相关的信息在网络上都能找到。目前，网络舆情生成过程中新媒体传播载体运用比较广泛的是QQ、微博、微信，受众范围广、使用率高、便捷性强。据腾讯2018年第四季度业绩公布，微信月活跃人数达11亿，QQ月活跃人数达到8.026亿。据新浪微博官方发布，截至2018年12月，新浪微博月活跃用户达4.62亿，由此可见新媒体传播载体的巨大影响力。当然，不同的传播载体，其传播的速度、方式以及影响都有所差异。不容否认的是，传播载体的多样化，延伸了舆论的表达平台。

2.新旧媒体互补增强。报纸、电视等传统媒体在信息传播中的导向明显，权威性强，但对真实的社情民意重视程度不够，用户体验与用户需求把握不足，久而久之，其影响力必然受损。新媒体时代，社会舆论与网络互相依存，越来越多的社会舆论因网络引起，依靠网络传播，故而不少传统媒体的新闻取材来源于网络。网络的发展、网民数量的增加和多样化的新媒体传播载体，无形中推动热点事件的发展。某网站统计分析，近年来，接近一半的热点事件，都是由网络爆料而引起公众关注，这样的案例比比皆是。例如，赵立新不当言论，“韩国胜利影星事件”等等。目前，传统媒体转型势在必行，在保持原有特色的前提下，更加注重对新媒体的运用；同时，新媒体也在吸收传统媒体的优势，新老媒体之间互动互补增强。

3.网络互动常态化。据统计，截至2018年9月，累计已有61位省委书记、省长，600多位地市级一把手对人民网《地方领导留言板》网友留言做出公开回复，涉及全国内地31个省区市，回复率为67.04%。［4］尽管存在瑕疵，但网络问政改变了传统的官民沟通方式，搭建了新的沟通平台，满足了公众需求。利用新媒体，创新了官员与公众的沟通形式。例如，张春贤、蔡奇等官员的微博粉丝达千万之众，互动频繁，效果显著。它突破网络问政的形式化，解决群众关心的实际问题，通过网络向公众阐述政策要义，推动政府与公众的双向互动。

4.向现实空间扩散。就某个热点事件在网络上讨论已是网民习以为常的方式，越来越多的网民不愿空谈，更希望走向现实，通过自身的体验与感悟，利用文字、照片等形式发送到网络，推动事件发展。但是，网络民意在发挥积极作用的同时，过度绑架媒体也超乎了人们的想象。例如，“人肉搜索”十分盛行，使很多的不法分子、贪污官员，或者违反道德的一些人受到了处分与谴责，发挥了积极作用。与此同时，过于利用、伤及无辜的现象也较多，致使某些无辜的人面临巨大压力，这就需要网民面对不同网络舆情更加理性思考、客观判断。

二、网络舆情对政策制定的影响

目前，我国正处于社会转型期，公众价值取向多元，参与政策制定的意识越来越强烈，但网络舆情是一把“双刃剑”，为政策制定提供意见，促进政策科学化等方面发挥正面效应，但虚假信息误导政策制定的负面影响，也如影相随。

（一） 积极影响

网络舆情既是民意的表达，也是公共政策制定的重要基础和出发点，推动了政策制定科学化民主化，对于政策制定发挥着积极作用。

1.扩大政策制定信息源，推动政策制定科学化。网络是信息的集散地，为政府了解和汇集民意，科学制定公共政策提供了良好的条件。信息是政策制定的前提，网络舆情扩大了政策制定的信息源。第一，地域广博、民族众多，城乡差距以及区域发展水平等都是网络舆情环境纷繁复杂的诸多因素，不同群体对政策制定的看法不尽一致。第二，网民结构分布造就了多元化的网络舆情环境，城市网民数量大于农村，学生网民数量居首，网民学历层次越来越高。加之互联网的开放性，拓展了所有人的公共空间，通过开放的传播渠道，公众可以随时在网络上发表见解，人人都是信息源，都能快速便捷地共享信息。第三，网络舆情是民意来源，内容丰富，信息多元。政策制定者可以借此全方位深入地了解公众关于政策的信息需求。因此，网络舆情是政府政策制定的第一道“过滤器”，扩大了政策制定所需的信息源，提高了政策的合理性科学性。

