改革开放以来党政领导干部选拔任用制度的变革与创新

张向鸿

（中共石家庄市委党校 党史党建教研部，河北 石家庄 050200）

为政之道，首在得人。 党政领导干部选拔任用制度是政治制度的重要组成部分，历来在国家政治生活中处于举足轻重的地位。 国家对官员的选拔范围、标准、规则及程序等等设定，不仅与公众的切身利益密切相关，而且事关国家的长治久安，决定着国家政治体系的性质和质量，关系国家的品性和兴衰。 因此，官员选拔任用制度历来是衡量一个国家政治文明程度的重要标志。 尤其是在社会发生大变革时期，变革之肇始往往表现为官员选拔任用制度的革新。 古今中外，概莫能外。

中国党政领导干部选拔任用制度的变革与改革开放大潮相伴而生，大致以十六大、十八大为节点，划分为单项突破、整体推进、系统改革三个阶段，随着社会的转型、现代化进程的推进，我国的干部选拔任用制度也不断完善，并进一步推动了改革开放的进程。

一、制度单项突破阶段

从1978 至2000年， 与改革开放事业相适应，伴随着市场经济体制的逐步建立，党政领导干部选拔任用制度也在逐渐破冰、重构，任期制、分级分类制度改革改变了党管得过宽的局面，逐步增加了提名、考察等环节的民意因素，出现了公开选拔、公推直选等新的制度形式。

（一）制度突破的起点：退休制的建立

党的十一届三中全会以后，国家实现了以经济建设为重心的战略任务转移， 建设一支思想解放、充满活力、 能够领导经济发展的高素质的干部队伍，不仅是推进改革开放现代化建设的需要，也是保证国家持续繁荣与稳定的当务之急。 而一大批恢复工作重新走上领导岗位的老干部，不可避免地存在着年龄偏大、文化偏低，缺乏领导经济的专业知识和能力等问题， 与国家战略目标远远不相适应。让受过迫害的刚刚恢复领导岗位的老同志为新的接班人让路，无异于一场新的革命。 邓小平同志甚至明确将其提高到“亡党亡国”的高度。 “这场革命不搞，让老人、病人挡住比较有干劲有能力的人的路，不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及亡党亡国的问题，可能要亡党亡国”[1]。 在国家领导人的大力推动和身体力行下，1982年， 领导干部退休制写入党章，并于当年写入宪法，国家领导人的任职期限以立法形式确立。 此后，经过中央顾问委员会的十年过渡，党的十四大正式确立了党政高层领导干部退休制度。 退休制，不仅使一大批有知识、有文化、符合“四化”标准的年轻干部有了干事创业的平台，其更重要的是废除了实际存在的领导职务终身制，为定期的、民主化、程序化的权力交接铺平了道路，这是新旧制度交替的重要标志。

（二）干部选拔“四化”标准的确立

1980年8月18日，邓小平同志在《党和国家领导制度改革》的讲话中第一次明确概括出了干部队伍建设的“四化”方针，即“干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”。1981年6月，干部队伍建设的“四化”方针写入党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。1982年9月，又写入党的十二大报告和《党章》，从此成为指导新时期党的干部队伍建设的根本指导方针。

“四化” 方针是对领导干部作为一个结构整体提出的要求，体现了政治标准、年龄结构、知识水平、业务能力的有机统一。 在这四个标准中，革命化仍然排在首位，但阶级斗争的弱化使出身不再是干部选拔的必备条件， 革命化更多强调的是整治标准，即拥护党的改革开放的各项方针政策，与党中央保持高度一致。 而知识化、年轻化因为社会转型、新老交替更具有标准优先性、迫切性。 这一标准的确立使一大批知识分子被吸纳进干部队伍。 陈凤楼同志曾经就1965年与1980年的国家机关30 多个单位主要领导人年龄做了一个对比：“在中国共产党中央委员会中， 受过大学教育的比例从1982年的55.5%增加到2002年的98.6%。 在县级及县级以上的干部中， 受过大学教育的干部比例从1981年的16.4%增加到2001年的底的87.9%。 ”[2]“四化”标准将大批新的社会精英吸收进干部队伍，优化了队伍结构，增强了队伍活力，极大地推进了以经济为中心的国家建设， 也对社会稳定发挥了积极作用。但也出现了干部选拔中“唯年龄”“唯学历”、年龄层层递减、一刀切等现象。年轻化变成了一切以年龄划线，“知识化”变成了“唯学历”。 干部调整从某种程度上是为了贯彻上级指示，而忽视了一个领导干部的工作实绩、所应具备的整体的素质能力以及年龄结构的合理梯度搭配。

（三）干部选拔民主化的探索

改革开放之前党政领导干部选拔任用制度的一个突出问题，就是党通过分级分类管理体制将各个领域、各个行业的领导干部全部纳入自己的管理之下，直接管理的范围过广、类别过多，而且方式单一、统得过死，严重抑制了干部队伍的活力。 这种计划经济时代管理干部的方式，与市场经济条件下的民主诉求形成矛盾。1987年10月，党的十三大把干部制度改革作为政治体制改革的一项重要内容。 根据中央精神，中央组织部就党委的干部人事管理权限进行了调整，将“下管两级”改为原则上只下管一级，提出对党政领导干部、企业和事业单位三支队伍分类管理， 并做出建立国家公务员制度的决定。与建国之初通过分级分类加强集权不同，这次的分类管理体现了分权、限权特征。 党直接管理的干部范围大大缩小， 给了下级单位更大的用人自主权。权限下放有力地推进了干部选拔民主化的进程，民主推荐、民族测评、民主评议以及考试环节成为制度改革的重点。

1984年，陕西省根据中央指示，进行了民主推选省委书记的尝试。 通过无记名投票产生初步候选人，再经过三次投票根据得票多少确定最后一名指示人选报中央审定。 1989年，湖南省人大通过投票表决，通过了对“清理整顿公司不力负有领导责任”的某副省长罢免案。 罢免一位副省长其意义远远超过选举一位副省长，第二天《人民日报》就此发表社论《人民万岁》[3]。

（四）新的制度形式：公开选拔与公推直选

公开选拔始于1984年，宁波、深圳、广州、西安等地为解决对外开放、 经济建设与人才紧缺的矛盾，率先面向社会公开选拔企业领导干部。 1988年至1991年， 吉林省先后4 次公开选拔38 名副地厅级领导干部， 将适用对象提高到地方党政机关高级领导干部。 1992年6月，中组部转发了吉林省委组织部《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》。 此后公选这一选拔方式在各地相继推广。 1994年，党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出要对公开选拔制度进行认真研究和总结，通过改革使其不断完善。 1995年中央制定颁发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。 公开选拔领导干部和党政机关竞争上岗工作逐步展开。 “据不完全统计，1993年至1997年6月，全国共有29 个省区市开展了公开选拔领导干部工作，公开选拔县处级及以上领导干部4774 名，其中副厅局级领导干部414 人”[4]48。 公开选拔包括“一推双考”“双推双考”“公开选拔”“竞争上岗”以及“凡进必考”等多种形式，但都包括推荐、考试、考核三个基本要素：推荐包括党组织推荐、群众推荐、个人自荐等多种形式，体现了公开性；考试以笔试和面试相结合，侧重岗位需求的知识和基本素质测试，体现了公正性；考核则加大了民意测评的分量，体现了民主性。