2.促进政策制定主体多元化。政策制定的过程，也是政府与公众互动的动态过程，随着经济社会发展，政策制定主体更加多元化。第一，在虚拟的网络环境中，公众顾虑减少，可以快速表达观点，不用担心身份暴露而“秋后算账”，公众参与公共事务讨论的热情更高，有助于公众表达自己真实的利益诉求，提升了公众和政府之间的互动，推动公众参与政策制定，扩大了政策制定的主体范围。新媒体时代，传统“精英代言”的话语模式被打破，社会生活的大小事件，公众可自由表达，并超越年龄、职业、阶层的界限，促进了公民参与政策制定，加快了公共政策决策的民主进程，摆脱了政府制定政策“一言堂”局面，激发了公民的主人翁意识。

那天清晨洗脸的时候，他蓦然发觉原来那女子的低语就是水被撩起来又落回水里去的声音。难怪那样纯净呢。还有那支曲子，也是水的声音。

3.增强外部监督，提高政策公信力。监督贯穿于公共政策过程始终，充分发挥网络舆情的外部监督作用，保障政策制定的实效。第一，通过网络新媒体，公众可以就政策制定、执行、评估等的各个环节发表见解，政府可及时调整完善政策内容，有利于公众对政策制定过程进行监督。第二，通过“严书记事件”“范冰冰偷税漏税”等诸多网络热点事件，不难发现，突发性公共事件大多是通过网络新媒体曝光，随后政府部门开展深入调查。因此，网络舆情开辟了监督的新渠道，延伸了监督的范围，增加了政府信息的透明度，加深了公众对参与政策制定的认同感，提高了政策公信力。

（二）消极影响

网络舆情在发挥积极作用的同时，也极易被一些居心叵测的人利用，借助新媒体传播虚假信息、偏激言论，违背事实真相，偏离舆论导向，从而对政策制定产生消极影响。

1.虚假信息丛生，降低公共政策的科学性。网络的开放、新媒体的发展为公众参与公共事务提供了机会，但也为网络虚假信息开辟了道路。第一，网络管理匿名，导致发言门槛极低，有些人甚至违背伦理道德，违反法律法规，发布一些不负责任的虚假消息，这样，舆论导向容易出现偏差，影响政府政策制定者错误认知“网络民意”。第二，网络信息庞杂丰富，每个人都可扮演记者和编辑的双重角色，新媒体平台充斥着各种虚假信息，迷惑性强。在政策制定过程中，虚假的舆情信息容易被不法分子利用，发表一些不利社会稳定的言论，偏离“主航道”，误导政府和不明真相的公众，影响政策制定的科学性。“秦火火”事件便是一个典型的案例，虚假谣言在网络中经过成千上万次转发，形成非常不利的网络舆情，造成了极其恶劣的社会影响，给政府政策制定带来障碍。

2.网络信息结构失衡，影响政策制定的公正性。在网络的虚拟世界里，网民基础、网民结构也反映网络言论的走向，影响网络舆情发展和政策制定。第一，据中国互联网络信息中心（CNNIC） 发布的第43次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，我国网民男性比重大于女性，初中及以下学历比重高达56.9%，3000元及以下收入群体网民占55%，东部地区比重大于西部地区，城市网民以巨大优势多于农村网民。［5］网络信息结构明显不均衡，网络舆情整体代表性大打折扣。第二，区域之间、城乡之间数字鸿沟短时间难以消除，信息获取难度差距依然存在。在政策制定过程中，不同群体总是从自身利益出发，提出针对性意见。网民结构失衡容易出现小群体意见被埋没、被打压，甚至会误导政府遵从片面的“网络民意”，势必会影响政策制定的公正性。

3.网络舆情导致的群体极化，影响政策制定的公平性。群体的存在，必然会给身在其中的个体带来心理影响。群体极化现象是指当公众对某个政策进行群体讨论并发表自己的看法，在群体进行集体决策时容易受到某些言论的影响缺乏理性判断，偏向极端，加速矛盾激化。网络的虚拟性为谣言滋生提供了土壤，网络信息过于繁杂，公众难以辨别真伪，谣言一旦被人相信，接受它的人便会像滚雪球一样越来越多，形成社会流瀑效应。如果不对情绪化的舆论进行疏导，澄清真相，一旦形成声势浩大的网络舆论，出现群体极化的现象，最终会产生社会不稳定因素以及不和谐的行为，就会对政府的理性判断造成干扰，也将影响政府政策制定的公平性，阻碍公共政策的有效运行。