与应用于较高层级的公开选拔制度不同，二十世纪九十年代出现的“公推公选”“公推直选”首先出现在村委会，而后，部分乡镇层级党政领导干部选拔开始试点。 “四川省是最先以‘公推公选’的方式进行乡镇长选举改革的省份”[5]17。1998年5月，眉山市南城乡开始“公推公选”乡长，随后拓展至其他地区的一些乡镇。 其中最大的改变是提名方式的变革：乡长、副乡长候选人由个人自荐、选民推荐和党组织推荐三种方式产生，不再由乡人大提名，提高了提名广泛性；其次增加了预选程序，逐步提高选民层次，体现“党的领导”。 如深圳大鹏镇“三轮两票制”选举镇长的办法，第一轮在镇党委提出选举办法和条件的情况下，全体选民“海选”初步的候选人，第二轮由党员、干部、职工和户代表投票产生一名正式候选人，第三轮由镇党委将正式候选人推荐给镇人大主席团，该候选人全票当选[5]18。 第三，在多种方式推荐提名的基础上，引入竞选演说争取选票的程序，体现了选拔的竞争性和公正性。

公开选拔与公推直选两种类型的选拔方式通过不同途径引入民意因素和竞争机制，打破了干部任用过程中的暗箱操作， 在一定程度上实现了公开、公正、公平的目的。 但是在这一阶段都处于试验阶段，并没有上升到制度层次。 两者的相同之处是：都是首先由实施主体发起而后得到了上级党组织的认可与支持，属于自上而下的在党的主导之下的改革，还是在“党管干部”的框架内，最终当选的一般都是党组织推荐的候选人。 其次，两者仍然是组织内部的干部选拔，在最大程度上保证“组织”意图的实现仍然是选举不可触动的红线。 其三，通过提名、预选、竞选等方式增加了“群众公认”的权重，尽可能将组织意图建立在民意基础之上，实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。

这一阶段关于干部选拔任用制度的初步探索，适应了国家推进经济体制改革、推进对外开放战略任务对干部队伍的需求。 但仍处于局部的、单项的探索和试验阶段，相应的配套制度没有建立，制度安排不够系统，真正定型化的、规范化、制度化、法制化的并不多，很多方面还很不完善。 从实际情况来看，干部选拔任用仍然以委任制为主，并未发生根本变化。 选拔任用制度是在党的主导下通过行政命令的方式进行，民主推荐、民主测评、民主评议还是在以群众路线加强党的领导，人民的主体地位还没有凸显。

二、制度体系完善阶段

进入二十一世纪，我国进入全面建设小康社会的新的发展阶段、 现代化建设的重要战略机遇期。伴随着经济的迅速发展，高度向上集中的权力运行体制与之越来越不相适应，“权钱交易”“买官卖官”“拉票贿选”等官场腐败现象成蔓延之势。 十六大以后，以建立公务员制度为重点，建立了分类管理体制，以“科学化、民主化、制度化”为目标，以“选拔任用和管理监督机制”的完善为重点，形成了党政机关、企业和事业单位三支队伍分类管理的格局。

（一）制度化的推进

这一阶段以 《党政领导干部选拔任用工作条例》的颁布实施和2000年、2010年两次发布《深化干部人事制度改革纲要》为标志，党政领导干部选拔任用制度逐渐步入制度化阶段。

2002年，中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》），作为今后一段时期内党政领导干部选拔任用工作的基本规章，选拔制度改革进入一个新阶段，实现了由分散式的试点到中央统一规划，由单项改革到整体推进，由试验探索到规范化、制度化的转变。

较之1995年的《暂行条例》，2002年的《党政领导干部选拔任用工作条例》增加了两章二十条。 该《条例》就党政领导干部选拔任用的指导思想、基本原则、应当具备的基本条件，推荐、考察、酝酿决定、任命等环节和程序、操作方法与参与人员等做了严格规范的规定，对交流、回避、辞职、降职、监督等配套环节也做了明确的规定，并单列一章对公开选拔、竞争上岗进行了规定。 围绕这一《条例》，相继颁布一系列具体法规：2004年4月，中共中央颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》等干部人事制度改革文件，加上此前经中央同意、中央纪委和中央组织部联合下发的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，合称“5＋1”文件。

这些法规文件体现了以下特点：一是党管干部原则。 不管是推进民主化，还是引入考试制度，都是在党的主导下进行，都是为了加强党的领导，巩固党的执政地位。 二是不断扩大民主，突出其竞争性、公开性，在更大范围内择优。 三是坚持德才兼备、以德为先的原则，以拥护党的方针政策、执行党的各项决议为用人首选。 四是注意了制度的整体性、系统性、规范化，初步建立了一个内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的干部选拔任用制度体系。

（二）公开选拔与公推直选的发展

《条例》及“5＋1”文件的出台，进一步推动了公开选拔制度的地方实践。 公开选拔和竞争上岗一时成为干部选拔任用的热门， 出现了从沿海到内地、从地方到中央国家机关、从副职到正职逐渐扩大的趋势。 “仅2003年到2006年底，全国就公开选拔党政领导干部1.5 万余人，其中厅局级390 余人，县处级3800 余人”[4]49。 与前一阶段相比，公选考试的科目、内容、方法设置日益科学、规范，有了统一的题库和考试中心，引入了结构化面试、公文筐测试、无领导小组讨论等公务员考试方法，有的地方在演讲答辩环节引入了电视、网络直播等手段，减少了“暗箱操作”的可能。 但是在公选程序不断优化，规范、完整的同时，其成本过高、程序繁琐、人岗不适的问题也暴露出来。

2002年以后，党的十六大提出：“党内民主是党的生命。 ”乡镇党组织选举改革成为国家治理创新的亮点。 “2004年至2007年间，全国有300 多个乡镇党委换届采取了公推方式产生候选人”[5]23。 较之九十年代， 这一阶段的公推直选呈现两个趋势：一是乡镇层级在“公推公选”政府主要领导干部的基础上扩展为党政领导干部组合选举，二是“公选”的职级有限、 审慎地向更高层级渗透， 扩大到了县（区）级党政正职，以至副厅级。 如2002年6月，德阳市中江县以公选方式产生了县长人选，在全国首开公选产生县市区政府主要领导人选的先河。 2003年12月，江苏省委在沛县、金坛同时选出了“公推公选”全国首位县市长人选。

公开选拔与公推公选的产生与发展是与市场经济条件下政权组织职能分化、经济生活市场化和社会结构多元化等诸多因素作用的结果。 这一时期干部选拔制度以法规、条例形式把公选制度提升至制度化、规范化层面，选拔范围、选拔层次级别及选拔程序逐步规范化、科学化。 但是在推行过程中也暴露出诸多问题。

其一，公推公选制度与人大制度之间的矛盾问题。 根据现行地方人大与地方各级政府组织法，政府首脑的选举须由人大主席团或人大代表提名，由人民代表大会间接选举产生。 在实际工作中，则是由党委推荐人选给乡人大， 再由人大按程序选出。但公推直选颠倒了这一逻辑，虽然在文字正式表述中将公推公选对象称为“候选人”，但最终向地方人大提名的候选人只有一人。 最后一轮的人大选举只是体现了一个“确认程序”，这无形中剥夺了人民代表大会的选举权利。

其二，选举增强了领导干部为选民负责的公仆意识，由对上负责变成了对下负责，但也可能导致党委与政府班子之间的矛盾，架空党委的权力。 这也是2000年以后乡镇长的公推直选被党政一把手联合选举所代替的原因。

其三，“公开选拔”和“公推公选”是两种不同的干部产生方式。 “公推公选”是具有选举性质的选拔方式，只适用于对人民群众直接负政治责任、具有决策权的领导人，也就是选任制领导干部。 这些选任官员更多代表的是民意，一定要由选民做出理性的判断，而很难通过考试来测评。 而公开选拔则适用于执行政策的业务官员，某些专业岗位由专家组考察评判，可以通过考试的办法测评专业能力的高低，不宜采取大民主的方式。 但在实际操作中，有许多党政正职也采取了前者，而后者也经常被应用于属于委任制的部门干部选拔中。