三、网络舆情的积极引导与公共政策的理性制定

从近年来网络发生的一些热点事件可以看出，网络舆情折射的社情民意，给政府部门带来了危机感。目前，我国政府处置网络舆情事件的经验还远远不够，对网络舆情的认识和了解还不够深入。因此，推进政务信息公开，加强网络基础设施建设，拓宽舆情表达渠道，完善网络管理制度建设，开展网络道德教育，发挥网络舆情正能量，才能为政府政策制定创造良好外部环境。

（一）推进政务信息公开，建立网络舆情回应机制

（二）加强网络基础设施建设，拓宽舆情表达渠道

目前，网络信息资源分配不均衡，网络基础设施建设状况是“东部强于西部，城市强于农村”，因此，公民参与公共事务的意愿和积极性有所区别，政府和公众之间的沟通交流频率也有所不同。第一，政府应该加大网络信息资源投入，重点关切西部地区和农村地区，保证每个社区或乡村组织能够有固定的上网场所，普及网络基础设施建设，消除数字鸿沟。第二，推进义务教育事业发展，普及网络基础知识教育，提升网络参与和网络运用能力，畅通网络舆情表达渠道，广开言路，广泛倾听网民心声，充分吸纳网民的合理化建议，有效避免网络信息结构失衡扩大，增强网络民意代表性，推进政府政策制定的科学性和公正性。

（三）运用技术手段过滤虚假舆情，确保政策制定的科学性

舆情虚假信息不但影响公众真实信息的获取，更为严重的是误导非真实舆情的传播，极易形成网络舆情虚假和错误表达的“多米诺骨牌效应”，对其甄别格外重要。因此，在网络舆情信息的生成过程中，要通过网络技术手段对网络虚假信息进行过滤和控制，实施规范性管理。第一，监测、跟踪与封杀虚假和非法信息发布者的IP地址，运用专门的软件进行自动过滤，及时清除非法、不实消息，对论坛发帖实施延时审查后再发布，甄别微博上的大V言论。第二，加强对搜索引擎的控制，妥善做好网络舆情预警和监测，合理布局网络舆情信息，科学引导网络信息。

（四）完善网络管理制度建设，优化政策制定的外部环境

在匿名身份的伪装下，网民情绪化、非理性化表现不在少数，尤其是在信息不对称的情况下，易受谣言蛊惑引发网络暴力。基于此，要切实加强网络制度建设和监管，方能进一步优化政策制定的外部环境。

1.完善新闻发言人制度。网络舆情危机的发生，某种程度而言是信息不对称所致。新闻发言人制度的建立，可以快速、主动地向公众发布清晰、权威信息，满足公众对信息的渴望，防止网络不实谣言的传播。新闻发言人应充分掌握网络舆情发展规律，摸索与新媒体打交道的方法，加强与政府部门的协调沟通，及时公布网络舆情的进展情况，占领舆情阵地，实现正面宣传。

2.建立专职的网络评论队伍，培育意见领袖。网络舆情表达直接、传播迅速，网络舆情危机发生后，政府既要遏制事态的发展，又要及时给出官方解释。建立专职的网络评论队伍，培育意见领袖，针对舆情发表正面倾向性意见，就显得极为重要。第一，还原事件真相，及时辟谣。第二，引导网民客观分析判断，促进网络舆论理性发展。

3.加快推进网络立法。现阶段我国网络立法进程较慢，网络舆情管理的法律法规还需进一步完善，网络监管的力度也显得有些不足。为此，要建立健全互联网管理法规，加强对网络的监管，确保网络管理的法律化，尤其是舆情参与政策过程的程序方面的立法，严厉打击网络谣言，肃清网络暴力，为政府政策制定营造良好氛围。

（五）开展网络道德教育，净化网络表达环境

网络信息包罗万象，真假难辨，网络让人人可言，但也存在很多非理性舆论，恶意炒作、人身攻击等现象层出不穷。故而，加强网络道德教育，提高公民网络参与素养，净化网络表达环境，提升网络舆情信息的信度和效度。第一，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强网络思想阵地管理，坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法网络管理力度，弘扬主旋律，传播正能量。［6］第二，倡导行业自律，加强新媒体运营管理。各类新媒体要以高度的社会责任感，落实国家网络管理规定，严格把关网络信息，坚决杜绝虚假信息蔓延。第三，加强宣传教育，增强网民的法律意识和社会责任，强化网民媒介素养，规范网民舆论表达，倡导网络理性发言、文明发言，提高公民网络道德以及辨别是非的能力。第四，网民要强化责任意识和自律观念，合理理性表达，有效避免非理性舆情。