三、十八大以来的制度趋势

十八大以后，随着全面深化改革战略布局的全面展开，建设一支宏大的高素质的干部队伍，既是全面深化改革、 实现国家治理现代化的重要动力，也是改革的重要组成部分和题中应有之义。2013年的全国组织工作会议和党的十八届三中全会也都着重强调了改革党政领导干部选拔任用制度并提出了具体的改革重点。2014年伊始，运行10 多年的《党政领导干部选拔任用工作条例》重新修订颁布，中央正式发出党政领导干部选拔任用制度系统化改革的信号。2019年3月18日，中央对本《条例》再次修订，这是继2002年、2014年修订后的第三次修订，充分指明了新时代党政领导干部的选拔任用在全面深化改革中的重要性和急迫性。 总起来说，十八以来党政领导干部选拔任用制度改革表现为以下特点和趋势。

（一）干部选拔标准的时代性发展

《条例》一个最为鲜明的特征，就是坚持德才兼备、以德为先，坚持把政治标准放在首位，德才兼备、 以德为先是党政领导干部选拔任用的总的标准，但标准又是具体的、历史的，不同时代对干部的德与才提出了具体要求。 针对新的历史条件，党的十九大报告及新修订的《条例》都明确提出，选人用人要坚持”德才兼备，以德为先“，同时又”突出政治标准，提拔重用牢固树立‘四个意识’和‘四个自信’，坚决维护党中央权威，全面贯彻执行党的理论和路线方针政策、忠诚干净担当的干部“。 政治标准不仅写入总则，而且体现在包括分析研判和动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职、依法推荐、提名和民主协商，交流、回避，免职、辞职、降职，纪律和监督等干部选拔任用的各个环节、各项工作。 在人选的标准条件上凸显政治要求，在考察识别上突出政治素质，在审核把关上将“违反政治纪律和政治规矩的”作为不得列为考察对象的第一种情形，扎紧织密严把人选政治关的制度笼子，进一步形成选人用人的鲜明导向。

对于党政领导干部来说，所谓德，首先包括共产主义伟大理想、马克思主义坚定信仰，也包括坚定的政治立场，坚持党的基本理论、路线、方针、政策，还包括修身正己、严于自律的个人品德操守。 对于政治标准的突出强调，是马克思主义政党使命性和纪律性的本质特征，也是为全面深化改革统一思想、凝聚力量的必然要求。 关于领导干部的“才”，主要是领导干部岗位所需要的知识和能力，新的《条例》更加强调领导科学发展的综合能力，强调把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容，防止单纯以经济增长速度评定工作实绩。

（二）坚持党管干部与人民民主的统一

“党管干部” 是中国党政领导干部选拔任用制度坚持的根本原则和首要原则，也是干部人事制度改革的基本遵循。 十八届三中全会指出，要强化党委（党组）、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任。 习近平同志在党的组织工作会议上也作了着重强调。 修订后的《条例》也将其列为七大原则之首，在原则标准和程序方法等规定中， 都体现了党组织的主体地位和主导作用。 例如，“在分析研判和动议”一章，强调党组织在干部选拔任用的启动环节的领导和把关作用。 在考察环节， 规定考察对象要由党组织集体研究确定，防止简单以票、以分取人。 对于公开选拔、竞争上岗、交流任用、破格提拔等特殊情形也加强了党组织的审批把关。 但强化党委和组织部门的用人权不等于赋予其无限权力，权力与责任是对等的，党委有用人权，组织部门有识人权，选人、识人是党委和组织部门的重要工作职能所在，选不准、用不好，应该负主要责任。 修订后的《选拔任用条例》规定群众公认度不高的不得列为考察对象，这是把党管干部原则与发扬民主更好结合起来的一个亮点。 通过制度设计实现党管干部与群众认可的协调互动，可以有效解决投“利益票”“感情票”“跟风票”等现象，以及拉票贿选、为了选票而在工作中左右逢源、当老好人现象，培养领导干部的担当意识、责任意识以及过硬的工作作风。

（三）探索建立有效管用、简便易行的制度体系

科学的干部选拔任用体系的建立以科学的分类为前提。 正如中国古代有官、僚、吏之分，西方有政务官与事务官的分野，我国的党政领导干部也主要分为两类：选任制和委任制。 选任制干部是经由选举产生，权力来源自下而上，委任制干部是由上级机关任命，权力来源自上而下。 两者的权力来源不同、岗位职能不同，其产生方式也不同。 十八届三中全会提出，要区分实施选任制和委任制干部选拔方式，这是实现制度科学化的前提。 但分类不是完全分开，不管哪类干部，都要体现党管干部与人民民主相统一的原则。 关键是如何根据选任制和委任制的不同特点，探索不同的干部人选产生方式和票数权重，避免一刀切。

制度的科学化最终是要构建一个有效管用、简便易行的选人用人机制。 十八届三中全会首次使用“有效管用、简便易行”来描述制度改革的目标，新的《条例》在“选拔原则”中新增加了“事业为上、人岗相适、人事相宜”一条，这一目标具体体现在新修订的《条例》关于各个程序、环节的规定中。 例如，通过完善推荐和测评的程序，注重干部一贯表现和全部工作，坚决纠正唯票取人现象。 对考察程序作了进一步的优化，规定了必选动作，也就是一般应当坚持的方法，同时规定了可以根据实际需要灵活采取的办法，把民意调查、延伸考察等作为自选动作；加强民主监督，扩大了换届考察公示的范围；为确保考察质量，避免走过场，规定干部考察要保证充足的时间。

（四）打破干部部门化，拓宽选人视野和渠道

自从建立公务员制度，实现“三支队伍”分类管理体制，公务员队伍实行“凡进必考”并有了诸多限制。 因为中国的“党政领导干部”基本都在公务员体制内或参照公务员体制管理，这就导致了干部的更替基本都在体制内循环，企、事业单位人员被选拔为党政领导干部的渠道变窄，不利于人才的交流与集聚，无形中也造成了不同体系之间的横向流动停滞与固化。

十九大报告指出，打破体制壁垒，扫除身份障碍，完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系。 第十三版《党政领导干部选拔任用工作条例》增加了五湖四海、任人唯贤原则。 这一制度的确立，针对当前一定程度上出现的社会分层“凝固化”和社会流动“缓慢化”现象，打破体制壁垒，扫除身份障碍，让人人都有成长成才、脱颖而出的通道， 让各类人才都有施展才华的广阔天地”[6]。必将推动干部跨条块跨领域交流，加快形成干部能上能下、能进能出的流动机制，也会进一步拓展对“党政领导干部内涵、产生方式、管理方式等方面的重大变化。

小结

纵观改革开放时期中国党政领导干部选拔任用制度的演变，我们发现，党政领导干部选拔任用制度作为国家政治制度的重要组成部分，是由党的性质与宗旨所决定的，也是与人民民主的国家性质相适应的。 同时，党政领导干部选拔任用制度也是一个历史的和具体的存在，针对不同时期的发展目标，其选拔标准、选拔方式、干部结构也在不断地进行调适与完善。 改革开放初期，适应以经济建设为中心和大力推进改革开放的需要，干部选拔任用逐渐走向民主化、制度化，在坚持党管干部的前提下，增加了公开推荐、民主测评、考试等环节，与国家主导的市场经济体制相适应， 好干部的标准是有知识、懂业务、推进经济发展成绩显著。 十八大以来，随着全面建成小康社会、全面深化改革开放、建设现代化国家治理体系的战略目标的确立，党政领导干部选拔任用制度在加强党管干部的前提下，将逐渐走向科学化、规范化、程序化，与现代化国家治理相适应，好干部的标准将更注重政治性、务实性。 变中不变的是： 制度的变革始终紧紧围绕着一个目标：通过选贤任能、建设一个人民当家作主、社会公平正义的现代化国家。 旨在解决一个核心问题：实现党管干部与人民授权的统一，并努力寻求一个科学合理的制度路径。